高校实施全面预算管理对策研究*

张 璐

(菏泽学院财务处，山东 菏泽 274015)

随着高校可支配资源数量的增长、种类的增加，提高综合管理水平成为高校可持续发展的重要保障。无论是企业还是高校都是社会经济的细胞，都需要科学的管理机制和方法对经济和社会活动进行有效管理。[1]作为高校管理活动的重要组成部分，预算管理的全面性、系统性毋庸置疑。著名管理学教授David Otley认为全面预算管理是可以把组织的所有关键问题融合于一个体系的管理控制方法之一。全面预算管理在国内很多大中型企业中应用实施并取得了良好的效果，高校也可借鉴这种被实践证明的有效管理模式，在力求输出优质教育成果的同时，提高资源使用效率，拓宽发展层面，提升发展后劲。

一、全面预算管理是对传统预算管理制度的完善

高校预算管理一般是指高校财务预算管理，可以将其定义为高校按照自身战略目标和发展规划，制定一定时期内的经济活动计划，并最终通过预算执行结果对高校自身经济活动进行评价、监督和修正的综合机制。[2]高校预算体系具体体现为以下环节的循环：预算目标设定、预算编制、预算执行、预算调整、预算考评。全面预算管理制度在以上各环节体现出对传统预算管理制度的改进和完善，使得全面预算管理作为高校管理体系的重要组成部分，逐步发挥效能。

(一)预算目标的设定

在全面预算管理体系中，预算目标是由高校战略目标、自身办学条件和社会环境共同决定的。战略预算管理的提出，使全面预算管理制度较传统预算管理制度更科学、更有利于高校的可持续发展。高校中长期发展战略分步骤、分阶段、分层次体现在各期预算目标上，而各年度预算目标的实现为高校战略实施提供保障。

(二)预算目标的分解和预算编制

全面预算管理模式下，高校预算编制工作的主要任务是将年度预算目标具体化并分解到各责任部门，实行归口部门责任制，不像传统的预算编制只是财务部门的事。各部门根据学校年度目标和本部门年度工作计划编制本部门年度预算，由财务部门汇总预算资料，提报学校综合平衡后形成年度预算。

(三)预算执行情况

传统预算管理模式在监督预算执行方面，较注重年度决算完成后，预算指标的完成情况，即决算数与预算额的绝对值比较，忽视年度中期的过程跟进；较注重资金来源为财政拨款项目的执行监督,忽视其他来源方式安排项目的执行监督；较注重固定性、常规性项目的分析测算，忽视其他项目的分析测算，而全面预算管理模式对以上情况都予以考虑。

(四)预算调整和控制

通过全面预算的编制和综合平衡，将全校资源进行有效整合，较传统预算管理更有利于实现整体资源的合理配置和最优利用。在年度预算执行过程中，不可预测事件或因素的发生和出现可能影响部门预算项目推进，而全面预算管理从整体角度统筹安排资金，确保重点，兼顾全局。

(五)预算考核及绩效评价

相对于传统预算管理，全面预算管理中“预算绩效”以预算目标为考核标准，以预算完成情况及进度为考评重点，通过财务指标、非财务指标的横纵向对比，以定性及定量分析为手段，对各责任部门预算执行情况进行考评。通过考核可以掌握预算执行的效果和存在的问题，查找问题产生的根源，为协调矛盾、堵塞漏洞、纠正偏差提供依据；通过评价，也可以确定各部门责任人、责任目标实现程度和对学校整体预算目标的贡献差异，进而为兑现奖惩提供依据。

全面预算管理是全过程、全方位的管理体系。高校通过应用这种管理模式，合理分配整体资源，实现既定战略目标，细化项目任务分配，指导业务有序开展。实施全面预算管理有利于预算的编制和监控，有助于高校内部纵向及横向的沟通与交流，加深各层级、各部门对预算管理的理解，强化预算管理的贯彻执行。

二、高校实施全面预算管理过程中存在的问题

实践中，高校实施全面预算管理存在的问题主要有：预算编制视野及思维存在局限性、预算编制依据相对不足、绩效目标量化比例较低、预算执行不均衡、预算分析薄弱、预决算与核算衔接不紧密、绩效考评机制不健全等。

