清季民初哈尔滨警政制度的建立与沿革

李博强

(惠州学院 政法学院，广东 惠州 430072)

清季民初时期，偏于东北一隅的哈尔滨逐渐实现了由传统乡村社会向现代国际都市的转变，在这一转变过程中，警政制度的建立与发展成为哈尔滨城市现代化转型的重要标志。这一制度的建立，根源于清末时期，沙俄势力在东北地区的扩张，设立警政以维护其侵略权益，同时，清政府为延续统治，推行新政，近代警政制度得以在全国普遍建立。本文以哈尔滨警政制度的建立与沿革为个案，借以厘清警政在清季民初时期哈尔滨城市现代化中的发展脉络，论述哈尔滨警政制度的创立与发展的过程，探究哈尔滨警政制度之特征，以促进哈尔滨城市现代化史的研究。①

一、警政制度的初建：维护殖民统治与抵制扩张

1896年6月，中俄两国签订《御敌互相援助条约》，即所谓“中俄密约”。该条约第四款规定：“今俄国为将来转运俄兵御敌并接济军火、粮食，以期妥速起见，中国国家允于中国黑龙江、吉林地方接造铁路，以达海参崴。”[1](P650-651)由此，沙俄正式得到了修建中东铁路的特权，并开始着手制定修建中东铁路的计划。中东铁路开始修建后，大批沙俄铁路工程技术人员及随迁家属纷纷来到哈尔滨。中东铁路公司以俄人在哈尔滨拥有土地、财产权益，管理行政、司法权力，以及建立教育、文化设施为由，要求拥有军警以资保护。随后，中东铁路公司订立《中东铁路章程》，其中第八条规定“中国政府承认设法担保中东铁路及其执事人员之安全，并不受一切方面之攻击，为防卫铁路界内秩序起见，由公司派警察人员，担负警卫之责任。并由公司特定警察章程，通行全路，遵照办理”。[2](P19)中东铁路公司援引上述规定自行在哈尔滨设立警察。1899年9月，中东铁路工程局在哈尔滨设立警察局，从俄罗斯远东地区临时组织哥萨克骑兵为警员，担任保护中东铁路修建及在华沙俄侨民的任务。1903年10月，中东铁路通车营业，中东铁路局在哈尔滨及铁路沿线正式设立警察部，置于铁路民政部管辖之下，“任命陆军中校扎列姆巴为警察部长，负责全线警务”。[3](P22)

沙俄为便于管理中东铁路附属地，维护殖民统治秩序，公布了《中东铁路附属地内建立民政处大纲》，其中规定沙俄侨民可在哈尔滨及中东铁路沿线组织“自治会”，由中东铁路决定该组织的机构和职权。同时，中东铁路管理局民政处下设行政、租借、交涉、教育、警务等机构，对中东铁路附属地实行统治。[4](P40)沙俄警察组织成立后，便开始对哈尔滨进行管理。中东铁路公司借口“1896年11月8号，中俄铁路条约谓俄官员可在租借地内管理中外人民云云”，把哈尔滨视为沙俄领土，[5]要求所辖范围内的中国商人依律入会缴税，如果拒绝，警察便捣毁华商店铺，驱逐商民，甚至越界干涉吉林地方行政事权。1909年，又“新定苛例，加捐华商，华人不服，群起抵抗俄官，因将华商一概驱逐出境，所有华人在哈埠之生业及住户房屋均被封禁”，“各华商门首均有俄兵持枪看守，不准往来运货”。[6]1912年6月，沙俄政府非法制定“俄国警察在中东路沿线执行刑事案件手续规则”，并称“中东路附属地内居住的中国及其他国籍人民均适用”。[3](P23)同时，沙俄警察还经常干涉中国军警在界内执行正常公务，缉捕人犯，“轻者被俄警拦截，重则被解除武装，揪送沙俄警察局”。[3](P23)

