浅析赋予设区的市以地方立法权的价值、困境及出路

南丽军，顿兆园

(东北林业大学 文法学院，黑龙江 哈尔滨 150040)

回顾改革开放以来我国地方立法权的范围，虽然中间稍有收缩，但总体来说还是一个不断扩大的过程。1982年《宪法》首次以国家根本大法的形式确定了地方拥有立法权。《立法法》虽然扩大了拥有立法权的主体，却对其制定法律的范围进行了明确的限制。这不仅是为了防止地方立法权被滥用，同时也说明国家要通过法律的方式促进地方政府职能的转变，提高治理能力。因而，赋予地方立法权不仅是我国法治社会建设的要求，更是社会发展的需要。

一、赋予设区的市地方立法权的价值

改革开放后，在政策的引导下，原来相对简单的社会结构发生了巨大的变化，人作为生产要素之一开始频繁流动，社会开始分化出不同的利益群体。一改计划经济时代的统一无差别，通过利益的差异刺激人们追求经济利益，“个人利益与他对社会所作的贡献结合起来”，[1]所以，我国经济发展出现了不均衡的发展。

社会力量的发展和社会需求的变化要求法律做出相应的变革。改革之初，我国社会力量薄弱，国家法治建设不可能像西方民主国家一样依靠社会力量进行推动。“这时的立法不再是等待民间社会生活自发形成规则，然后对其有选择的加以总结并固定到法律；而是在社会的转型、发展还不确定时，先设计好法律框架、自上而下的诱导社会向立法预设的方向演进。”[2]但是随着经济的发展，能够推动社会发展的力量进一步成熟，社会本身对自身发展的需求更加明确和多元化。以国家为主导制定的法律难以充分考虑地方的实际情况，缺乏实施基础的法律在规范人们行为、调节社会关系时难以达到应然的效果，所以赋予设区的市以地方立法权是十分必要的。

赋予设区的市以立法权可以在不同的地区之间形成竞争，以促进地方提供更好的公共服务。随着市场经济的发展和人口的流动，为了吸引人才和资源，设区的市在拥有地方立法权后就会根据自己的实际状况制定相应的法律，不断完善相关服务，从而推动治理能力和水平的不断提高，有助于为日渐成熟的社会力量提供一个参与社会发展的平台，使得各方利益能够更好的协调，化解社会矛盾，有利于加快推进法治社会的建设和政府职能的转化。

二、赋予设区的市以地方立法权存在的问题

近年来，已经有近三百部地方法规出台，三分之二设区的市拥有自己的地方性法规。然而，立法权下放，地方法规快速增长的背后也反映出一些问题需要改进。

1.以地方人大为主导的地方立法无法充分发挥作用

首先，地方人大的召开形式限制了其作用的发挥。我国《地方组织法》规定，县级以上人大一年至少召开一次会议，而且会期短、议程紧。随着社会发展，地方法规的数量可能会进一步增加，使得地方人大对地方性法规的审查流于形式。其次，缺乏专业的法律人才。人大代表都是从各行各业中选出来的，都是兼职，审议地方法规是一项技术性很强的工作，人大代表虽了解选民意愿，但对实施该项地方性法规可能会造成的影响不甚了解，不利于提高地方性法规的质量。最后，只由人大代表和政府机关来提请相关的立法议案不足以反映社会的意见。地方人大代表所代表的意愿是相应地区内选民的意见。随着我国社会经济的发展，各种生产要素流动的加快，社会分工更加细化，社会意愿更加多样化，所以只由目前的两个主体提出相关议案并不能充分反映社会意愿，不利于社会问题的解决。

2.地方立法不能完全独立，难以保证民主公正

首先，地方立法容易受到来自行政机关的干涉。赋予地方立法权的初衷是为了促进当地经济社会的全面发展，但有时地方政府利用地方立法排斥外来企业和居民，以及其他生产要素的流入，继而产生壁垒，阻碍了市场经济发展。其次，地方立法权容易受到地方利益集团的干涉。地方利益集团为了实现自己的目的，利用各种手段使得相关法规难以保证其公平性。地方立法本身需要各方面参与，但我国目前缺乏社会力量合理合法的参与地方立法的机制，所以地方集团可能会为了一己私利干涉地方立法，对地方法规的制定产生恶劣影响。由此反映出，在进行地方立法时有力的监督、有效的制约和合法合理的参与是必不可少的。

