南通城市轨道交通组织模式下的资源开发研究

王郁英

（江苏工程职业技术学院，江苏 南通，226007）

根据中国城市轨道交通协会2017 年度城市轨道交通统计和分析报告,截止到2017 年末,内地有34 个城市已经开通并运营轨道交通，然而仅有北京、广州、深圳、武汉4 个城市的运营收支比超过了100%，其余30 个城市（占比88%）的运营收支比均低于100%，即入不敷出。可见高昂的运营费用，尤其是运营期的长期亏损对地方财政所形成的沉重负担，已成为内地轨道交通行业一个普遍性的问题。要理解该问题背后的深层次原因，需先对轨道交通不同组织模式下的经营特点进行具体分析。为确保南通轨道交通线路建成后设施效能得以充分发挥，本文对国内外城市轨道交通发展经验进行了广泛调研，结合南通具体市情，对其城市轨道交通相应资源的合理开发利用进行了分析研究，提出相应的建议，以此减轻政府负担，同时也为其他类似城市提供借鉴。

一、项目组织模式研究

（一）组织模式分类

轨道交通的组织模式，可按照投资主体、建设和运营的关系、运营主体进行分类。

1.按照投资主体，可分为政府独资、政企合股、私企独资、资产证券化融资等方式。

政府独资模式的典型城市有伦敦、纽约以及国内的广州和南京等；政企合股模式的典型城市有东京（1991 年前）、上海（2000 年改制后）；私企独资模式的典型城市有曼谷和吉隆坡；资产证券化融资模式的典型城市有香港、新加坡、东京（1991 年后）[1]。

2.按照建设和运营的关系，可分为建设、运营联合一体模式和单体独立模式。

联合一体模式如香港、广州和北京（2001 年改制前）；单体独立模式如上海（2000 年改制后）和北京（2001 年改制后）[2]。

3. 按照运营主体，可分为政府自主运营（国营）、委托运营、租赁运营、特许经营等模式。

政府自主运营（国营）模式下的典型案例为广州；委托运营模式下的典型案例为北京1、2 号线；租赁运营模式下的典型案例为新加坡；特许运营模式下的典型案例为北京地铁4 号线。

（二）国内外典型城市案例分析

1.纽约模式

纽约地铁由隶属于纽约州政府的纽约运输局（MTA）负责管理，是国外无竞争条件下国有国营城市轨道交通的典型案例。

2.新加坡模式

新加坡地铁是国外国有民营城市轨道交通的典型案例，优点在于引入市场机制，促使运营方提高管理和服务水平，降低运营成本，减轻了政府的财政压力[3]。

3.香港模式

香港地铁是PPP 模式的典型成功案例，自1979 年投入营运，1991 年实现年度盈亏平衡，1996 年收回投资,2000 年实现纯利润40 多亿港元,并于当年上市,率先打破地铁不能盈利的魔咒。香港地铁的优秀表现，离不开其精心的财务策划、到位的内部管控和对沿线地产、物业的深度开发[4]。

4.国内其他城市

我国的城市轨道交通作为重要的城市基础设施,多采用国有国营模式，在部分线路开展了PPP合作方面的尝试，如北京4 号线、14 号线、16 号线、新机场线，广州11 号线、南京5 号线、11 号线、成都6 号线、苏州1 号线、徐州1、2 号线等。城市间的另一主要区别在于，是否分线组织建设、运营，如北京、上海，设立若干线路发展公司和运营公司，对线路的建设、运营管理进行细化拆分。

5.模式间比较

国有国营模式资金到位快,政府介入深，可以充分体现政府意志，确保轨道交通的福利性,但运营效率偏低,政府负担重，适用于政府财力充足、客流量不大的城市，着重体现公益性的城市,也可在轨道交通建设初期采用这种模式。

国有民营模式可引入竞争，提高效率，减轻政府财政压力,但建运分离造成二者不协调，适用于具备线路盈利空间、有充分竞争的委托运营市场的城市，需要有较大的客流量、较高的市场化程度和较好的市场环境与市场机制[5]。

公私合营模式既体现福利性、又体现盈利性，可同时解决资金短缺、运营效率低的问题,适用条件类似国有民营模式，需要城市投融资渠道畅通、混合经济多、客流量大。

（三）建议模式

通过对国内外典型城市案例的分析和模式之间的比较可知，由于各城市的政治体制、经济状况、人口特点等方面差异,轨道交通运营模式不尽相同,因此，应结合南通市情，与其他城市特点进行比对,根据财政状况、市场成熟度、客流量大小和社会资本等因素,进行综合评估，对其轨道交通运营管理目标进行明确，对运营管理模式提出建议。

