矿产开发生态补偿法律关系之建构

程亚丽，任选业

（淮南师范学院 法学院，安徽 淮南232038）

矿产资源开发的特点主要表现为资源的稀缺、难以再生以及开发对于其他产业和生态环境的破坏［1］（P9）。我国矿产资源丰富，但经过一百多年的开采，矿产资源严重消耗，且在开发过程中管理滞后，对生态环境造成了严重的破坏和污染，对矿区居民的生存和发展造成严重的不良后果。

生态补偿作为解决生态环境问题的政策，对于恢复和保护生态环境，确保可持续发展有着重要作用。生态补偿法律制度是这一政策的法律化，旨在调整与环境问题有关的利益多方之间的生态和经济利益，促进社会公平，实现生态平衡。因此，从法学角度进一步分析生态补偿制度内涵，厘清补偿的主体、客体以及主体间的权利义务关系，为生态资源开发补偿制度的合理设计与有效实施提供理论支持非常重要。

一、生态补偿的涵义

“生态补偿”有两个关键词：“生态”和“补偿”。“从生态学的角度来看，‘生态’反映的是生态系统存在的状态、功能、结构及其规律，涉及到生态系统的生态效应、生态效益和服务功能。”［2］(P7)“补偿”的本质涵义是抵消缺陷和弥补损失。简单来说生态补偿将“生态”和“补偿”联系到一起。生态学视角下的生态补偿是指生物系统、种群或者有机体在遭遇外力的干扰和侵害时，自我抵抗干扰和侵害，自我调节和修复，以维持其发展和生存，无需人为的干预。经济学上多以庇古税理论或科斯定理来解释生态补偿，即生态补偿是用经济手段补偿和修复对生态环境、功能的损害，提高损害生态环境的行为成本，对该行为收取费用，这些费用将用于生态系统的修复和补偿。

对生态环境的补偿最终要落实到制度和政策层面才能得以实现。当生态补偿成为一种法律制度，且涉及到经济利益时，就必须要遵循该制度的基本原则，即公平和权利义务的一致性。生态补偿就是人类生产生活超出自然环境承载能力时的一种行为干预，进而缓解生态环境系统压力，促进可持续发展［3］。生态补偿的法律概念应当包含生态补偿的主体、客体、界限、目标等基本元素。所以，生态补偿即是为了恢复、维护、改善生态环境，调整利益相关者的利益，实现社会公平，由国家、政府或环境开发受益者依法对因环境开发而作出贡献或受损者实施补偿的法律行为［4］。

二、矿产开发生态补偿的法律涵义

矿产开发生态补偿是生态补偿的一种特定类型，其涵义学者从不同角度提出了不同的见解。比较有代表性的有：曹明德教授认为矿产开发的生态补偿是政府通过收取矿产资源补偿费来行使其资源所有者角色的权利，收取矿产资源补偿费，补偿利益受损的相关主体，寻找矿产资源的代替品、开发新的技术，以达到恢复矿区生态环境的目的［5］。黄锡生教授对这一概念做了广义的解释，即指因矿产开发行为造成环境破坏，或因此影响当地居民可持续发展机会，而给予的治理、修复所需的资金、政策照顾等一系列行为的总称［6］。总体来说，目前学界对矿产开发生态补偿的概念做了两种区分，包括狭义和广义。狭义上的概念，仅指对矿产开发过程中造成的生态、环境损害和破坏，以及对矿产资源损耗本身进行相关的恢复治理和补偿。广义的概念还包括对因此造成的矿区政府、居民受损的未来发展机会、利益进行相应的物质、政策补偿，以及相关的科教费用支出。

基于生态补偿法律内涵界定中的理念，笔者赞同广义的概念，将矿产开发生态补偿的法律涵义界定为：为了维护矿区生态环境，达到经济、社会、环境的协调发展，保障社会公平正义，矿产开发利益合理分配，由国家和矿产开发者、受益者向因矿产开发利益受损的主体提供物质、政策和技术上的补偿与帮扶的制度，这一概念强调了矿产开发生态补偿是为了实现经济价值、生态价值和公平价值的统一。

三、矿产开发生态补偿法律关系的界定

要正确界定矿产开发生态补偿法律关系，就必须要明确法律实质上是调整人和人的关系，而不是人与自然、人与生态环境的关系。矿产开发生态补偿法律关系不是基于一般社会行为，而是形成于矿产开发生态补偿过程中。基于对法律关系概念的理解和认识，我们可以把矿产开发生态补偿法律关系定义为：矿产开发生态补偿的补偿主体和相关参加者在矿产开发生态补偿过程中的权利和义务关系。矿产开发生态补偿法律关系包含三个要素，即补偿主体、客体以及内容。尤其是矿产开发生态补偿法律关系主体的确立及主体间权利义务的内容是构建生态补偿法律制度的基础。