(一)预算编制视野及思维存在局限性

自新预算法颁布以来，特别是全面预算管理实施后，预算“横向到边、纵向到底”“无预算不支出”的理念已深入人心，但预算编制的前瞻性和执行力有待提高。申报单位在对未来预算周期进行项目规划时，结合本单位实际情况，对延续性较强的或者常规性工作预计较精准。但遇到因政策安排或环境变化引起的新增、非常规性业务需要处理时，项目相关部门存在缺乏协同、高效执行的积极性和协调力，特别是在处理涉及多个部门的综合性事务时，相关部门在项目申报环节及项目执行的各个阶段、各自领域，需要相互之间协作、配合。在此过程当中，相关预算部门内部、预算申报及执行部门之间以及申报部门与财务部门之间进行协调、沟通时，有时会遇到信息壁垒问题。信息壁垒的产生，通常缘于业务分工的不同，也与立场、出发点的不同和理解力、执行力的差别有关。

(二)预算编制依据不足，缺乏科学标准

高校预算基础信息由申报部门根据年度工作计划进行编制，财务部门进行汇总。对于常规性支出，如人员经费、日常公用经费等，一般是在上一周期预算执行结果的基础上，结合新的预算周期情况做适度调整。以历史数据为主导就意味着承认过去发生的业务活动是合理、有效益、无需进行改进的，这必然导致以往业务项目的弊端和低效延续下来。对于新增项目支出的预算编制，由于缺乏历史数据，编制过程中随意性较大，编制结果的科学性和客观性大打折扣。

各部门编制预算时往往站在对自己有利的角度考虑，多报项目即可多申请经费，项目申报金额较大则获得较多经费支持的可能性较大。如此申报“套路”，严重影响了项目预算合理性及必要程度的认定及鉴别。并且，根据各项目历史情况及编制说明进行简单的审核和分解测算，难以充分压减项目申报中的“水分”，可能导致一些重要的新增项目被其他价值不高的项目挤占，降低预算管理效率和效能。

(三)绩效目标量化比例较低

随着预算绩效管理的全面铺开，“预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果有应用”的预算绩效管理理念，在预算管理实践中的影响面越来越广。申报单位在预算编制过程中，对项目可行性研究等定性分析及测算已越来越详细，申报的项目内容已综合考虑了高校内外部环境、政策变化等相关因素，并与高校战略发展规划相结合，但在进行项目申报时，申报部门提交的量化指标较少、量化比例较低，申报的量化指标的合理性、科学性及在执行中的指导作用有待提高。项目绩效管理中“项目绩效目标是指以客观的、可测量的绩效指标来表示的项目支出预期绩效水平，即用量化的标准、数值或比率来表示的具体项目实施预期达到的产出和效果。”[3]在实行预算绩效管理后，项目绩效指标特别是数量指标的提炼、总结和应用，对科学合理地进行项目论证以及指导项目执行都有很好的促进作用。高校开展的业务活动内容繁多、类型多样，项目申报较复杂，如何准确地填报项目绩效表，在实际执行中如何更好地发挥绩效目标的指导作用，成为各申报部门和财务部门都感觉比较困惑的事情。

(四)预算执行不均衡、预算分析薄弱

高校各责任部门在预算执行过程中，项目周期长短不一、推进程度也不尽相同，预算年度内执行有快有慢，分期执行不均衡。一般情况下，预算执行进度的快慢与项目本身特质有关，但是有的高校仍存在年底突击花钱的情况，造成年度预算在执行中波动幅度较大。

预算执行分析深入到具体项目的难度较大，依托成本构成因素查找差异原因较困难，不利于预算差异原因查找及纠偏工作。缺乏系统、深入的预算分析工作，不利于发现预算执行过程中存在的问题，也就不能及时纠正预算执行偏差，进而影响后续的预算管理环节(如目标监控、预算考核等)，降低之后环节提供信息的效率和效果。预算分析工作薄弱与各执行部门的认识偏差也有一定关系，很多部门认为财务部门“包办预算分析”，但预算工作涉及高校各方面，财务部门不可能对各部门所有业务都熟悉，很难全面、客观地分析和发现问题的症结所在。

