公平竞争视角下网约车新政的限制条件及其优化

叶雪清

(福州大学 法学院，福建 福州 350108)

2016年7月，《关于深化改革推进出租汽车行业健康发展的指导意见》与《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》(以下称《办法》)的发布，明确了网约车行业的市场地位及其发展方向。随后，包括杭州、南京在内的20余个城市相继制定了实施细则。各地实施细则的制定为网约车行业的规制提供了实定法依据，但细则中制定的准入条件(如本地户籍)不尽合理，限制了网约车市场的公平竞争，产业政策与竞争政策之间的博弈亦浮出水面。本文旨在探析各地实施网约车新政的准入条件对市场公平竞争秩序的影响，进而提出新政之限制条件的优化路径，以期在不妨碍市场竞争秩序的基础上实现网约车的有效监管。

一、当前各地网约车新政限制条件述要

网约车作为共享经济时代的产物，是互联网与出租车市场的结合，弥补了巡游出租车的不足，满足了人们个性化的出行需求。蔡乐渭认为，网约车行业依靠市场和技术自发兴起，具有“市场派”特性，应当尽可能限缩对其的规制。[1]但实践中，各地对网约车市场的准入条件作了严格限制，有悖公平竞争审查制度建立的初衷。如：有些城市要求网约车司机应具备本地户籍，比如北京。北京交通委认为，户籍和牌照限制的目的是控制人口规模，缓解北京的交通压力。而对于汽车排量和轴距的限制，目的是为了契合《办法》提出的发展原则，实现差异化经营，提供高品质服务，确保运营安全。因为轴距和排量较大的车辆可以带来乘坐的舒适感。[2]各地对司机户籍的限制不外乎是出于对交通、环境及便于管理、保障乘客安全的考虑。各地对牌照限制的目的大同小异，主要是为了控制人口总量，缓解拥堵，防治污染，便于当地有关机关对其进行管理。

网约车新政的限制条件引发学界热议。黄军认为，中央立法对网约车行业的态度是适度限制，鼓励发展，然而地方立法却呈现出对其的过度限制，这属于政策衰变的迹象。[3]

二、网约车新政限制条件与公平竞争

市场经济必须维护公平竞争的原则，令价格产生最佳的市场信号作用，实现供给与需求的平衡，而规范政府行为是维系公平竞争市场秩序的重要方面。[4](P10)公平竞争原则是市场经济高效发展的基础，任何政策措施原则上不得限制市场公平竞争。然而网约车新政的限制条件已然妨碍了市场公平竞争。

(一)有悖平等原则

公平竞争要求市场主体在市场竞争中享有均等的竞争机会。[5](P287)平等的竞争机会是经营者进行公平竞争的前提条件，网约车行业准入条件的设定应当遵循平等原则。平等原则包括同等情况同等对待、合理之差别待遇以及积极性优惠措施三个方面的内容。[6]

1.同等情况同等对待。网约车新政对户籍和牌照进行限制，主要是出于对网约车数量控制的考虑。然而，外地人、外地车进入本地网约车市场与本地人、本地车进入本地网约车市场在交通拥堵、环境污染上的影响并无二致。只要控制好网约车总量和车辆尾气排放标准，户籍、车牌的不同在从事网约车经营服务上并无本质差别。因此，户籍和牌照的区别不构成平等原则中的“本质不同”，属于“同等情况”，但却受到了差别对待，形式上违反了平等原则。

2.合理之差别待遇。平等原则要求合理之差别待遇。根据上文所述，各地对轴距和排量进行限制主要是为了提供高品质服务，保障运营安全。而轴距和排量的限制虽然能够改善乘坐感，但其整体服务质量并不必然比轴距和排量较小的汽车高。服务质量的评价不但要和车型相联系，同时也离不开乘坐过程中司机的服务情况(包括服务态度及路线的选择)，并且司机的服务在整体服务质量中所占的比例显然高于车型。因此基于运营安全(无直接关联)和乘坐感给予不同车型的车辆在准入条件上的不同不尽合理。

3.积极性优惠措施。平等原则允许存在积极性优惠措施。积极性优惠措施的初衷是为了帮助弱势群体，实现实质平等，但在户籍、车牌、轴距、排量方面的限制并不构成对弱势群体和弱势行业的帮助。本地居民和本地车通常在本地更具优势，轴距和排量大的车辆厂商也不构成弱势企业。因此，新政上述限制不属于积极性优惠措施。

综上所述，网约车新政的上述限制违反了平等原则，属于不合理和歧视性的准入条件，从源头上限制了网约车市场的公平竞争。

(二)违反竞争优先原则

国务院印发的《关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》(以下称《意见》)提出应当保护市场公平竞争，明确了竞争政策的基础性地位。竞争政策运用法律、经济和行政手段来保护和促进市场竞争，是一种制度政策，包括行动措施、法规条例和监察实施机构。[7](P133-143)竞争政策的目标是促进市场公平竞争，各地政府为规制网约车市场而设定的上述市场准入条件已然限制了市场公平竞争，竞争政策与产业政策的冲突逐步显现。