（一）矿产开发生态补偿关系基于合法开采行为产生

之所以强调矿产开发生态补偿是对于合法开采行为所进行的，是因为要将其与生态损害赔偿进行区分。生态损害赔偿一般是指对因违法开采行为导致的生态系统和自然资源的破坏进行赔偿，赔偿义务人是违反法律法规、造成生态环境损害的单位或者个人。而生态补偿是指由于合法开采行为造成生态和环境破坏（这种破坏一般无法避免）所引发的由多方主体共同承担的责任。二者在产生根据、责任主体、受偿权利人、责任承担方式等诸多方面存在差异。以责任承担为例，矿产开发生态补偿既强调对已有的破坏后果的补偿，同时强调对未来造成损害的预防保护性费用。如，我国有矿山环境恢复治理保证金（备用金）制度，美国有复垦保证金制度。而生态损害赔偿则是对已有损害的赔偿，《环境保护法》第五条列举了“环境保护坚持保护优先、预防为主、综合治理、公众参与、损害担责的原则”，这五个原则具有清晰的界限，不应该将其相互替代或是糅合。

（二）矿产开发生态补偿的主体复杂

相对于传统经济法领域的权利义务主体来说，我国矿产资源的产权制度和开发利用机制决定了我国矿产资源生态补偿的主体较为复杂。如国家在矿产资源生态补偿法律关系中既可以是补偿主体，也可以是受偿主体。一方面，在矿产资源的开发过程中，国家也受到了损失，这种损失表现为环境利益与发展利益上的损失，因此国家可作为受偿者接受生态补偿。但国家作为矿产资源的所有者又理应成为补偿主体。因此传统“谁破坏，谁补偿”的原则很难解决现实困难，特别是在企业无力支付补偿费以及在处理老矿区问题时，国家应当作为最终的责任承担者。故，就矿产资源生态补偿主体来说，除了国家，还应当包括采矿人、矿产资源输入地区、矿区居民、社会团体等。

（三）矿产开发生态补偿的内容丰富

矿产开发受区域性生态环境的影响较大，因此矿产开发的生态补偿方式也形式多样，很多时候需要因地制宜。总体来说，我国现存生态补偿的补偿方式是以政府补偿为主，辅之以市场手段。政府补偿制度包括财政政策（如财政转移支付）、生态项目建设（恢复和重建矿区的生态系统）以及生态移民等。市场补偿主要通过市场交易，补偿方式不仅包括资金、实物支持，也包括具体的生态建设行为。此外，补偿方式往往不是单独使用，而是几种方式配合使用。

四、矿产开发生态补偿法律关系要素分析

（一）矿产开发生态补偿法律关系的主体

矿产开发生态补偿法律关系的主体就是矿产开发生态补偿行为的相关参加者。因为矿产开发生态补偿法律关系的复杂性，补偿主体也呈现多元化，难以通过列举的方式进行明晰，只能进行类型化界定，主要包括补偿主体、受偿主体及实施主体三类。

1.补偿主体。矿产开发生态补偿主体是筹集资金实施补偿行为的发出者，根据“谁开发、谁保护，谁破坏、谁恢复，谁受益、谁补偿，谁使用，谁付费”的原则确定生态补偿主体，主要有：

第一，国家。其一，矿产资源的所有权属于国家，依据我国《宪法》和《物权法》规定，除集体所有的部分矿产资源之外，其余矿产资源为国家所有；其二，国家是矿产开发生态补偿相关法律、制度、规定的设计者与决策者，所有制度都依靠国家保障执行与实施，例如生态补偿相关费用的征收由国家执行；其三，作为矿产资源的所有权人，国家在一定的情况下作为民事法律关系的参与者，参与矿产开发生态补偿的相关活动；其四，国家是其他补偿主体履行其补偿义务的监督者，国家应当决定矿产资源利益的分配，协调好不同主体间的利益关系。很显然，国家是矿产开发生态补偿的核心主体，但并不是唯一的主体，在矿产开发的过程中，个人、企业、国家都有受益或受损的可能性。

第二，矿产开发企业。从事矿产开发、加工的矿产企业在矿产开发过程中无法避免的造成矿区生态的破坏，是生态环境的最大污染者、损害者。我国的矿产企业生态维护意识、环境保护观念淡薄，开发开采的技术、设备较为落后，在严重浪费矿产资源的同时，不仅给矿区的生态环境造成非常大的负面影响，也极大的限制了矿区居民的生存发展。矿产企业开发、开采矿产资源，加工销售矿产产品，是矿产开发过程中获得利益最多的主体。即，矿产企业不但是矿区区域环境问题的制造者，也是矿产开发的获益者，理所应当是补偿的主要主体。