3.缺乏立法经验和能力以及相关人才

在现有的拥有地方立法权的主体中，超过90%没有制定地方性法规的经验。首先要“根据立法法和有关地方性法规的规定和有关精神，设区的市人民代表大会应当设立法制委员会，作为依法统一审议法规法案的专门委员会；设区的市人大常委会应当设立法规工作委员会，作为常委会承办立法具体事务的工作机构。”[3]专业优秀立法人才对于制定地方法规具有重要的影响，同时与之相配套的物力与财力的支持也应逐步完善。

4.缺乏完善的违宪审查机制

地方法规的制定既要针对当地的问题，又不能与上位法和宪法相违背，这需要成熟的立法技术。但是目前大部分设区的市都缺乏相关的立法经验，无形中就增加了与中央立法不一致的几率。

三、完善设区的市地方立法权的出路

地方立法主体扩容的目的是为地方经济发展提供法律依据和良好的发展环境，但地方立法权在实际行使过程中出现的异化有可能背离初衷。所以，为了使其尽可能达到应然效果，就必须进行制度上的改革。

1.人大充分行使职能，主导立法

我国地方立法基础薄弱的一个主要原因就是，地方人大无法充分行使其职能，发挥其作用。党的十八届四中全会决议指出：“健全有立法权的人大主导立法工作的体制机制，发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用。”地方人大的作用十分关键，在了解民意的同时，还决定了地方法规的水平。

首先，要排除行政权力对地方立法的干预。地方政府为了维护自己的利益，干预人大选举，影响了人大职权的行使。“其实改革并不需要别出心裁的创新，而只要求政府让宪法规定的人大制度运行起来，让各级人大真正发挥职能。”[4]地方人大主导，就是从立法提案，到调研再到制定相关的法律法规都由人大来主导，尽可能的排除行政权力对立法过程的影响。其次，要加强地方人大中专业法律人才的储备和培养。目前相关专业人才不足成为制约地方立法的关键因素。我国人大代表都是在各行各业中选举产生的，兼职身份使他们很难有大量的精力投入到地方立法工作中来，同时也制约了地方人大职能的行使。所以，可以适当改变人大代表的构成，增加专职人大代表占比，使他们既具备相应的专业知识，同时又有大量的时间和精力投入到地方立法工作中来。

2.扩大民主参与渠道，提高地方立法专业性

民众参与立法不能只停留在形式上，要真正的实施。民众的需求也是我们要解决的问题，解决这些问题是赋予设区的市以地方立法权的初衷。要完善相关制度，为社会力量有序合法的参与地方立法提供畅通的渠道，在这一过程中，不仅需要民众的主动参与，更需要地方立法机关能够鼓励公民参与其中，使得民众意愿真正融入到地方法规的制定和修改之中。

了解民意和社会需求对于确定地方性法规所要解决的社会问题和调整范围尤为关键。制定地方性法规需要大量的专业人才作为支撑，专家学者参与会对地方性法规的水平产生重要影响。由于目前我国大部分设区的市立法经验不足，所以，专家学者的参与有利于我国地方性法规的制定。

3.加强对立法的事后监督

在制定地方性法规之前要充分了解民意，避免行政和地方利益团体的干涉影响法律的公平公正；在法律法规出台之后也要进行相应的监督。

首先，应扩大行政诉讼的审查范围。《行政诉讼法》修改后将地方政府规章纳入行政诉讼的范围，但是随着地方法规数量的增加，也有可能侵害公民的合法权益。所以，应配合《立法法》的修改将地方法律法规纳入审查的范围，更有效的保护公民权利。其次，地方性法规虽然规范了其所调节的社会关系，但如果不跟随其社会关系改变的话，就会限制社会的发展。所以应该根据所调节和规范的问题制定相应的修改和废止时间，这样既有利于维护法律的权威性，又有利于促进社会经济的发展，适应社会发展的需求。最后，应该发挥人大对地方性法规的监督作用。省人大及其常委会应该成立专门的委员会监督地方立法，防止法律法规和地方性规章冲突，防止其与上位法冲突以及对公民和其他组织权利的侵害。市级地方人大也应加强对地方性法规的监督，及时了解地方性法规的实施情况，做出定期的修改，确保地方性法规能够适应社会的发展变化。

四、结语

拥有立法权的主体扩容符合社会发展的需求，目前最缺乏的就是立法经验和立法的社会基础。立法的经验可以随着地方性法规出台数量的增加而不断成熟，最关键的还是地方性法规制定的社会基础。所以随着社会力量不断成熟，需要合理合法的参与地方性法规制定。除此之外，新的地方法规出台后还要对其进行有效的监督，不断进行修改。由此看来，赋予设区的市以地方立法权只是一个开始，还需要相关的人力、物力、财力以及配套的措施和理念才能让地方性法规达到其应然目的。