改革开放40年学前教育政府投入政策之演变

李卓豫

(云南大学 职业与继续教育学院，昆明 650000)

学前教育一般是指教养机构根据一定的培养目标和幼儿的身心特点，对入小学前的幼儿所进行的有计划的教育[1]。在我国接受学前教育的儿童年龄为3—6周岁。随着社会的不断进步，人们对学前教育的认知有了很大的改观，对学前教育的需求越来越大，学前教育在整个教育体系中发挥的作用日益突出。2018年的《关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》、2019的《中国教育现代化2035》，以及2019年两会中学前教育相关话题持续引发热议，学前教育越来越成为改革的重点，而政府稳定的投入是促进其发展的重要动力。40年来根据不同时期的特点，其相应的投入政策也在历史的大环境下有所调整。当前学界关于学前教育的财政投入也有不同方面的研究，但在目前所提出的 “政府主导”的背景下，对学前教育政府投入政策的深入、全面的研究，还需进一步加强。通过梳理分析40年来学前教育政府投入政策，从中总结其发展的趋势及面临的挑战，为新时代学前教育政府财政投入政策的制定提供参考。

一、学前教育政府投入政策的变迁

张文显教授曾提出，改革开放40年中国法治建设历经法制创建新时期(1978—1997年)、依法治国新阶段(1997—2012年)和全面依法治国新时代(2012年至今)三个历史阶段[2]。讨论40年来学前教育政府投入政策的演变，既要考虑外部法制化变迁的大背景，又要考虑学前教育的内在特点。学前教育政府财政投入政策的变迁是一个波浪式前进的过程，本文将学前教育政府投入的政策演变主要分为三个阶段。

(一)政府集中管理期(1978—1992年)

1979年全国托幼会议中提出“要继续提倡机关、学校、企事业单位等恢复和建立幼儿园”[3]114—116，这说明这一时期学前教育仍为福利性质；1980年《国家预算收支科目》中指出各地方政府应根据实际需求列出幼儿教育专项资金，这是首次表明学前教育的经费支出构成了公共财政支出中的一部分；1987年全国幼教工作会议中再次强调幼儿教育作为公共福利事业，要重视其改革与发展；1992年《九十年代中国儿童发展规划纲要》中提出坚持“动员社会力量，多渠道、多形式地发展幼儿教育”的方针[3]330，这是我国首次提出要多形式、多元化地发展学前教育。

这一时期由于1966—1976十年间国家经济、政治、教育等遭到破坏，国家的各项政策都处于恢复与调整的重建期。我国也正处于计划经济体制时期，财政支出都由政府统一管理，教育经费支出也不例外，而且这一时期的中央财政也是十分窘迫。在整个教育事业遭受到了严重破坏的情况下，恢复和发展义务教育是头等大事，教育经费大多投入到义务教育领域。虽然这一时期也出台了一些学前教育的相关政策，对学前教育的经费投入也有所涉及，但并没有实际落实。这从现实层面使学前教育并没有切实的财政保障，学前教育的发展仍处于非常尴尬的局面。

(二)社会力量为主期(1993—2009年)

党的十四大召开后，我国教育事业进入了的新阶段。1993年《中国教育改革和发展纲要》中明确了“三个增长”，保证了财政投入的主渠道作用。1997年《全国幼儿教育事业“九五”发展目标实施意见》中提出要探索市场经济的办园模式和内部管理体制，逐步推进幼儿教育社会化[3]470。2003年《关于幼儿教育改革与发展指导意见》中提出提倡社会力量创办幼儿园，形成公办与民办园“两条腿”走路的办园体制。但由于学前教育相关法律政策的滞后性，使得资源不均衡问题日益严重，尤其是老少边穷地区幼儿园硬软件设施都达不到标准。2003年《关于进一步加强农村教育工作的决定》中提出农村地区要将义务教育阶段的富余教育资源投入到学前教育领域，重视其发展。同时，各地政府根据中央要求结合地方实际，出台了相应的措施。例如，2006年河北省颁布了《关于开展农村学区建设试点工作的意见》，提到要利用农村富余资源发展幼儿教育。2008年湖南省也颁布相关文件来进一步办好农村幼儿教育。这一时期市场经济体制确立，社会主体呈多元化趋势，国家综合实力稳步增长，我国推进法治化建设进程迎来了新的阶段，同时教育在此契机下也得到了充分的发展。虽然在这一时期之初就明确了政府财政投入是教育发展的主动力，但纵观整个文件，在其他教育领域都有明确的未来发展规划，但并没有说明该如何分配资金发展学前教育。同时，与义务教育、职业教育等的经费投入相比，学前教育投入仍处在较低的水平。如2010年全国学前教育总投入728亿元，占GDP的0.18%，其中财政性学前教育经费为244.4亿元，占全部财政性教育经费的1.7%[4]。随着经济、文化水平的提高，人们对于学前教育的需求也日益增长。在这种条件下，国家不断出台政策鼓励各类市场主体参与、投入到学前教育事业中来，在此基础上由社会主体办园的数量大大增加。但由于很多民办园的资金不足，导致民办园的办园条件、师资配备等都不符合标准，同时也产生“入园难”“入园贵”等诸多新的问题。