沙俄军警多次镇压工人罢工运动。1905年，俄国布尔什维克主义开始传播到哈尔滨地区，中东铁路公司的中俄工人在其影响下，积极组织罢工运动，争取工人权利，继而在俄国“十月总罢工”影响下，组成“特别罢工委员会”，开展罢工，历时1个多月，后发展为全路大罢工。[7](P291-292)哈尔滨自治公议会为镇压罢工运动，公布《禁止户外集会规则》，要求警察阻止工人街头集会、游行。1907年，中东铁路公司的中俄工人与哈尔滨市民在哈尔滨市立公园举行集会，响应第二国际的号召，庆祝五一国际劳动节。自治公议会立即发布“六十八号命令”，“对擅离职守或旷工者，负刑法第348条规定的罪责，处以四个月到八个月的监禁”，[8]派大批军警进行镇压。并且，以防疫为名，出动警察和医生，强行对中国工人进行身体检查，把一些无病或其他疾病患者说成是“鼠疫患者”，强行“集中隔离”。[9](P92)

中东铁路通车后，哈尔滨已然成为沙俄的殖民地，如果任由沙俄势力不断扩张，“肆其侵略之野心，节节进逼，始则假条文以欺誑，继则为实际之攫夺”，[10](P96)必然进一步危及清政府在东北地区的统治。因此，清政府在推行新政的过程中，为抵制沙俄向哈尔滨其他地区扩张，按巡警部之《警务章程》，在傅家店设立了滨江厅巡警局。该局设立后，依据清政府设立巡警部机构章程，机构日趋完善，逐步设立总务、行政、司法及卫生四科，[11]其后，又分别设立消防队及巡警学校。“警员共250人，其中警务长1人，科员8人，队官3人，区官4人，巡官4人，巡长28人，书记13人，杂役24人，马巡15人，步巡150人。”[3](P22)1911年，滨江厅管辖区域得以扩展，管辖傅家甸、四家子、圈河、田家烧锅一带，村屯116处，面积约为3 692平方里。[3](P22)清政府结束前夕，滨江厅巡警局改为滨江警务公所，由于哈尔滨地区遭受瘟疫，人口流失严重，户口难以统计，警务公所遵照清政府规定对辖区户口进行调查，成为清末哈尔滨地区的一次十分重要的人口调查。

晚清时期，时局动荡，匪患频仍，盗匪时常在哈尔滨抢劫、偷盗，“胡匪即乘夜入镇，大肆劫掠并纵火焚烧其市场”。[12]滨江警务公所成立后，即担负侦查缉捕之职能，维持地方安定。1911年6月29日夜，吉林官轮局轮船行至三棵树附近，一群胡匪，蜂拥而上，抢劫当局官款吉洋2万元，大清银行汇吉洋15万元，并劫走乘船商家款项，警务公所下令缉捕。[3](P25)哈尔滨地区水路密布，松花江穿城而过，水上贸易异常发达，也屡受匪患侵扰，沿江码头不时被劫匪占据，要挟物资、钱币。警务公所鉴于形势，成立水上警察队，招募水警，建造巡察船，沿江巡防，打击劫匪，保护水路安全。[13]同时，滨江厅巡警局自成立后，担负了交通管理的职能，以巡警兼管交通，制定一系列交通法规。滨江厅巡警局成立前，傅家店地区即已建立自治消防队。1909年，滨江商务会筹款，建立商务消防队，次年7月，滨江厅设立巡警局消防队，并制定章程，“如遇火警，查火牌内的商户不到火场，照章罚款”。[14]

二、警政制度的重构：警权的部分收回与警务的拓展

民国建立后，哈尔滨原有的警政机构得以保留。1914年8月，北洋政府颁布《县警察所官制》，滨江厅警务公所改称滨江县警察所，隶属吉林省滨江县公署。[3](P26)不久，吉林全省警务处，依1913年北洋政府内务部颁布《现行地方警察官厅组织令》巡警官制，决定在各大埠设立警察厅，县仍设警察所。“1916年7月滨江警察厅设立，隶属吉林全省警务处，管辖滨江县警察所原管辖的警区，后增设第五警区。厅设总务、行政、司法、卫生四科，辖五个警察署及保安队、马巡队、水巡队、消防队、卫生队，长警共604人。”[3](P27)