竞争政策与产业政策或其他基本经济政策的协调是一个老生常谈的问题。欧盟在处理产业政策和竞争政策的关系上，提出产业政策的实施不得不合理限制竞争，同时欧洲法院亦确认了竞争政策的优先适用地位。王晓晔认为欧盟的做法具有可鉴之处。[8]

公平竞争审查制度的建立体现了竞争优先原则，产业政策的实施原则上不得限制市场的公平竞争。笔者认为，户籍和车牌的限制涉嫌行政垄断，排除外籍人、外地车进入网约车市场，限制了市场的公平竞争，违反了竞争优先原则。轴距和排量的限制主要是针对车型的要求，该限制提高了车辆轴距和排量较大商家的市场竞争力，为其提供了有利的竞争条件，同时在无形中打压了车辆轴距和排量较小的商家。该限制以不充分的理由，不但提高了网约车市场车辆准入门槛，对网约车市场的竞争进行了限制，同时也妨碍了对汽车销售市场的公平竞争，违反了竞争优先原则。

(三)不符合比例原则

《意见》与《公平竞争审查制度实施细则(暂行)》均对公平竞争审查豁免制度(例外规定)进行了规定，该制度允许以适当限制公平竞争的手段来促进社会公益的实现。公平竞争审查豁免制度是比例原则的适用，考察目的与手段之间的关联性及公共利益与市场公平竞争秩序之间的利益衡量，即对限制公平竞争的合理性进行考量。比例原则能有效控制行政权的行使，实现多元利益，主要包括三项子原则：

首先，适当性原则要求所采取的措施能够增进或者实现所追求的目标。管制目的正当性是管制手段实施的前提，因此适当性原则审查的内容应当包括目的正当性审查，而目的正当与否应当根据其是否具有公共利益需求来进行考量。[9](P212-218)前文已对上述市场准入限制的目的进行了论述，控制城市人口、缓解交通压力及环境治理属于公共利益的范畴，其目的具备正当性。据采访，北京具备京籍的司机仅占3.6%，上海具备沪籍的司机约5.3%。[10]可见，一旦对户籍进行限制，网约车司机的数量将锐减，可以有效控制人口规模，实现上述目标。至于在车辆轴距和排量方面的限制，主要是为了保证运营安全，提供品质服务。运营安全涉及公共安全，具备正当性。但轴距和排量是对车型的限制，管制手段和管制目标之间并无关联性，不符合适当性原则。如前文所述，轴距和排量的限制可以提高服务质量，但服务质量与多种因素有关，近来网约车司机骚扰乘客的现象屡见不鲜，在这种情况下不论车辆轴距和排量如何，也不能给乘客提供高品质的服务。因此，轴距和排量的限制与该目的的关联性不强。

其次，必要性原则要求所采取的手段应对相对人的权益损害最小。网约车新政所涉交通防治和环境问题，可通过控制网约车总量来防治。通过限制户籍和牌照的方式缓解交通和环境问题，不但是对外籍人的歧视性待遇，并且侵害了其自由选择职业的权利。至于轴距和排量的限制，基于上文可知，其与运营安全并不存在因果关系，其与服务质量的高低存在弱关联性。该限制不但会制约网约车市场的公平竞争，同时对车辆销售市场的公平竞争也造成了影响。实现差异化经营，提供品质服务，一方面可以通过乘客线上评价的方式或者直接向网约车平台进行投诉的方式实现；另一方面可以通过网约车平台对司机进行培训，提高司机的综合素质来端正服务态度，避免骚扰乘客的事件再次发生。因此网约车新政的上述限制并非对相对人损害最小的手段，不符合必要性原则。

最后，均衡原则要求行政行为所增进的公共利益与所造成的损害应当符合狭义比例，即手段和目的之间具有均衡关系。[11]根据前文所述，网约车新政中限制公平竞争的上述准入条件不完全符合比例原则的前两个子原则，同时也违背了均衡原则。据统计，上海41万名司机中具有沪籍的不到1万人，加上牌照等限制，仅约2%的网约车符合要求。[12]新政上述不合理准入条件不但降低了消费者的出行效率，损害了外籍人自由选择职业的权利与网约车运营平台的利益，同时也对被限制车辆(小轴距和排量车辆)厂商的销售造成不利影响，限制了网约车市场以及车辆销售市场的公平竞争，而新政体现的上述公益亦可以通过其他有效的途径实现。因此，网约车新政的上述准入条件有违均衡原则。