分析指出：当线路客流强度超过1.5 万人次/（千米·日）时，基本具有维持运营成本所需的客流且能略有盈利，因此当客流强度不足1.5 万人次/（千米·日）时，需依赖政府的财政支撑，适用国有国营模式。当客流强度超过1.5 万人次/（千米·日），或政府独力承担城市轨道交通的建设相关费用，不在票价收入中予以抵扣，且客流强度大于1万人次/（千米·日）时，可采用特许经营的运营管理模式[6]。

同时，各地的城市轨道交通运营管理模式根据建成线路规模也有所调整，一般在开通4 条线后，由专业化向区域化管理架构过渡，一个生产单元一般负责3 条地理上临近的线路或120 千米左右线路的管理，按照线路强化区域单位交付责任，区域间形成适当的竞争，有利于提高整个线网的运营管理水平[7]。

根据可行性研究报告客流预测结果显示，南通1、2 号线初期（2025、2026）客流强度分别为0.70 万人次/（千米·日）、1.09 万人次/（千米·日），近期（2032、2033）客流强度分别为0.90 万人次/（千米·日）、1.50 万人次/（千米·日），远期（2047、2048）客流强度分别为1.37 万人次/（千米·日）、1.99 万人次/（千米·日）。同时，南通2012 版线网规划中，设市区线4 条，里程合计170.9 公里，市域线4 条，里程合计153.2 公里，共计8 条线路，总里程324.1 公里。

因此，研究建议：南通在1、2 号线建成后，先采用国有国营的运营模式，经过若干年客流培育，形成较大的稳定客流后，可考虑开展特许经营和委托经营。同时，后续线路建设中，应同步考虑运营组织架构调整，通常在开通第2 条线路时，适时启动运营组织架构调整，依据线路长度和工作量增设车间，在第3 条线路开通时进行运营部门二次划分，为未来形成区域化运营竞争态势、不断提高运营服务水平夯实基础。

二、项目经营特点分析

（一）主营业务的增长性和有限性

轨道交通项目的主营业务是客运服务，客流的增长主要受沿线居住条件、土地开发强度、路网变化、商业经济成熟程度等外部影响。随着社会发展,人口流动增大,路网增加,以及服务水平的提高,轨道交通客流具有长期的增长趋势[8]。但线路建成后，其折返能力就已基本确定，因此客流量虽然可随出行习惯的培养而不断提高，但硬件设施服务能力的上限，客观上限制了项目票务收入的增长极限。

（二）经营活动的稳定性

轨道交通项目资产主要有工程实体及土地。工程实体包括土建部分和设备部分，其中土建部分结构设计使用年限为约100 年，合理维护下可进一步延期使用，设备部分视品类不同，更新年限一般在20-30 年，其折旧、摊销，以及更新换代的投入长期稳定可预期。项目的土地等资产，随时间推移，有极强的升值预期，因此项目资产总体稳定，并具有长期的保值、增值潜力[8]。同时，项目可以通过票务收入获得长期、巨大、稳定增长的现金流收入，现金获取能力为市场化融资等操作提供了良好基础。

（三）巨大的正外部性和大量的附着性商业资源

城市轨道交通网络汇集了稳定、巨大的客流量，进一步盘活了沿线的地产开发和商业经营活动[9]。同时，在车站内部及周边，存在大量附着性的商业机会,在保证安全运营的前提下,各地通过对广告、站内商业等进行开发，提升项目收益。

三、提升项目效益的若干原则

将内地城市与香港进行对比，2014 年度香港地铁客运收入为113.18 亿港元、车站商务收入为49.63 亿港元、物业发展、物业租赁和管理业务收入为80.06 亿港元，客运收入占了三者总和的46%[10]。2017 年,港铁的本地客运业务的利润约占总利润的35.55%,车站商务利润占比约26.07%,物业租赁利润占比约19.43%，客运收入占了三者总和的44%。而以南京地铁盈利情况较好的2012 年为例，客运收入这位主要收入来源，占总收入的82%，资源开发收入仅占总收入的15%[11]。

相比内地城市，最明显的区别在于，内地轨道交通企业最为依赖的票务收入，在香港地铁的营收中占比显著下降，车站商业和物业租赁收入为企业效益做出了显著贡献。因此，研究建议，在南通轨道交通运营中，应坚持以下原则，进行效益挖掘：