十月革命后，哈尔滨犯罪活动十分猖獗，沙俄警察无力维持社会治安，“民国政府为防止党争起见，始组设临时警察局，帮同俄警，维持路界以内的治安”，[15](P125)“滨江县警备队开进埠头区和哈尔滨火车站，分段巡逻”，[3](P28)以资保护哈尔滨的治安及外国侨民安全。与此同时，中东铁路管理局及英、美、日等国驻哈尔滨总领事也积极与中国政府合作，允许中国军警前往中东铁路附属地进行治安巡逻。之后又颁布《东省特别区警察编制大纲》，内容规定：(1)东省铁路沿线界，尽为特别区域；(2)警察总管理处，设在哈尔滨；(3)总管理处处长，由内务部呈请大总统兼任；(4)东路沿线繁盛之处，酌设警察署及分署。[16](P20-21)并且规定东省特别区警察权之所在，由哈尔滨沿中东铁路，南至长春站，北至满洲里站，东至绥芬河站。[16](P22)1921年，中国政府公布路警处大纲，明确规定：“为维持东省铁路沿线秩序治安，及保护沿线各站各材料场所有铁路产业起见，组织铁路警察；外勤警察担任维持沿路秩序治安，内勤警察专任保护铁路所有产业。”[17](P3506)全线路警皆为中东铁路路警处统治，“在哈尔滨设立四区，每区设正副区长各一人，正区长均系俄人，副区长均以华人充之；哈尔滨设警备队二营，专供路警处之用；铁路沿线分为六段，每段有段长一人，俄人充之，副段长一人或二人，均以华人充之。每段有驻在所及派出所，由各段长酌量分设。”[18](P20-22)路警处的设立及华人充当警官表明俄国虽仍掌握中东铁路的警政权益，但是中国借沙俄革命之机也收回了部分警政权力。

(一)着力清查户口

民国初期的哈尔滨成为重要的对外贸易城市，工商业的发展促进了人口的增长，外国侨民的移驻与难民的涌入使得哈尔滨人口变动剧烈，管辖哈尔滨地区的滨江县警察所在1916年3月对哈尔滨地区人口进行了大规模普查，经过统计“全县有商户1 340户，民户3 194户，共22 613人”。[3](P29)滨江县警察所根据东省特别区警察管理处的要求，规定清查户口章程，设置清查户口机构。随后，依例对所属辖区的商民更换门牌，换发牌照，统计商民营业范围与外商投资额度。1918年初，警察所依据中央政府编订《调查户口细则》，对附属地户口进行详细调查，制定门牌，强化城市人口管理，依照居民的居住区域与流动性，划分居民类型，户口分正、附两大类，户口清单记录人口姓名、年龄、职业、籍贯，商户登记营业范围和资本。同时，将中东铁路附属地的商民划分三等，依据资产类别与行为优劣，规定“甲等为品行端正富有资产有正当职业者，乙等为普通人，丙等为客店、寺庙、流氓、地痞、娼妓及无业、性行不良、前有犯罪者”。[19]其后，警察所制定统一的户籍证明与户口迁移证明，规定辖区内市民必须持有有效户籍证明，用于人口统计与收取赋税，居民享有居住与教育权利，人口迁移必须使用户口迁移证明。从1918年到1924年，哈尔滨辖区与中东铁路附属地先后进行了四次户口政策的更订与变动，[20]对辖区内的居民也多有不同类型划分，基本仍承袭民国初年的户口划分方法，凡充任要职及有固定财产者为甲等居民，普通市民为乙等居民，被拘捕、判刑与流浪乞讨者为丙等居民。不论甲等居民还是丙等居民，管辖哈尔滨地区的东省特别区警察管理处都要按要求记录居民的姓名、年龄、籍贯、职业及工作等基本情况，有出生、死亡、嫁娶以及迁居等情况必须上报。到1929年9月，东省特别区警察管理处详细调查统计居住于哈尔滨的华人及苏联、日本暨其他各国人口共15.5万余人，比民国初期增加了近10万余人。[21](P424-425)

