宗人府、内务府审判权限变革与清末司法独立化

张剑虹

（故宫博物院 故宫学研究所，北京100009 ）

清代司法权带有多元化色彩，拥有司法权的机构较多，根据那思陆的统计，大概有十五个部门。[1]44这种情况持续到清末预备立宪与官制改革。经过官制改革，司法权由大理院与地方各级审判厅享有，中国逐渐走向司法统一。在这个过程中，户部、兵部等部门的司法权被撤销，然而宗人府、内务府等与皇室关系密切的部门仍然拥有一定的司法权。关于这个问题，目前研究甚少，有文章探讨了清末司法改革措施对皇族司法特权的调整，分析了皇族司法审判权限以及皇族问罪、告诉、刑罚制度的变化。[2]笔者曾关注过清末内务府审判权限的变革。本文在这些研究成果的基础上，从司法统一化、独立化的角度，研究与皇权关系甚为密切的两个部门的司法权问题。宗人府是管理皇室宗族事务的部门，内务府是管理皇宫事务的机构，可以说，这两个部门，一个是与皇帝最亲的，一个是与皇帝最近的，研究它们审判权限的变革，对于客观地看待清末司法的统一化，具有特殊的意义。

一、清末官制改革中的司法独立与特留份

庚子国变之后，为救亡图存，清廷不得不实行新政，仿照日本实行君主立宪。1906 年光绪皇帝发布了宣示预备立宪的上谕，1908年颁布了《钦定逐年筹备事宜清单》，规定预备立宪期为9年。既然要预备立宪，那就必须按照三权分立的模式来改革原有的政府机构。关于此，清廷高层都非常明白。军机大臣庆亲王奕劻就说过：“立宪国官制，不外立法、行政、司法三权并峙，各有专属，相辅而行。”[3]463这就涉及到司法权的独立与统一问题。广西巡抚张鸣岐在奏折中提到：“筹备宪政，当从本源入手，曰责任内阁，曰国会，曰司法独立，一一实见施行，则正本清源之道已足。”①《清实录》（第60册），北京：中华书局，1987年，第742页。可见，预备立宪必须先从官制改革入手，而在官制改革中不得不面对一个问题：司法的专业与独立。

官制改革从中央和地方两个层面进行。中央层面的改革见之于1906年的预备立宪上谕。根据上谕内容，原来的吏户礼兵刑工六部基本被改组，并针对时局新设了一些机构，比如邮传部、资政院、审计院等。然而仍然有部分机构并未改动。①具体内容参见《大清光绪新法令》（第一册），上海：商务印书馆，1910年，第17页。根据该上谕的精神，1907 年6 月朝廷公布了地方官制改革方案，基本内容为：陆军部委派督练公所军事参议官，以收回督抚的军权；度支部派出清理财政监督官，以收回督抚的财政权；各省的提刑按察使司改为提法司，按察使改为提法史，负责本省的司法行政；在各省城商埠设立各级审判厅，负责各该辖区内的司法审判；裁撤分守道和分巡道，增设巡警道和劝业道。[4]287

上述改革措施基本上是按照三权分立的模式改组中央和地方各机构，其中和司法相关的是，把原来的刑部改为法部，原来的大理寺改为大理院，并将司法领域的行政与审判分开，法部专司行政，大理院专司审判。大理院相当于最高审判机构。各省的提刑按察使司改为提法司，按察使改为提法史，负责本省的司法行政；在各省城商埠设立各级审判厅，负责各该辖区内的司法审判。这就等于是从中央和地方层面建立了专业的、独立的司法机构，把司法权独立出来。