第三，矿产开发的消费者。矿产资源不但是具有经济利益的基础生产要素，也是生态系统的自然要素，具有生态利益和生态价值。但长时期的生态意识不到位，以及对可持续发展的观念认识不足，导致我国矿产资源产品的售价较低，售价无法体现矿产产品的真正价值与消耗的生态成本。矿产企业出售矿产资源产品的价格没有把这些成本包含在其中，因此矿产资源的消费者低价购买了矿产资源产品，享受了矿产开发带来的利益，但没有支付相应的矿区生态环境补偿费用。所以应该通过税收手段让矿产资源开发的消费者承担部分矿区生态补偿的义务，其应成为补偿的间接主体。

2.受偿主体。相应的，我们也可以用“谁受损，谁受偿”的原则来确定接受补偿的主体。受偿主体就是矿产开发生态补偿的接受者，简单来说，包括生态环境的保护者、贡献者和生态利益的受损者，即矿产开发导致矿区生态环境恶化的受害者和维护矿产生态环境的贡献者，主要有受到环境损害的矿区居民、恢复和治理矿区生态环境的个体或组织，包括矿区政府和环保组织。我们可以发现，国家既是矿产资源开发生态补偿的补偿主体，又是矿产开发生态补偿的受偿主体，也就是说在矿产开发生态补偿这一特殊的法律关系之中，补偿主体与受偿主体并不是严格区分的，在一定的情况下可以相互转换。

3.实施主体。没有无义务的权利，对生态补偿主体进行静态考察，可以确认开发资源、破坏环境以及从中受益者均应列为生态补偿的义务主体。但由于生态环境的公共产品属性，任何企业和个人都可能成为受益者，因而都可能成为补偿制度的主体。因此补偿主体非常宽泛，难以界定，进而使得生态补偿的实践可操作性大大降低，受偿主体很难通过直接交易获得补偿［7］。在这种情形下，政府作为生态补偿利益关系的协调者，同时作为补偿关系的实施主体，在补偿主体和受偿主体之间搭起了一座桥梁，从而保证了补偿实践的可操作性。

此外，生态环境的利益归根结底事关社会全体甚至是代际之间的利益，因此其他个人和社会组织可以通过监督或资助、援助等方式成为矿产开发生态补偿法律关系的参与者。

（二）矿产开发生态补偿法律关系的客体

法律关系客体是法律关系主体间权利和义务指向的对象，是构成法律关系的要素之一［8］(P102)。段然把矿产开发生态补偿的客体理解为：“矿山开采过程中造成的生态破坏和环境污染对生态系统、当地居民生产生活、企业经济发展产生的影响。”［9］本文并不赞同这一观点，该观点显然没有认识到法律关系的客体实质是某种利益形式。张复明认为：“矿产开发生态补偿的客体包括矿山、矿区以及矿城的环境系统。”［10］(P160)此种观点并没有完整清晰地认识到矿产开发生态补偿法律关系的内涵，较为狭隘和片面。宋蕾在其博士论文中将矿产开发生态补偿的客体通过不同的损失类型区分为三类：一是自然资源客体；二是以有机状态存在的生态环境；三是矿区居民受损的健康和经济 利益［11］（P44）。将矿产开发生态补偿的客体类型化区分有一定的缺陷，不能完全的涵盖补偿法律制度客体的复杂性，也不利于制度设计。

作为法律关系存在基础的社会革新和发展，导致法律关系的客体不断变化。矿产开发生态补偿法律关系的客体也因矿产开发生态补偿活动的形式不同和阶段不同而产生变化。综述上述观点，我们认为矿产开发生态补偿法律关系的客体是矿产开发生态补偿活动的结果，法律关系客体中的行为结果是特定的，实际上是法律关系主体中的义务人完成其行为满足权利人利益要求的结果。一般来说分为物化和非物化结果。所以本文认为，无论是对矿产开发过程中损害的自然资源本身的经济补偿，还是对矿区受损的生态环境、生态功能的恢复和补偿，或者是对矿区居民丧失的各种利益进行补偿，也无论其补偿的方式是资金、技术、政策优待等物质或非物质的方式，这些方式只是其不同方面的不同表现形式，矿产开发生态补偿的客体本质上都是矿产开发生态补偿活动所产生的的结果。实质上都是矿区生态系统的破坏者、受益者为了满足矿区生态系统利益受损者利益要求的行为结果。