(五)预决算与核算的衔接不紧密

财务预决算是学校整体经济活动的集中反映，而核算是年度资金活动的精细化计量。[4]年度经费预算确定后，所有收入任务下达，所有资金分配到基本支出和项目支出，并在财务系统中，以经费预算为依据进行账套设置。年度结尾，根据财务系统报表、国库及其他支付系统相关数据及资料，对应年度预算安排，对高校全年的财务状况进行决算。整个流程进行下来，要保障预决算衔接较好、一致性较强，决算中作为基础的财务报表内容及数据、国库及其他支付系统数据与预算设置及数据的有效衔接和对应就至关重要。随着高校各项事务有序开展，相关经济业务被记录于财务系统中。例如，对于财务系统中申请人提交单据报销并完成资金支付的过程，稽核人员以生成会计凭证的方式记录这笔经济业务，如果涉及资金支出，会计凭证需要反映出这笔经济业务与预算安排中的哪项支出相关联。收支业务客观、真实的反映，需要预算、核算、资金支付之间有效地衔接和对应。高校经费预算安排中资金来源多样，收入类别及执收收入二级单位较多，特别是支出类别及项目支出下设明细项目及包含内容十分复杂，这就使得核算及支付业务在实际操作中，对经济业务进行分辨并准确记录的难度较大，进而影响年度预决算一致性。

(六)绩效考评机制不健全

我国实施绩效预算的现有政策是：对预算执行过程及结果全面追踪问效，提高公共财政资金使用效益和效率。绩效预算是“以成果为导向”的预算，它既区别于目前我国高校编制的“以投入为导向”的预算，也不同于“以产出为导向”的预算。[5]财政部门将部门绩效目标考评结果、项目完成情况和绩效考评结果作为以后年度预算安排的参考依据，强化对部门公共财政资金使用过程的监督和使用效益的分析，实现政府部门由“重资金安排”向“重资金管理”转变，增强部门预算的绩效性。[6]在此政策指导下，预算执行的过程和结果都应被纳入预算绩效管理，因此绩效管理理念与具体业务活动相结合的程度还须深化，该理念对实际工作的指导意义正逐步显现。但是从之前更多地体现在格式化绩效指标的填报，并在此基础上展开自评的初级阶段，向实现绩效指标动态监控，预算执行结果指标化、标准化、体系化迈进，尚需逐步完善。

随着绩效管理理念的推广，进行绩效评价及自评活动的业务内容越来越多样化，可利用的资源类型及数量越来越多，资金规模也越来越大，但是绩效考核指标内容的设定和涵盖的范围尚无法与客观实际紧密结合，而且，预算考核很多时候以财务通报为主，考核对象一般只到部门层面，没有进一步把责任落实到具体的项目责任人，导致各预算执行单位对预算执行工作及绩效考评重视程度不够，弱化了预算的刚性约束作用，直接影响预算管理效果。

全面预算管理在实施中遇到的相关问题，促使我们思考并摸索如何有效提高管理效率？如何改进现有的预算管理方式，优化资源配置，提高资金使用效益?如何促进高校发展战略落地及有序开展，提升高校整体竞争力是值得我们研究的问题。

三、高校实施全面预算管理的对策

高校事业发展在预算年度内以经费预算的形式进行目标分解、细化，通过预算执行逐步推进、落实。高校的顶层设计越能有效贯彻到每个环节并发挥引领、指导作用，整体的执行能力就越强。为更好地发掘管控过程中的价值增长点，完善薄弱点，发挥预算管理对高校有限资源的统筹协调、优化配置功能，有效促进高校战略发展目标的实现，高校在实施全面预算管理时应做好以下几方面的工作。

(一)统筹资源配置，设置项目储备机制

经费预算集中体现了高校层面统筹掌握的资源分配及布局安排，为高校各项事务有序开展提供切实保障。全面预算管理模式的应用要求项目申报部门，深化预算管理理念，在高校整体战略指导下，依托本部门开展业务活动的具体内容和标准，科学测算年度经费预算额度。充分发挥项目申报单位和项目负责人的主观能动性,切实提升项目论证充分性，提高项目申报质量及效率，为整合的项目库储备体系打好基础。