另一方面，1906 年的上谕中还提及了一些未改动的机构，分别为军机处、宗人府、内阁、翰林院、钦天监、銮仪卫、内务府、太医院、各旗营侍卫处、步军统领衙门、顺天府、仓场衙门等。我们把这些未改动的机构称之为官制改革中的特留份。它们均为与皇权直接相关的部门，或为朝廷中枢机构，或为直接服务皇帝的机构，其中，宗人府、内务府和步军统领衙门具备司法审判权，而宗人府与内务府与皇帝的关系更为直接。可以看出，这个上谕中包含了两个冲突的内容：一方面司法权要统一到专门的司法部门，司法走向独立。另一方面，原来拥有司法权的个别机构依然拥有司法权。那么，这个问题是如何解决的呢？在理解与把握这个问题时，首先要清楚司法的独立与统一是历史潮流，是大趋势。从中央到地方的官制改革中都能体现出司法独立与统一。除了前述的上谕与方案中的措施，为落实这些措施，还陆续出台了配套文件。1906 年11 月，颁布了《大理院审判编制法》，明确了大理院作为最高审判机构的性质，肯定了司法独立原则，建立了四级三审制度。1907年12月颁布了《各级审判厅试办章程》，将案件明确分为刑事案件和民事案件，各有其不同的诉讼程序，规定了检察官制度。1909年12月颁布了《法院编制法》，正式确立了包括大理院、高等审判厅、地方审判厅和初级审判厅在内的四级三审制以及审判独立、公开审判、检察官公诉、合议制等审判制度和原则。截至到清朝灭亡，全国范围内各省省城商埠基本设立了高等审判厅、地方审判厅和初级审判厅170多所。[4]302在建立独立司法机构的同时，培养了法律专业人才。1906 年兴办了京师法律学堂，随后几年，在京师和各省纷纷成立了法政学堂，培养了不少法科学生。确立了法官考试制度，1910 年法部举行了第一次全国性的法官考试，560 多人通过考试，成为法官、检察官。[4]303

在建立司法机构、兴办法学教育、培养法律人才的大环境下，像宗人府、内务府这种官制改革中的特留份，其职权不变，享有的司法权真的一点也未受到冲击吗？

二、清末宗人府审判权限变革

《大清会典》中记载了宗人府的审判权限，但由于《大清会典》所载事项截至光绪二十五年（1899 年），而宗人府权限变革是发生在光绪二十五年（1899 年）之后，因此会典中没有此方面的记载，而是见之于宣统年间的《宗室觉罗诉讼章程》和《宗室觉罗律例》。

（一）《大清会典》的规定

清代宗人府设立于顺治九年（1652 年），掌皇族之政令，由经历司、左司、右司、银库、黄档房、空房、左右翼宗学及八旗觉罗学等构成。其中左右二司负责宗室觉罗的户口、田土、刑名等案件的审判。宗人府对宗室觉罗案件的审判权限始于顺治、康熙二朝，从乾隆朝开始，审判权限逐渐缩小，必须会同刑部或户部审理。《大清会典》记载：“凡宗室觉罗之讼，则会户部刑部而决之。户婚、田土之讼，系宗室，由府会同户部，系觉罗，由户部会府。人命、斗殴之讼，系宗室，由府会同刑部，系觉罗，由刑部会府。若有罪，轻则折罚，重则责惩而加圈禁。若罪大，则奏闻以候旨。”[5]7根据该规定，宗室民事案件、刑事案件的审理以宗人府为主，户部或刑部参与会审，觉罗民事案件、刑事案件的审理以户部或刑部为主，宗人府参与会审。

（二）两个规范性文件

宗人府宗室觉罗案件审判权限的重大变革始于清末预备立宪。具体来说，有两个文件规定了权限的变革情况，一个是宣统二年（1910年）《宗室觉罗诉讼章程》，一个是宣统三年（1911 年）《宗室觉罗律例》。

1.《宗室觉罗诉讼章程》

《宗室觉罗诉讼章程》是在官制改革的大潮流中出台的，宣统元年（1909 年）十二月二十八日宪政编查馆在呈给皇帝的《法院编制法》中声明嗣后宗室觉罗刑民案件，分别由宗人府、大理院、高等审判厅审理，并经声明，宗室觉罗案件由审判衙门钦遵法律，独立审判，毋庸由宗人府会审。①具体规定详见《奏为拟订宗室觉罗诉讼章程事》，中国第一历史档案馆藏宪政编查馆档案，档号：09-01-04-0052-020，原纪年：宣统二年五月二十二日。对此，皇帝下了一道谕旨强调行政官员不得干涉审判部门的审判事务，关于宗室案件的审理，则另订细则办法。奉该谕旨，《宗室觉罗诉讼章程》出台，该章程第五、六条规定了宗室觉罗民刑事案件的管辖权，即宗人府与审判厅之间的审判权限划分。

