完善质量责任体系强化建设单位首要责任《关于落实建设单位工程质量首要责任的通知》解读

本刊记者 柯善北

建筑工程质量是百年大计，事关人民群众的生命财产安全，事关城乡发展承续。近年来，我国建筑工程质量水平不断提升，为国民经济持续稳定发展和城乡建设事业提供了有力保障。但在同时，建筑工程质量问题仍时有发生，一次次为我们敲响警钟。

提升建筑工程质量，首先必须抓住解决问题的 “牛鼻子”，即厘清责任边界，明确责任人，从而做到权责分明、有的放矢。为此，近日住房和城乡建设部印发了《关于落实建设单位工程质量首要责任的通知》（以下简称“《通知》”），依法界定并严格落实建设单位工程质量首要责任，进一步健全工程质量责任体系，推动工程质量提升，保障人民群众生命财产安全。

从五方责任主体到第一责任人

改革开放以来，随着经济不断发展和城市化进程不断推进，我国建筑工程规模实现了爆炸式增长。与此同时，建筑质量管理体系不断完善，建筑质量水平不断提升，涌现了一批“高、深、大、难”工程项目，“中国建造”的品牌从国内逐步走向海外。

但我们也必须清醒地认识到，我国建筑工程质量水平总体上还不高，发展模式仍以粗放型为主，质量监管体系尚需进一步完善。可以说，当下的建筑工程质量水平，与综合国力、国家地位，与绿色高质量发展路线，与人民群众日益增长的美好生活需要是不匹配的。

对于工程质量，中央历来高度重视，出台系列政策文件不断落实工程质量责任。《建筑法》及《建设工程质量管理条例》明确，建设单位、勘察单位、设计单位、施工单位、监理单位对工程质量负责，即五方责任主体。住建部也出台相关文件，施行五方责任主体项目负责人质量终身责任追究制度。

五方责任主体制度为工程质量提供有力保障，但在落实过程中也存在第一责任人不明、权责不清等问题，亟需进一步完善补充。

2017年2月，国务院办公厅印发《关于促进建筑业持续健康发展的意见》，首次提出“全面落实各方主体的工程质量责任，特别要强化建设单位的首要责任和勘察、设计、施工单位的主体责任”，明确建设单位第一责任人地位。

以《关于促进建筑业持续健康发展的意见》为指引，住建部出台了系列政策进行落实。2017年3月，住建部印发《工程质量安全提升行动方案》，进一步完善工程质量安全管理制度，落实工程质量安全主体责任，强调“要强化建设单位的首要责任”。

2018年3月，《住房和城乡建设部工程质量安全监管司2018年工作要点》围绕“健全质量保障体系”进一步强调：严格落实各方主体责任，强化建设单位首要责任。2019年9月，国务院办公厅转发了住建部《关于完善质量保障体系提升建筑工程品质的指导意见》，再次强调“突出建设单位首要责任”。

从五方责任主体到第一责任人，建筑工程质量责任划分越来越清晰，质量责任体系也在不断完善，从而促进质量管理制度更加科学合理，推动工程质量水平不断提升。

限定权力边界 全面履职尽责

作为工程项目的投资方，在项目建设全过程中，建设单位占据主导地位，在各方面都具备极强的话语权。相较于五方主体的其它四方，建设单位的权力边界往往不受限制地向外扩张，如较为普遍的垫资承包施工现象就是这一问题的缩影。

这种不受控制的权力扩张，就导致建设单位在追求高额利润的驱使下不断压减工期和成本，并出现违法指定分包、违法指定材料设备供应商、随意变更设计、拖欠工程款项等行为。在权力扩张的同时，建设单位却不承担相应的质量管理责任，最终使得项目质量难以得到保障。

针对这一问题，《通知》提出，要充分认识落实建设单位工程质量首要责任重要意义。作为工程质量第一责任人，建设单位必须依法对工程质量承担全面责任，严格落实项目法人责任制，依法开工建设，全面履行管理职责，确保工程质量符合国家法律法规、工程建设强制性标准和合同约定。

《通知》对建设单位的权力边界进行限定，指出建设单位必须严格执行工程发包承包法规制度，不得有肢解发包工程、违规指定分包单位，以及直接指定专业分包、材料设备供应商等行为。同时要求建设单位必须保障合理工期和造价，推行施工过程结算，不得以设计变更、工程洽商等理由变相拖延结算。

另一方面，《通知》还要求建设单位全面履行质量管理职责，健全工程项目质量管理体系，配备专职人员并明确其质量管理职责；不得明示或者暗示设计、施工等单位违反工程建设强制性标准，禁止以“优化设计”等名义变相违反工程建设强制性标准。

强化住宅质量管理 保障人民群众权益

住宅项目涉及人群广，也是引发人民群众投诉较多的区域，不仅极大地损害了购房群体的切身利益，也动摇了主管部门的权威性和房地产市场的稳定性。究其原因，是项目开发商片面准求高额利润，对项目质量把控不严，同时售后的维修保养服务不到位。

《通知》明确指出，要完善住宅工程质量与市场监管联动机制，督促建设单位加强工程质量管理，严格履行质量保修责任。

外墙脱落、屋顶渗水是住宅项目常发病害，关键在于后续多方推诿维保责任，导致矛盾进一步激化。为此，《通知》要求建设单位必须严格履行质量保修责任，要建立质量回访和质量投诉处理机制，及时组织处理保修范围和保修期限内出现的质量问题，并对造成的损失先行赔偿。同时，特别针对房地产企业在项目结束后注销公司的情形，《通知》指出必须明确由其他房地产开发企业或具有承接能力的法人承接质量保修责任。

信息不对等也是造成购房者利益受损的重要因素。《通知》指出，建设单位必须加强质量信息公开。住宅工程开工前，建设单位要公开工程规划许可、施工许可、工程结构形式等信息；交付使用前，应公开质量承诺书、工程竣工验收报告、质量保修负责人及联系方式等信息。

另外，《通知》还强调加强工程质量与房屋预售联动管理，进一步避免“烂尾楼”的出现。

由规模时代走向质量时代，我国经济发展模式已经在悄然改变。如何不断提升供给侧的品质，更好地服务于人民群众，更好地推动社会主义建设，是各行各业必须思考的共同课题。建筑工程质量水平决定了社会经济发展的基底，建设单位必须扛起首要责任，在高质量发展的主战场赢得胜利。