综上所述，网约车新政的上述准入条件有违比例原则，不符合公平竞争审查豁免制度，其对市场公平竞争的限制不具备合理性。

三、网约车新政限制条件的优化进路

共享发展理念包括全民共享、全面共享、共建共享及渐进共享四个方面的内涵。[13]而网约车行业是共享经济时代催生的产物，正是共享发展理念在经济领域的践行。前已述及，网约车新政的限制条件已然妨碍了网约车市场的公平竞争秩序，应当及时予以修订。

(一)强化竞争政策的基础性地位

竞争政策以维护市场公平竞争为宗旨，强化竞争政策的基础性地位可以有效从源头上防止类似网约车新政中限制公平竞争条款的制定与实施。首先在经济政策体系上，应明确竞争政策的基础性地位，其他经济政策原则上不得与竞争政策相左，即网约车新政原则上不应当妨碍市场公平竞争；其次在执法上，应当加强反垄断执法，对违法主体依法进行惩处，尤其应当将重心放在行政垄断行为上，防止类似网约车新政中上述不合理准入条件的制定；再次在司法上，学习欧洲法院的做法，确认竞争政策的优先适用地位，正确解释并适用市场竞争相关法律；最后在竞争文化上，应当对行政机关工作人员进行培训，深化对公平竞争重要性的认识，同时应当加强对市场主体的宣传教育，提高其公平竞争意识。

(二)完善公平竞争审查制度

根据《意见》，公平竞争审查的对象包括增量政策与存量政策。网约车新政属于由各地政府制定的存量政策，同样适用公平竞争审查制度进行事后审查，及时取消或修改限制市场竞争的歧视性条款。

公平竞争审查模式的完善是对网约车新政进行有效审查，促进市场公平竞争的基础。我国采用自我审查模式进行审查，众学者根据“任何人不能做自己案件的法官”对公平竞争审查模式重构做了诸多有益的探讨。张叶妹、耿启幸提出了三层级审查模式，第一层级由政策制定机关自行审查，第二层级由竞争执法机构对政策制定机关认为没有影响竞争的政策及政策制定机关认为有影响并且经过修改的政策进行审查，同时应当对已经实施的对竞争产生影响的政策(包括自行发现的或其他主体申请审查的政策)进行审查，最后一层级由反垄断委员会对第二层级中无法公正评估的政策进行审查。[14]郑和园认为应当通过新建内设机构对政策制定机关的权力进行制约。[15]笔者认为，三层级审查可以有效保证审查结果的准确性，但程序未免过于繁琐，降低了审查效率，增大公平竞争审查推行的阻力。新设机构的构想可以明确主体和职权分配，但仍需解决成本、机构运营以及效率等问题。而诸如欧盟所采取的外部审查模式，由独立于政策制定机关的主体进行审查，可以使审查结果更为客观，但忽略了政策制定机关对该领域行政事务的熟悉度，降低了审查的效率。综上考虑，自我审查模式较符合我国国情，目前也取得了阶段性成效，但审查流于形式或不审查的缺陷亟待完善。一方面，审查主体应当多元化。政策制定机关对相关领域事务较为熟悉，应当保留其审查权，同时应当吸收专家或者相关学者参与审查，提高审查结果的专业性。反垄断执法机构具有丰富的执法经验，为确保审查结果的专业性，其应派2至3人参加审查，派员数量的复数可有效防止参审流于形式。另一方面，应当完善监督机制。除了前述参审三方主体相互监督之外，上级机关及反垄断执法机构应进行事后不定时抽查，督促相关主体及时履行职责。同时应构建公众监督有效路径，如将审查报告公开及细化公众申请审查的程序以便其进行有效监督。

(三)适当放宽网约车市场准入标准

全国人大代表蔡继明认为新政应当进行公平竞争审查，取消轴距、排量等不合理限制，部分代表委员亦欲向两会提交相关建议与提案。[16]此前杭州已对户籍限制做了相应修改，要求司机仅需满足在本市办理身份信息登记即可。网约车新政的上述条件涉嫌行政垄断，限制了市场公平竞争，损害多方主体利益，应当进行修改，适当放宽网约车市场的准入标准。户籍限制构成对外籍人的歧视，应放宽为“具备本市居住证”以缓解交通压力，提高出行效率；牌照限制应修改为“在本市登记”，引入外地车促进网约车市场的充分竞争，同时牌照登记亦可达到便于管理的目的。而轴距和排量的限制与运营安全无关，该限制实属不合理的歧视性条款，应及时取消。政策制定机关应当及时履行主动审查权，对新政上述准入条件按照公平竞争审查制度的要求进行审查并修改。上级机关、反垄断委员会及有关竞争执法机构认为新政制定机关不履行审查职责时，应当建议该机关进行审查并修改。