各预算单位在进行项目申报时，根据业务流程及岗位职责层层分解、层层落实，对拟申报项目进行充分的论证，填报的项目支出绩效指标要客观、可测量。每个预算单位都是高校运行不可或缺的组成部分，高校职能的良好发挥离不开每个部门的有效运转及整体的高效、协调运行。“在管理过程中明确各岗位人员在进行全面预算管理中的主要责任，提高自身的协同意识，建立起完善的全面预算管理环境。”[7]各预算单位申报预算、按批复执行预算的过程，即是本部门根据高校发展要求，立足部门实际，贯彻及执行高校发展方向、发展意志、发展策略的过程。预算单位在进行项目申报时，应充分认识到预算申报数据、信息及相关资料科学、合理论证的重要性，切实提高预算申报质量，将申报项目和高校整体发展方向紧密结合起来，有效助力高校事业发展和进步。

(二)形成完整、有效的预算反馈机制

年度经费预算任务布置后，各预算单位进行基础资料测算，财务部门汇总预算基础信息，编制高校年度预算。但是对于预算批复下达后实际执行中遇到的相关问题，具体开展业务活动、执行预算的各预算部门和项目责任人是最了解症结所在的。财务部门的责任是引导和监督，财务部门负责汇总各预算责任部门的分析报告，形成整体层面的预算反馈分析报告。分析的内容包括差异性分析(实际执行结果即会计年度决算数与年度预算数比较)、趋势性分析(对于每个年度都发生的常规性项目如水电费、取暖费、维修维护费等在连续年度的执行数进行趋势性分析)、调整型分析(对于年度预算项目中新增的或调整的，不同年度的比较分析)等。

年度预算批复下达后，在预算执行过程中，应加强预算、核算、收支业务的沟通与协调，特别是在项目支出及相关经济活动的记录方面。充分地沟通有利于核算反映的支出项目与预算安排精准对应，有利于准确反映资金收支情况。预算执行过程记录得越精细、准确，年度决算与预算的契合度、一致性越高；年度执行中定期与不定期的收入和支出情况统计及分析、年度终了决算与预算的对比分析等反映高校经济活动运行的客观性、科学性越强，这对于提升预算执行效率、提高资金使用效益具有更高的参考价值。

(三)健全预算考评机制

严格奖惩、合理激励是高校各项管理工作有效开展的保障。健全预算考核机制、落实预算管理责任，使预算管理理念不断深入人心，有利于调动各预算部门的积极性，激发责任心。预算考评的不仅是结果也有过程，考核内容既包括当年预算目标达成情况，也包括预算编制的及时性、科学性和预算差异原因的客观性、合理性分析等；不仅考核短期预算指标(如当年指标)的执行情况，也考核长期性指标(如因周期较长需跨年度执行的项目相关预算指标、常规性项目近几年的指标完成情况等)。[8]明确预算管理责任，根据预算执行进度及完成情况，将预算指标层层分解、预算责任逐级延伸，真正落实到相关责任人员及协助人员，形成全成员、全过程、全方位的预算执行责任体系。

(四)构建预算支出标准体系

社会越发展，经济活动越丰富，高校职能的发挥所采用的方式和实现的途径也越多样化、复杂化。与企业和其他机构相比，高校承担的社会功能更具公益性、不可替代性，影响力更深远。高校如何让有限的资源尽可能大地发挥效能，让承担的社会责任更充分、更有效地实现和释放，这个问题和每一位高校工作者的日常工作密切相关。相对来讲，企业的财务管理活动在成本核算和经济效益的实现方面，发挥的作用更突出一些。比如，在企业各项活动中“业财融合”理念的应用越来越普遍，“业财融合”正成为确保财务与业务深度融合、财权与事权高度匹配的一种管理方式，是“事财结合”理念的深化及拓展。高校预算管理也可借鉴并探索这种管理方式，设置预算支出标准体系，此系统应是开放的，可及时将新的业务活动形式及资金需求标准落实到体系中。[9]同时，随着社会环境、政策制度要求及高校发展需求等因素的变化，预算支出标准体系应进行相应的调整和更新。这种“业财融合”理念促使高校财务工作向业务环节纵深延伸，有效避免或减少因高校财务管理活动和业务计划内容存在脱节而可能导致的风险及隐患，[10]进而有效保障高校年度工作计划得以有序实施，高校资源的利用效率、资金的使用效益得以提升。