(三)政府主导、社会参与期(2010年至今)

2010年开启了学前教育的新篇章，这一时期出台的有关学前教育的文件政策比前30年的总和还要多。《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》和《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》(以下简称“国十条”)的出台，给学前教育的发展指明了方向。同时，为了进一步贯彻《规划纲要》和“国十条”精神，并针对当下的问题，从2011年开始实施为期三期的行动计划，初步缓解了“入园难”“入园贵”的问题。2011年《关于加大财政投入支持学前教育发展的通知》(以下简称《通知》)中指出，中央财政支持学前教育发展要坚持“政府主导，社会参与”的基本原则[5]。2012年《关于鼓励和引导民间资金进入教育领域促进民办教育健康发展的实施意见》中指出，要积极扶持民办幼儿园特别是面向大众、收费较低的普惠性幼儿园。但由于前期对其缺少系统的监管，在发展中出现了诸多问题，目前仍是整个教育体系的短板。2018年《关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》(以下简称《若干意见》)指出要坚持改革创新，拓宽途径扩大资源供给，健全经费投入的长效机制[6]。这是新中国成立以来中央出台的第一个面向学前教育的重要文件，开启了新时代学前教育普惠安全优质发展的新征程。

经过几十年的曲折发展，尤其在2010年后，学前教育越来越成为教育改革与发展的重点。2015年新《教育法》的出台，明确学前教育是国民教育中的一部分，这表明学前教育逐渐成为影响国民素质的先导因素。但同时我们也可以看到，学前教育在40年的发展进程中一直是教育体系的薄弱环节，出现幼儿园硬件设施不达标、师生比低、幼师流动性强等问题，这些问题都在不同程度上阻碍学前教育的发展。在目前，我国政府对教育的投入也不断增加，但学前教育的经费投入仍处于较低的水平。学前教育作为基础教育的基础阶段，理应受到更高的关注，财政投入也应予以更大的倾斜。经过几十年的发展，目前我国义务教育等领域都逐步进入了平稳发展的时期，投入需求相对较小。学前教育目前仍处于劣势，但其的重要性已经不容忽视。在此条件下，国家开始将余下的教育资源投入到学前教育领域，以促进学前教育向普惠、安全、优质方向发展，同时也为未来学前教育的普及以及更好地将学前教育纳入义务教育体系打下了坚实的基础。

二、学前教育政府投入政策的发展特征

(一)内部演化和外部推动相互作用

十年动荡使教育事业受到了严重的破坏，整个教育体系都处于几近瘫痪的状态，学前教育更是如此。随着《幼儿园教育纲要(试行草案)》等政策的颁布，这才使学前教育有了初步的发展方向。1982年新宪法的修订，确立了学前教育制度，使其逐渐开始恢复发展。党的十四大后，经济体制的变化，加之随后的国企改制，很多幼儿园纷纷变为营利的社会单位，民办幼儿园也在此契机下开始发展。在改革开放后到21世纪初，我国学前教育的投入渠道得到了拓展，多元化投入机制开始形成。但学前教育快速发展的过程中，错误地将社会化理解为市场化，掀起了公办园改制的浪潮，大量公办园“关门”、民办园两极化、收费贵族化等弊端日益凸显[4]；加之农村幼儿园质量差、幼儿入园率下降等问题使学前教育发展屡屡受挫。从2003 年的《关于幼儿教育改革与发展指导意见》《关于进一步加强农村教育工作的决定》，到2007年的《关于加强民办学前教育机构管理工作的通知》，再到2010年的《教育规划纲要》和学前教育三年行动计划的实施，又到2015年修订的《中华人民共和国教育法》将学前教育纳入国民教育体系之中等，这一系列政策文件的出台，都是针对于时下学前教育的问题，进一步调整学前教育政策加大对学前教育的投入，促进学前教育良性发展。在40年的曲折演进中，学前教育的政府投入政策不断根据社会变化进行调整[7]。也正是由于内部与外部力量相互的推动，才使得学前教育政府投入政策得到更进一步的发展和完善。