(二)整顿治安与增加警务职能

清末民初时期，哈尔滨地区受到全国形势的影响，政权急速变革，革命风潮云涌，与此同时，部分胡匪与在华外国侨民趁机持械行抢，勒索绑票，“俄匪时出劫掠，商业银行金条被抢，均在白昼通衢之中，众目具瞻之地”，[22](P239)治安案件屡屡发生，形势渐为混乱。仅1920年5月中旬，哈尔滨地区就发生抢劫案件30余起，伤人致死案件3起。[3](P30)针对混乱形势，管辖哈尔滨地区的滨江警察厅首先派警察参与地方联防，集中警力捉拿在逃胡匪。其后，对当地百姓所藏枪支弹药进行详细排查。面对日益猖獗的胡匪活动，滨江县警察厅要求各警察署，“酌调警备队一百名”，在晚间增设警哨，深夜实行宵禁，夜间加班巡逻，严加盘查过往行人，“藉以稍缉匪氛，绥靖地面”。[22](P239)随后，滨江厅警察局公布布告，要求全城旧历新年，禁止燃放鞭炮，加强防火防盗，增加夜警巡视，对于违反公告者，一经查拿，拘罚无懊。1919年春，哈尔滨地区瘟疫流行，霍乱与鼠疫爆发，“傅家甸一天竟死亡百余人，太平桥东，死尸累累，至8月末，哈埠死亡达5 000余人。”[3](P33)“在这些人中，大约250人是沙俄人，也有约50名日本人，其余的受害者则都是中国人。”[23](P746)面对严峻形势，哈尔滨市政府成立以哈尔滨临时警察局为首，“组成道尹公署、省公署及各区医官53人临时防疫所，哈尔滨临时警察总局局长张曾榘兼任防疫所长，开展查病防疫活动”。[3](P33)为防止瘟疫扩散，哈尔滨以街区划分，将城市划分为感染区与隔离区，由警察局沿街看守，防止霍乱扩散。经过严加管控，此次哈尔滨霍乱疫情最终在年底得到控制。

民国初期，哈尔滨城市规模不断扩大，增设管理交通的警察的任务迫在眉睫，经东省特别区管理处的批复，哈尔滨地区成立巡警队，各警察署设立守望警岗，巡警同时担任道路交通指挥。至1922年，巡警处增加到120处，比1918年增加近一倍，同年，一系列交通法规相应出台，包括《管理车辆通行规则》《管理道路章程》《考验汽车司机办法》等。[24](P64)另外，滨江警察厅因“俄党倡乱之候，风声鹤唳，商旅为惊，沙俄侨民无人保护”的情形，在哈尔滨总商会的支持下，增加商业警察，以资卫护。[21](P255)

(三)管理外国侨民

民国初期，哈尔滨作为驰名中外的商贸城市，吸引了许多外国侨民的移驻，其中丹麦、意大利、日本等国纷纷在哈尔滨设立领事馆或代表机构，所以，与民国初期先后建立警政制度的其他城市有所不同，哈尔滨的警政又有负担管控外国侨民的任务。1900年日本移民进驻哈尔滨，1904年移民达1 000余名，此后日本移民不断增多，“到1918年时仅哈尔滨一地就有日本移民2 768人，1920年则增加到3 759人。”[25]随着日本移民的增多，朝鲜移民也跟随日本移民的脚步，来到哈尔滨定居，到1919年，朝鲜移民约1 500余人。[26](P18)中东铁路修建之后，一些欧美移民纷纷来到哈尔滨，以经商、传教、金融为目的在哈尔滨定居。“据1917年驻哈尔滨的沙俄总领事馆对居住在中东铁路沿线的欧美人口调查，各国移民的数字是：英国人103名，法国人31名，意大利人2名，美国人53名，荷兰人6名，希腊人69名。”[25]受俄国十月革命影响，许多沙俄旧属逃窜至哈尔滨，部分逃亡的俄国侨民为谋生计，经常抢劫、盗窃，刑事案件频发，哈尔滨临时警察总局对哈尔滨的无业俄民进行详细调查，对无正当职业之侨民，准许发放救济金资助出境。同时，以此为契机，提升中国警察的地位和职权，规定“华、俄警官警士既同一职权，即应彼此敬礼”，而且要求“无问中、俄及各外国人，如有特别举动及暴动情事，华警得直接干涉，随时会同俄警协助办理”。[22](P371)另外，东省特别区警察总管理处设立第一科侨务股、侨民注册所，管理外侨事务。1922年，沙俄残余军队4 000余人，经朝鲜逃窜至中国，经中国地方警察解除武装后，收容在哈尔滨地区。[24](P64)余后，许多逃亡至哈尔滨的沙俄军民，哈尔滨警察总局或予以收容或给予救济金，遣送出境。到1925年，东省特别管理处对违法犯罪的外国侨民进行相应处理，从而有效地管控了哈尔滨的外国侨民，保证了哈尔滨地区的稳定。[27](P173-174)