根据章程规定，在民事案件中，宗人府只负责审理诉讼双方均为有爵宗室的民事案件，“第一，有爵宗室与有爵宗室之民事案件，本款案件之管辖权属于宗人府，以宗人府各司理事官等充审判员，所有判决仍行具奏奉旨执行，其审判办法及执行办法由宗人府堂官定之。”②具体规定详见《奏为拟订宗室觉罗诉讼章程事》，中国第一历史档案馆藏宪政编查馆档案，档号：09-01-04-0052-020，原纪年：宣统二年五月二十二日。只要诉讼一方不属于有爵宗室，则由京师高等审判厅审理，这些案件主要有：有爵宗室与闲散宗室及觉罗之民事案件，闲散宗室与觉罗之民事案件，闲散宗室与闲散宗室或觉罗与觉罗之民事案件，旗民对于宗室觉罗之民事案件。在刑事案件中，宗人府的审判权限被剥夺殆尽，宗室觉罗所涉刑事案件归大理院与京师高等审判厅。其中，性质严重的归大理院，性质轻微的归京师高等审判厅。③具体规定详见《奏为拟订宗室觉罗诉讼章程事》，中国第一历史档案馆藏宪政编查馆档案，档号：09-01-04-0052-020，原纪年：宣统二年五月二十二日。

较之《大清会典》规定的宗人府审判权限，《宗室觉罗诉讼章程》已将其大为削减。那么该章程的命运如何呢？是否施行呢？章程刚制定出来时，为朝廷高层所认可：“朕详加披阅，大致原本大清会典及宗人府则例诸书，参以新制，承行新旧之闲，尚属周密，嗣后宗室觉罗案件，即照此次定章办理。其在新章以前未结之案，概由宗人府分别咨交各该衙门审讯。至有爵宗室与有爵宗室民事案件，仍由该府审理，并著该堂官另拟章程奏请施行外，其宗室觉罗刑事案件定案时，由大理院咨行宗人府法部查核后，由大理院具奏。”④《清实录》（第60册），北京：中华书局，1987年，第650-651页。然而不到一个月，风向变了，朝廷明令不适用该章程：“所有新定宗室觉罗诉讼章程，著俟新定法律实行，及将来皇室大典并民刑诉讼法颁布后，再行会同奏明实行。现在宗室觉罗诉讼一切事宜，著暂行仍照向章办理，毋庸按照新章更改。”⑤《清实录》（第60册），北京：中华书局，1987年，第658页。意思是在大清新刑律出台之前，宗室觉罗案件管辖仍照《宗人府则例》的规定实行。在大清新刑律实行以后，才实行《宗室觉罗诉讼章程》。也就是说，《宗室觉罗诉讼章程》被束之高阁。

2.《宗室觉罗律例》

宣统二年（1910年）十月，宗人府启动修订《宗人府则例》，次年四月完成，修订后的《宗人府则例》更名为《宗室觉罗律例》。修订的起因是必须与大清现行刑律保持一致，不相抵触。宣统二年（1910 年）四月初七日，宣统皇帝就修律大臣进呈的现行刑律黄册以及修改后的内容发布了一道谕旨：“朕详加披览，尚属妥协，著即刊刻成书颁行，京外一体遵守，国家律令因时损益，此项刑律为改用新律之预备，内外问刑各衙门务当悉心讲求，依法听断，毋得任意出入，致滋枉纵，以副朝廷慎刑协中之至意。”[6]264现行刑律虽系过渡性质法典，但也必须适用。明诏之下，宗人府开始了对原有则例的修订，“自应将现行刑律暨各项法令章程荟萃参考折衷改拟，以期因时制宜，而免抵牾。”[6]266这是此次修订的原则与方法，即不能与现行刑律等各项法律法规相抵触。

在《宗室觉罗律例》中，有个由六个条文构成的《有爵宗室诉讼章程》，该章程第一条规定：“有爵宗室之刑民案件管辖之权，统由本府判决执行，永著为令。”[6]274第五条规定：“有爵宗室王以下至奉恩将军，因民事呈控案件原被告而为旗民者，仍遵照会审旧制办理。”[6]276在该规定后面进一步解释原因，并以日本做法为例，强调特殊对待有爵宗室的必要性：“王公均系皇室亲属，推尊敬之义，迥异平人，自宜特别规定。考各国通例，皇族间相互之民事诉讼，属于宫内省，其被告为皇族者，则属于高等法院，但皇族得以代人当诉讼，不必自诣讼廷，兹仿其意……现在朝廷预备立宪，于审判事宜推行不遗余力，诚以司法独立为宪政之初基，惟事涉宗室支目，自应与齐民有别，而有爵宗室较之闲散宗室人等，体制崇隆，尤须特别规定，以示优异。”[6]276在条文及解释之后，进一步提出“如蒙俞允，拟请届皇室大典及新刑律颁布后，此项章程亦应钦遵办理，永著为令，以昭特法而保尊严。”[6]276皇帝的朱批为“依议”，这就意味着有爵宗室犯罪可以不受大清新刑律管辖，仍旧适用该章程。皇族司法重新在旧制度的基础上徘徊。