（三）矿产开发生态补偿内容

法律关系的内容就是法律行为主客体之间的权利义务关系，是法律规定的行为模式在实际社会生活中的具体体现和落实。只有在明晰各方主体各自权利与义务的基础上，才能合理的设计矿产开发生态补偿的制度，才能有效实现利益的合理分配，也才能有利于矿区生态环境的恢复与保护，达到矿产开发生态补偿的目的。

1.国家的权利和义务。国家作为矿产开发生态补偿补偿主体和实施主体，主要享有以下权利：（1）国家是矿产资源的所有者，应当对矿产资源进行管理和分配。国家享有依据法律规定和国家利益需要许可相关主体开发利用矿产资源或者限制、剥夺相关主体开发利用矿产资源的权力；（2）国家作为立法者，有对矿产开发生态补偿进行制度设计，确定矿产开发生态补偿的补偿范围、补偿标准、补偿方式的权利；（3）征收相应的费用，如矿产资源税、采矿权使用费、矿产资源生态补偿基金、矿山环境治理恢复保证金等税费。国家同时应当承担以下义务：（1）保证相关制度的合理设计，实现矿产开发生态补偿主体之间的利益合理分配；（2）保障矿产开发生态补偿相关法律法规的落实，监督其他补偿主体及时、完整地履行其相应的补偿义务；（3）对因矿产开发遭受利益损害的矿区居民提供资金、技术帮助和支持，给予适度的政策优待，补偿矿区居民受损的经济利益和发展机会；（4）作为生态补偿的实施主体，实现生态补偿税费的合理分配；（5）接受公众的监督和建议，保障一系列矿区生态补偿活动的信息公开。

2.矿产企业的权利和义务。矿产企业是矿产开发生态补偿的补偿主体，主要享有的权利：在符合法律规定、得到国家许可的情况下，可以对矿产资源进行开发利用，获得收益；可以在生态补偿过程中进行陈述申辩，申请听证或者进行诉讼；对国家、政府提出建议和监督的权利。矿产企业应当履行的义务：接受主管部门的监督，在法律规定和行业标准的要求下，对矿产资源进行合理地开发、生产活动；提升企业的生产技术和水平，尽量减少对矿产资源的浪费以及降低对矿区生态环境的污染和破坏；矿产企业要履行矿区生态环境修复治理的环境修复责任，交纳相应的费用，如矿产资源税、采矿权使用费、矿产资源补偿费等；公开必要的矿产资源开发利用信息和矿区生态环境信息。

3.矿产资源消费者的权利和义务。矿产资源的消费者在购买使用矿产产品的过程中，享受了生态利益，也应当支付相对应的生态成本。简单来说，应当在消费者购买矿产产品的时候，将用于矿产开发生态补偿的相应费用包含在交易价格之内，把这部分费用用于矿区生态补偿中。

4.矿产开发生态补偿受偿主体的权利和义务。作为矿产开发生态补偿的受偿主体（包括生态利益保护、贡献者和生态利益受损者）应当享有以下权利：由于矿产开发造成经济利益、生态利益损失的补偿要求权或者保护、维护生态利益支付的成本或投入的补偿要求权；对矿产开发生态补偿相关信息的知情权和建议权；对矿产开发生态补偿活动的监督权、举报权；在主张其权利的过程中可以进行举证、控告或者进行相关诉讼的权利以及申请强制执行的权利。受偿主体应当承担的义务主要是：在申报和要求补偿时，应当如实申报其实际损失；参与补偿活动的过程中应当按照法律规定进行。

5.矿产开发生态补偿其他参与者的权利和义务。其他个人和社会组织作为矿产开发生态补偿法律关系的参与者，也享有一定的权利和承担一定的义务，在某些时候社会组织已经成为保护生态环境的主要主体。其主要权利有：对矿产开发生态补偿相关信息的知情权和建议权；对国家和矿产企业履行其补偿义务的监督权。主要义务为：相关社会组织协助国家制定矿产开发生态补偿相关的法律制度；帮助矿产企业，提供技术支持，如生态环境评估等；进行环保理念的宣讲和传播，为矿区的生态维护和修复提供公益性的帮助；帮助受偿主体主张其权利，进行公益诉讼。

一般来说，法律关系中主体的权利和义务是对应的。所以矿产开发生态补偿法律关系中补偿主体的义务正是受偿主体的权利，但由于生态环境的公共物品属性及生态保护的公益性特征，补偿主体在承担义务的同时，在享受自己的行为带来的生态利益，这也是环境公平原则在生态补偿制度中的体现和实现。