三、警察的教育与培养

清末时期，根据北京等其他地区设立警政制度的办法，滨江厅效仿设立警政机构，并开始对警察进行警政教育，加强警政专业化管理。1908年9月，根据《巡警道属官任用章程》第六条规定，滨江厅巡警局开办巡警教练所。“设教员1人，职员4人，初设3个班，招收学员71人。1909年，巡警局规定，充任长警者，必须训练3个月，并制定了28条训练办法。”[28](P96)

警政制度建立之初，源于警官与巡警都是现行招募或是由八旗、绿营兵转业至此，大多都对警务一无所知，或承袭原有八旗旧制，松散懈怠，疏于巡查。有些人“于警察之学，概乎无闻”，“聚此等官兵率而畀以实行警察之权，是名为托以治安，实则速其扰乱”，[3](P39)以致警察扰民的事情时有发生。迫于形势，滨江厅警察所开始训练警察，要求警官与巡警熟悉警政业务，遵守纪律，成为合格警务人员。呼兰府的警政教育分为两个层次，一是在警察中选拔精明强干者入省城高等警察学堂接受正规教育，但由于经费问题，此类学堂有名额限制，另开设警察传习所，重点是培养下级警官。呼兰府于1909年设立呼兰府警察传习所，所长由总局警学课员担任，教员均为高等警察学堂毕业生。学生以巡警为主及少数的有志从警青年，学期为3个月。[29](P518)

民国建立后，哈尔滨地区依据中央政府通令，改革警政机构，同时开始加强警政教育，招募警察，以维护社会治安。1916年，滨江警察厅成立不久，鉴于警员业务程度参差不齐，厅长刘芳彬决定在厅内附设警察教练所，要求各警察署警员轮班学习深造，随后，哈尔滨临时警察局在哈尔滨道外区正式设立警察教练所，要求各区警察所定期选送巡警学习，学成合格后，颁发毕业资格，准许警察上岗。[3](P39)到1921年，哈尔滨城区面积不断扩大，同时乡村地区也相继设立警察所，警察教练所的培训显得捉襟见肘，因此东省特警处专门选派督察员，分赴各区警署训练警员，拟定警察训练章程，并扩大警察教练所规模，招收学习警员三百余人，学期半年，要求警员在学期间，熟知警察通则、警务须知、违法处罚、侦察户籍等科目内容。[28](P172)1926年11月，东省特别区行政长官公署制订高等警官学校章程，开办高等警官学校，专业培养训练警察。每期招收学员160人，规定正式科目，研修宪法、行政法、刑法、警察法、侦探术、消防学、户籍学、军事学等22门课程。[3](P39)

四、结语

清季民初，哈尔滨的警政制度建立并不断发展，成为哈尔滨城市转型的重要标志。作为晚清社会变革与西方列强侵略的产物，哈尔滨的警政制度具有鲜明的特征。

1.内忧外患中的制度创立。清末时期，沙俄进一步侵略中国东北地区，尤以哈尔滨为重要基地，中东铁路的修建成为哈尔滨城市发展的促动因素。中东铁路的修建不仅是沙俄侵略中国的重要工具，同时也是进一步侵略中国东北的跳板，以此为基础，大量沙俄侨民来到哈尔滨，“1912年，哈尔滨俄侨有4万余人，占人口总数的60%以上”。[30](P460)哈尔滨实际成为沙俄的殖民城市。为了便于管理，同时进一步扩张侵略权益，沙俄在哈尔滨与中东铁路沿线设立军警。中国在哈尔滨地区的权益尽数丢失，实为外患。与此同时，清政府面对革命的风起云涌，也不得不顺应形势，进行新政改革，以图自救。警政制度此时得以在全国普遍建立，特别是以哈尔滨为代表，清政府学习沙俄警政，加强对哈尔滨周边地区管理，借此师俄制俄，阻止沙俄的进一步侵略。总体而言，哈尔滨的警政制度是在内忧外患中建立的，当然也是社会变革的重要一步。