三、清末内务府审判权限变革

如同宗人府，关于内务府的审判权限，《大清会典》予以规定，根据这些规定，内务府主要负责审理上三旗徒刑以下案件、旗民交涉案件、奉皇帝特旨审判的案件、太监宫女案件等四类案件，并在不同时期有所变动。①详见张剑虹《清代内务府案件管辖权初探》，《故宫博物院院刊》2017年第4期。在此重点说明太监犯罪案件。太监是专供皇室服务的特殊群体，大多数集中于皇宫，然而，皇宫内的太监犯罪案件，并非全部由内务府审判。《钦定宫中现行则例》规定：“凡宫殿监等处太监等，有在外犯法，由外部奏明要人者，宫殿监查明犯人，具牌奏明，即行送出，交外部，按例治罪。凡宫殿监等处太监等，有在内犯法情罪较重，宫殿监不敢擅专者，具牌奏明，即行送出，交总管内务府治罪。凡宫殿监等处太监等，有在内犯法情罪较重，宫殿监不能剖断者，具牌奏明，即行送出，交总管内务府审理。”[7]137根据此规定，太监在皇宫外的犯罪案件，有可能归步军统领衙门、五城察院、州县、刑部等机构管辖。在皇宫里面的犯罪案件，性质轻微的，由太监首领直接处理，如果太监首领不能处理的，则移交内务府慎刑司审理。

肇始于1902年的清末变法修律活动触及了内务府审判权限的变革。这场变法修律活动通过修改清朝旧有的法律，颁布新的法律，旨在与世界接轨，获得列强的认可，以期收回领事裁判权，其中重要的一项是司法权的独立与统一，修订法律大臣沈家本等人要求朝廷将旗人诉讼案件由将军、都统衙门、步军统领衙门、内务府等统一归于地方各级审判厅。该要求获得同意，面对这种情况，1908 年总管内务府大臣上了一道《奏为慎刑司承审案件与审判厅画分权限折》②该奏折见于《奏为慎刑司承审案件与审判厅画分权限折》，中国第一历史档案馆藏奏销档档案，档号：898-187，原纪年：光绪三十四年。，根据该奏折内容，太监、庄头、佃户、上三旗人、上三旗人与民人之间等因私事而产生的纠纷案件，归于地方审判厅，奉旨案件、太监不安分与逃走案件、内务府所属部门官役人员因公案件、庄头佃户拖欠钱粮典卖官地案件等仍归慎刑司审理。

与之前的《大清会典》规定内务府审判权限相比，不少案件的管辖权已经被剥离出去，交与地方审判厅。内务府只保留了太监部分犯罪案件、内务府所属人员公罪案件、钦命案件的审判权。

（1）太监案件。内务府保留了对太监不安分事务、逃走释回等犯罪行为的审判权，比如太监在宫廷内的聚众赌博、酗酒、自残、丢失金刃、吸食鸦片、逃走等影响本职工作的犯罪行为。然而，1908年之前，太监在宫廷的一切犯罪案件，均由内务府或内务府管辖宫殿监处理。

（2）内务府所辖部门及人员案件。内务府只保留了直接关系到皇帝利益，即所谓公事案件的审判权，涉及个人利益包括王公利益的案件则由地方审判厅审判。“王、贝勒等府第呈送庄头佃户案件，应遵照直隶总督奏定新章，统归地方官审理。”③该奏折见于《奏为慎刑司承审案件与审判厅画分权限折》，中国第一历史档案馆藏奏销档档案，档号：898-187，原纪年：光绪三十四年。以上三旗家庭纠纷、旗人与民人之间的土地买卖纠纷、诈骗等案件为例，依《大清会典》的规定，由内务府审判，而1908 年以后，则交与地方审判厅。

（3）钦命案件。唯一没有变化的是这类案件的审判管辖权。如同该奏折指出的，“慎刑司之设，专备特旨交办之件”④该奏折见于《奏为慎刑司承审案件与审判厅画分权限折》，中国第一历史档案馆藏奏销档档案，档号：898-187，原纪年：光绪三十四年。，办理钦命案件是慎刑司工作的第一要义，也是其存在的主要理由，皇帝可以指定内务府审理某一案件。

可以看出，在变法修律活动中，内务府的审判权限在《大清会典》规定的权限范围有所缩减，而并没有增加新的事项的管辖权，仅保留了与皇帝人身安全、日常生活、财产等利益直接相关的案件管辖权。