(二)投入方式由一元向转向多元再向一元转变

经费投入不足是40年来困扰学前教育发展的因素之一。从建国后到改革开放之时，学前教育一直被定义为“福利性质”，这一时期的学前教育的经费投入采用单一的国家投入方式。随着经济改革的不断深入，社会主体呈现多元发展趋势，国家开始鼓励各类市场主体参与投入学前教育。随着学前教育的社会化加深，其发展的势头也越发迅猛，由于政府财政投入的短缺，同时又看到了多元投入对学前教育发展的影响，国家对学前教育投入思路逐步从由政府一元投入转向由国家、社会等多元投入转变，既满足了市场需求，又促进了学前教育事业的发展。但也正是由于社会化不断加深，民办园的迅速发展，学前教育领域所出台的政策预见性不强，缺少配套的监管体制，使学前教育在发展过程中出现了诸多问题。为了学前教育事业更好地发展，2010年以后政府开始大力发展公办园，建立普惠性的民办园。同时在《通知》中指出，中央财政支持学前教育发展坚持“政府主导，社会参与”的原则。政府又逐渐回归到投入的主体地位，更好地使学前教育向普惠、安全、优质方向发展。

(三)由公共福利性质转向社会性质再向公益普惠性质转变

我国最初的学前教育是计划经济的产物，目的是促进妇女就业，解除家长的后顾之忧，其主要依靠单位举办，经费来源于财政的预算[8]，学前教育为福利性质。1992年开始提出充分调动社会力量办学，我国政府正在寻找学前教育投入的新机制。市场经济确立后，尤其是1994 年的财税改革，从根本上动摇了福利幼儿园的教育体制，迫使学前教育体制重新构建。到了2003 年，《关于幼儿教育改革与发展指导意见》对其财权与事权进行了分工，这标志着学前教育已由福利性质转变为社会性质。但民办园在迅速发展的同时，办学质量低下、教育资源不均衡、“入园难”“入园贵”、幼师队伍建设等问题也日益凸显。为了解决这些问题，2010年以来系列文件的出台指明了学前教育公益普惠的发展方向。2018年《若干意见》提出坚持政府主导原则，到2035年，全面普及学前三年教育，建成覆盖城乡、布局合理的学前教育公共服务体系，为幼儿提供更加普惠、优质的学前教育[6]。

三、学前教育政府投入政策的回顾与展望

从改革开放到现今学前教育的政府投入在曲折中前进，在坚持公平与普惠并行的基本原则下政府投入不断增加，教育质量与教师素质进一步提高，学前教育配套服务体系基本确立。但当下学前教育是教育体系中的短板，同时也仍旧存在着问题。在全世界范围来看，有很多国家在学前教育投入方面创建了比较完善的体系。所以我们应立足本国发展需要，在健全投入体系的基础上，建立有中国特色的学前教育投入体系。

(一)学前教育政府投入政策的问题

1.法律制度不完善

在国民教育体系中，只有学前教育还未出台单独的法律，这导致其投入与管理缺少法律依据。从全世界范围来看，法国的《教育法典》、英国的《2006年儿童保育法》、俄罗斯的《俄联邦教育法》等法律中都以立法的形式明确规定了学前教育的投入与管理。同时，目前对于学前教育的投入主要由一些政策来规范实施，而这些政策只是笼统地说了整个教育的投入问题，对于学前教育投入的具体要求并不明确，并缺少预见性和强制力。这也导致目前出台的很多政策只能起到亡羊补牢的作用，同时很难得到全面落实，尤其是农村和边远地区的学前教育，在办园条件、师资配备上都难以达到相关标准，这些问题都会成为学前教育发展的障碍。