2.殖民与反动中的警政构建。无论是沙俄还是清政府建立的警政，都带有一定的反动性质，沙俄建立的警政制度殖民色彩更为浓重。哈尔滨警政制度的建立源于沙俄的殖民统治。中东铁路建成后，铁路局成立哈尔滨自治公议会，将部分市区划归其管辖，自治公议会会长为沙俄人，哈尔滨的实际权力掌握在沙俄手中。[31](P130)因此，哈尔滨实际成为沙俄在东北地区建立的殖民地，警政制度实际成为维护殖民统治的工具。为了维护殖民统治，沙俄警察经常欺压中国商民与百姓，强迫缴税、纳捐，同时进行有等级差别的户口登记。清朝设立警政制度，一方面有利于顺应时代发展，加强社会管理；另一方面这一制度的建立实际成为清政府抵制、镇压革命的手段。哈尔滨警政制度设立后，清政府多次下令，要求严查革命党人活动，并捕杀革命党领袖。北洋政府建立后，哈尔滨警政制度得以继续发展，但袁世凯建立独裁统治，图谋称帝，民主共和的原则遭到严重破坏，警政管理逐步走向反动。十月革命后，东省管理局镇压工人运动，抓捕革命分子，五四运动后，阻止学生罢课运动，进一步镇压工人罢工运动，实为反动特征的典型表现。

3.警政管理的重构与完善。哈尔滨的警政制度是伴随中国社会变革而不断发展的，因此也在不断地进行重构与完善。这种重构与完善一方面表现为从清政府到北洋政府时期，哈尔滨警政制度不断改革，添设新型管理机构，满足社会管理需要，同时增加服务职能，由晚清时期较为单一户政管理与抓捕稽查到北洋政府时期增加警务职能，设立消防、巡捕、水警、交警等，同时借助沙俄革命，逐步收回警政权力，逐步摆脱殖民地的管理模式；另一方面表现为哈尔滨作为当时外国侨民聚居的城市，管理外国侨民成为哈尔滨警政制度的重要组成部分。晚清时期，清政府设立警政并不能涉及外国侨民的管理，因此警务职能相对单一。民国时期，中国逐步接管哈尔滨，滨江警察局开始取代沙俄警察局，对沙俄侨民进行管理，管控外国侨民成为哈尔滨警政的重要内容，其中包含外国侨民的户口统计、居住、职业及日常活动等。尤其是在十月革命后，大量沙俄侨民涌入哈尔滨，如何舒缓爆发性人口压力成为当时警政的重要任务，随着中苏关系的逐步稳定，沙俄侨民问题得以逐步解决。

纵观哈尔滨警政制度的建立与发展，与其城市的社会发展与转型是密不可分的。随着哈尔滨由传统乡村社会向现代国际都市的转变，各种新制度不断建立，警政制度作为维护城市稳定与安全的保障在此时应运而生。可见，哈尔滨警政制度的建立与沿革是哈尔滨城市现代化的一个重要阶段，是中国现代化维度中一个历史缩影。

注释：

①关于清末民初时期的警政建设与沿革，学界已有相关论述，专著有韩延龙的《中国近代警察制度》，论文有孟庆超的《中国警察制度近代化研究》、杨玉环的《论中国近代警察制度的发展》、黄晋祥的《论清末警政演变的历史轨迹》、沈悦的《中东铁路及其附属地警察机构浅析》、肖炳龙的《伪哈尔滨警察厅概述》、吕秋实的《清末民初黑龙江省警务研究》。对清末民初时期哈尔滨警政制度建立与沿革的专题研究所见甚少。