（一）坚持主营业务的公益性

在我国，轨道交通作为公益性的城市公共交通方式的一种，需要和其他城市公共交通方式之间建立合理的比价关系。单纯出于效益目的，盲目提高车票价格，将直接影响客流，降低城市轨道交通的引导效应，弱化相对其他出行方式的比较优势，偏离项目建设初衷。同时票务收入的增长受客运能力上限的限制，不存在过多挖掘潜力的空间。为保持项目的公益性，国内外一般采用补贴方式。对于运营期补贴，分直接和间接两类。直接补贴是目前我国最主要的补贴方式，是指政府综合考虑财政能力和企业财务情况确定补贴额度，主要有合理回报法、实报实销法、亏损部分比例补贴法、客运量补贴法等。间接补贴主要指政府通过给予企业相关优惠扶持政策，帮助降低运营成本或增加运营收入，主要包括电费优惠、税费减免、大修理基金不计提、借款利息优惠补贴等手段。

（二）统一加强对正外部性收益的管控

城市轨道交通基础设施的建设将对沿线地产开发、商业经营以及产业经济等产生巨大的积极效益, 但这部分效益无法通过票价等常规手段收回，这一矛盾可简单概括为：地铁建成后，沿线房东和地产商直接受益，政府和地铁公司却无法介入。因此，对市区土地，尤其是轨道交通沿线土地，应加强控制，不能对管控范围内的建设开发听之任之，或将具有潜力的热点地块简单地一卖了之，必须进行沿线利用开发的专门研究。

（三）深度介入附着性资源的开发

轨道交通运营产生的巨大客流，对商业经营具有放大性、网络性。站内空间和通道，可合理设置广告位。站内的通信资源，可引入铁塔公司进行合作开发，分担投入。属于轨道公司的站点内部或周边，应根据寸土寸金的特点，结合站内客流动线，引入与出行客流需求更匹配、坪效较高的商铺，如招揽连锁店、品牌店入驻,或引进线上购买线下取货、快闪店、无人售货机等新模式，促进地下商业网络形成，并向地上商业空间覆盖、延伸，南京新街口、无锡三阳广场、宁波东鼓道地下商业街等皆为典型案例。

四、项目资源开发利用建议

（一）全市统筹，加强对热点地块的控制

建议市级层面尽快形成统一的工作机制，对市区热点地块加强预控，尤其是规划线路途径区域，可借鉴南京地铁经验，结合线路规划，提前拆除或严禁新建，既可以降低线路开建时的征地拆迁成本，也预留了未来开发的土地资源。

（二）明确分工，充分发挥市属企业专长

根据国家精简机构和人员的大趋势，建议将轨道交通的建设运营职能、融资职能、地产开发职能分别交由专业的市属国有企业实施，而不是简单地全盘打包交由轨道公司内部平衡。一是可以降低财务成本，通过剥离出地产等优质资产，以便进一步经营和再融资；二是可以发挥专业优势，提高管理效率，由具有开发经验的专门国有企业，从土地招拍挂开始介入，直至项目建成出售，政府只从开发收益中协调、提取相应资金；三是可以加强流程监管，对轨道交通的运营成本、相关地块的开发收益，可实现更精确的把控。

（三）分类施策，多渠道平衡建设运营缺口

按照内地其他城市情况，研究组建议地铁建设资金通过土地出让收益解决，地铁运营的长期资金缺口通过持有型物业产生的收益弥补。

根据调研所得，按照省内非省会城市经验，一条20 公里左右的轨道交通线路，在稳定运营1-2年后，每年亏损缺口约为1 亿元，因此初步推测，南通1、2 号线运营后，年度亏损总额应稳定在3亿元左右。目前南通市区较好的写字楼租金水平为30 元/平方米/月，商铺租金水平为70 元/平方米/月。不计站内商业，按照面积1:5 的配比，还需配套持有6.58 万平米写字楼和32.89 万平米商铺方可平衡，具有一定的可操作性。

（四）明确目标，提前建立资金投入的概念模型

建议南通设定指标，对于票务收入、物业收入、资源开发收入之间的比例，以及与总的运营成本之间，设定目标比例，即运营收入，总体应是显著盈利、微利还是微亏，各项收入中，票务收入与其他收入的比例如何，需实现经济性和公益性之间的平衡。

五、结论

南通城市轨道交通的运营必须始终坚持公益导向，灵活控制外部收益，深入介入资源开发，充分吸纳轨道交通运营产生的商业收益，为城市轨道交通的可持续发展提供资金支持，从而使轨道交通线路建成后可以高效、规范地投入运转，更好地为城市发展提供交通支撑，促进经济发展要素吸纳运转，提升城市活力和人口吸引力，助推城市能级提升。