四、宗人府、内务府审判权限变革对清末司法独立的影响

在清末官制改革中，宗人府、内务府都属于不予改革、仍沿袭旧制的部门，部门设置、职能等宏观问题方面没有变动，但具体职能有所变动，审判权即在其中。与官制改革并行的还有变法修律，建立专门的审判机构、实现司法权独立和统一是变法修律的目标之一，户部、兵部等机构的审判权被裁撤，收归大理院和各级审判厅。作为与皇帝密切相关的部门，宗人府、内务府的审判权限并非被全部撤消，具体来说，内务府的审判权大为缩减，所涉及案件极其有限，而宗人府的审判权限虽受到冲击，但最终并未削弱，仍然维持原来的权限。究其原因，与皇权、皇室利益相关。内务府虽然是与皇帝最近的部门，但属于皇室的服务部门，审判对象是皇宫服役的人员，较之宗人府审判对象，地位相对低下，改革阻力相对小。宗人府则不同，审判对象上至亲王，下至将军，与皇帝有着血缘关系，均是朝廷的实力派，对他们的审判，如果与普通民众适用同一机构、程序，是这些皇族们无法接受的，“宗室觉罗同是臣民，其得享法定裁判之权利，自属毫无疑义。惟事涉宗支，究与齐民有别”，①《奏为拟订宗室觉罗诉讼章程事》，中国第一历史档案馆藏宪政编查馆档案，档号：09-01-04-0052-020，原纪年：宣统二年五月二十二日。因此，改革阻力很大，最终以失败告终。虽说在内务府审判权限变革中，将王公贝勒府上的庄头佃户案件归于地方审判厅审理，某种程度上是触动了王公贝勒的利益，但这类案件，较之以王公贝勒为审判对象的宗人府所辖案件，不可同日而语。

但不论如何，自预备立宪之后，内务府、宗人府等之类的特殊司法机关的审判权限走向衰落，已经是不争的事实。宣统年间的一条官制条陈即为例证。该条陈名为《谨拟厘定官制宗旨大略》，内容为五条宗旨，第一条内容为：“此次厘定官制遵旨为立宪预备，应参酌君权立宪国官制厘定，以符圣训而利推行，惟古今各国变更官制，条理至繁，俱非一期所能完备，现拟官制应就行政司法各官，以次厘定。此外，如内务府、宗人府、八旗及一切内廷供奉人员，凡与行政司法无甚关系者，一律照旧，即典礼、服制之类，亦概不提议，以清界限。”②《谨拟厘定官制宗旨大略》，中国第一历史档案馆藏宪政编查馆档案，档号：09-01-03-0039-046，原纪年：宣统朝。该条陈见于中国第一历史档案馆收藏的预备立宪档案中，具体年份、责任者不详，但根据相关资料佐证，③清末官制改革自光绪三十二年（1906年）开始，延至宣统年间。宣统二年（1910年）九月十四日，宪政编查馆大臣给皇帝上了一道奏折，大意为官制未定，则官俸也无法定，为了顺利推行官制改革，应将官制及试办年限提前颁布。该奏折意在进一步推动官制改革，时间应与《谨拟厘定官制宗旨大略》的上奏时间大致相近。应该在宣统二年（1910 年）左右，而且出自级别较高的官员。在一定程度上反映了削弱内务府、宗人府等机构的行政权、司法权已经是当时的社会共识。

谋求司法权的统一并不只发生于清末预备立宪中，清朝中前期也存在这一问题，作为统治民族，清朝给予旗人一定的司法特权，如何协调旗人司法特权与国家法制的统一，一直是清朝历代皇帝面临的问题。从康熙到道光，每位皇帝都针对旗人的行为规范和约束下达训示，谆谆教诲，用心良苦。但总有八旗子弟冥顽不灵，败坏法纪，不得不绳之以法。郑秦先生曾指出：“在民族等级特权与国家政权法制的协调上，清朝统治者做到了他们那个时代所能做到的一切，表明中国专制主义制度的成熟性。”[8]75到清末预备立宪时，清朝统治者又何尝不是面临着司法的独立统一与满洲贵族司法特权的冲突与协调这一问题呢？这种冲突带来的张力远远大于清中前期旗人司法特权与国家法制统一之间的冲突，皇帝尚可掌握、解决中前期的这种冲突，然而，清末的这种冲突是朝廷高层无法掌握的，而这也是清朝走向灭亡的征兆。