2.投入机制不健全

目前，我国各地方的学前教育专项经费主要是通过省(市)政府拨款给县级政府，在整个经费拨付过程中，经过部门较多，耗时较长。还有些省财政要求各县的学前教育配套资金到位后，才能拨付学前教育专项资金[9]。这虽然严格执行了财经制度，但资金不到位，会影响部分贫困地区学前教育的发展。一方面是政府有关部门的工作效率较低，另一方面是各部门在学前教育投入上的权责不明晰，存在互相推诿的现象。同时，我国学前教育投入并未通过立法形式建立预、决算制度，仅在《若干意见》中提出各级政府要将学前教育经费列入财政预算。但目前很多省级政府如甘肃省等，并未将学前教育经费列入年度预、决算中，这就使得地方学前教育的资金分配还存在很大的问题。

3.民办园转普惠性幼儿园标准界定不清晰

在2018年的《若干意见》中提出2020年普惠性幼儿园覆盖率80%的目标，将公办园和普惠性民办园都纳入普惠园的系统。但中央文件中并没有给出转化成普惠园的明确标准，各省市根据文件精神，下发了各地方普惠性民办幼儿园的认定通知。如广东、四川、河南等部分地方政府在有关普惠性民办幼儿园的认定文件中对普惠性民办园的定义为是面向大众、收费合理、办学规范、质量有保障。但目前有些公办园并不面向大众，并且收费很高，这也不符合面向大众、收费合理的标准；而目前我国民办园仍处于主导地位，如果为了实现普惠园占80%的目标，将民办园强制转为普惠园，降低民办园保教费，而财政补助不到位的话，会使大量民办园因资金周转问题而面临倒闭。这不仅没有解决“入园贵”问题，反而可能引起新的“入园难”问题。

(二)学前教育政府投入政策的未来展望

首先，加快学前教育领域相关法律制度建设，为其稳定、长效的投入提供确切的法律保障。在借鉴域外经验的同时结合我国的国情，加快《学前教育法》的出台。同时，要在该法中设立财政投入与保障专章，以确保学前教育经费投入的稳定、持续增长，尤其针对老少边穷地区的投入与保障要特别说明；各级地方政府根据《学前教育法》的相关要求，出台各地方学前教育财政投入的实施细则，在法律层面建立起学前教育投入的长效机制，使其更健康有序发展。

其次，进一步明确学前教育财政投入的执法主体，建立健全问责机制，落实政府在其发展中的主体责任。政府对其的关键职责就是经费的投入与管理，40年来学前教育在不同时期都出现了一些问题，这也反映出政府责任落实情况有待改进。尤其在目前学前教育的投入坚持“政府主导”的原则下，要加快落实政府在学前教育中的主体责任。建立健全“国务院统一领导，省市统筹部署，县级为主”的三级管理体制，落实各级政府的投入、管理职责。同时，加强内部监管，建立健全学前教育投入的部门问责机制，将学前教育作为各级政府考核指标之一，并与相关部门领导的晋升相挂钩，更快地弥补上教育体系中的短板，促进学前教育健康发展。

再次，以立法形式构建学前教育财政投入的预算、决算制度，健全投入体制，将学前教育经费投入真正落到实处。公办园、民办园以及普惠园共同存在的局面给政府的有效管理带来很大的困扰，该如何分配资金、怎样合理地分配资金也是对政府的一大考验。各省、市每年度要科学规划学前教育的资金使用，提前下达任务指标，减少审核环节，缩短审核时间；以法律的形式明确学前教育预、决算制度，各地政府每年度要落实学前教育的预算和决算制度，对预算和决算要估测到位，并将其目标具体到各部门，进一步明确工作重点，保证财政资金在学前教育上的应有份额。同时，各级政府要构建综合评价平台，将资金的投入、使用等内容进行动态公示，更加清晰、全面地反映资金的落实情况，也便于社会各界进行监督。

最后，明确界定普惠园标准，促进普惠性学前教育资源发展。中央发布的文件中并没有对普惠园进行明确界定，结合各地出台的政策来看，民办园转普惠园都是处于摸索阶段。一方面，中央应出台《普惠性幼儿园认定标准》，对公办园和民办园如何转为普惠园，财政应如何进行补助或购买服务等进一步明确，各地应根据文件精神结合本地实际来进行普惠性幼儿园的认定；另一方面，各地政府及幼儿园工作人员应共同成立幼儿园指导团体，对办学有问题的民办园给出专业性指导建议和改进方案，同时定期回访整顿进度，指导民办园更好地发展，达到转化标准，促进学前教育普惠性资源良性发展。