“以房养老”分类及其法制建构

杜 宜

(北方工业大学 文法学院，北京 100144)

引 言

我国人口老龄化的趋势正在逐步加剧，“银发社会”的形成将不仅是个人担忧的问题，还是一个现实问题。老龄化社会的基本特征是人口结构的变迁，导致老年人在整个人口结构中的比例扩大，同时高龄人口数量增加，而相对年轻的人口比例缩减。于个体家庭而言，传统的家庭养老，即依赖子女安度晚年者，不仅面临着巨大的经济压力，也面临着时间和精力上的压力。社会化养老，即依赖社会的力量养老成为热点议题。目前，我国政府组织实施的社会化养老分为两个领域，一个是人保系统组织实施的社会养老保险，其目的就是使老年人的晚年能够获得相应的收入保障和经济安全；另一个是民政系统组织实施的社会福利型社会养老服务。上述两个领域皆立足于“保基本”，国家并没有足够的财力使人们获得充分的社会养老保障。目前，政府提供的社会养老之公共“产品”，其有效供给并不充分，于是，“以房养老”作为一种思路，其不仅仅局限于理论探索，且已经开始社会实践。但因其缺乏相应的制度支撑，尤其是缺乏法律规制，导致“以房养老”乱象丛生。国家在立法层面，从未界定过何为“以房养老”？“以房养老”的对象包括哪些人？“以房养老”是否应该由政府监管？由哪个部门监管？“以房养老”是商业行为，还是政府福利行为？在这些问题都没有答案的前提下，部分地区“摸着石头过河”，展开了“以房养老”的社会实践，有的地区或有的企业操作的“以房养老”，或许使一部分老年人能实现以自己的房子达到社会养老的目的，有的则以“以房养老”之名，行赚取老年人钱财之实。因此，问题的存在与解决问题的期待是并存的。“以房养老”究竟可为不可为？如何“以房养老”？这些问题须在分析的基础上，才能厘清其头绪。

一、养老模式的多样性及“以房养老”的议题

(一)养老模式的多样性

老年人的养老问题是一个历史问题，也是一个现实问题。养老有多种模式，具体包括以下三大类，即家庭个别养老、社会养老及混合型养老。家庭个别养老，亦称传统养老；而社会养老则是近现代社会通过社会力量对老年人提供的养老保障；混合型养老，即家庭养老与社会养老的有机结合。

1.传统家庭养老

如果从历史视角审视，从古至今，养老问题就是人类繁衍发展的一个核心问题。我国几千年以来就是典型的农业大国，自近现代开始国家的工业化，但是，至今，我国仍是一个发展中国家，农业人口还占据相当大的比例。我国农业社会的特征，是以自给自足的小农经济为主体的，每个家庭形成一个农业生产单元，家庭便是社会发展的最基本组织，也是抗风险组织。这种情况可以回溯上千年，这种传统社会的养老是家庭私生活的组成部分，家庭成员外的任何人对于该家庭的老年人不负担任何养老义务，养老仅为家庭内部的“私事”。在道德义务层面，子女对老年人进行生活照料，不仅要为他们提供物质方面的供养，使他们衣食无忧，还要为他们提供足够的精神慰藉，使他们身心愉悦。(1)郑尚元、王昭：《“老年”年龄界定与社会代际养老关系之构建 ——从家庭养老到社会养老之社会保险创建逻辑》，《中国劳动关系学院学报》2020年第4期。同时，亦以封建律法之严苛惩治“不孝”而使养老外化于晚辈之行，当事人供奉老人成为刚性义务。明宣宗曾谕示：“孝者人道当然，贤智之人不待劝勉，中人以下须激励乃能为善，旌表之意盖如此。若权谨则朕所知质实人也宜旌之。使人见而思奋，其于治道岂不有益？”(2)骆明、王淑臣：《历代孝亲敬老诏令律例——两宋至明清卷》，北京：光明日报出版社，2013年，第111页。当然，传统社会的家庭养老并不能因孝道之教化与律法之严苛而完全得到保障，养老的保障还有赖于经济基础。中国传统崇尚多子多福，通常情况下，子女多者能提供相应物质保障的可能性大些；而子女少者，失养风险概率则可能会加大。所以，封建社会，后代在世代传承以及养老安全等问题上显得异常重要。无论如何，传统社会之家庭养老，从全社会角度而言，老年人的晚年生活并没有绝对的保障，风险仍然长期存在。

目前，我国尚未全面实现国民年金制度，虽然农民和城市居民参加了城乡居民养老保险，但中西部地区农村老年人领取的所谓养老保险金实质上是养老补贴，并没有缴纳保险费，养老金数量非常有限。因此，中西部地区仍有相当大比例的农民目前仍然依赖子女支持和个人积蓄养老，这与传统社会的家庭个别养老并无实质区别。

2.社会养老

与家庭养老相对应的便是社会养老，社会养老包含经济安全保障和养老服务保障两个领域，系通过社会的力量实现养老目的的养老模式，其包含社会养老保险制度和社会养老服务制度两个方面。社会养老保险制度，亦称年金保险制度，即国家通过立法，确定社会中的一部分人为提供养老的义务人，另一部分人为享受养老的权利人，确定社会生活中的一部分人供养另一部分人的整体制度，通过以代际划分为制度基础的保险机制，实现养老经济负担的全社会分摊，即所有缴纳养老保险费的人就是现实中的供养人群，而享受养老金给付的人群则是被供养人群。这种保险机制的引入起源于19世纪末的德国，(3)郑尚元、扈春海：《社会保险法总论》，北京：清华大学出版社，2018年，第9—10页。之后其他大陆法系国家和地区纷纷效仿，亦称年金制度。目前，我国职业人群，尤其是公职人员退休后几乎全部能够每月领取退休金，实质上就是年金。而适用《劳动法》的劳动者通过城镇职工养老保险制度，大部分人已经能够实现社会化养老，这项业务目前由人力资源和社会保障系统经办。此外，老年人的社会养老，亦即传统家庭养老中的生活照顾和精神慰藉部分，亦要逐步实现社会化服务，也就是所谓的社会养老服务。目前，能够享受到此类服务的老年人数量有限。广义上讲，商业养老保险亦为社会所提供，为了区别公法意义上的社会养老保险，一般商业养老保险前面加上了“商业”二字，而养老保险多数情况下被别称为“社保”。商业养老保险亦是社会所提供的养老保险，虽然其覆盖的人群有限，是否参加完全决定于当事人自愿，但就其结果来看，这种商业保险公司举办的养老险，有时亦称为寿险，同样是通过社会的力量得以实现。另外，我国目前存在大量的民营养老服务机构，或民办公助的养老服务机构，虽然与官方举办的福利院、敬老院相比福利性有所欠缺，但实质上亦是社会所提供的养老服务，而不是家庭养老。总而言之，社会养老与家庭养老相比，从某种意义上说，其安全性更加可靠。

3.混合型养老

所谓混合型养老，乃是指家庭养老和社会养老的有机结合。我国社会养老保险所提供的养老金，只是“保基本”，有的人领得多，除了养老还有剩余；而有的人领得少，则入不敷出。从国家建构制度的整体性角度而言，“保基本”是一个基本状况。所以，子女经济上的支持，老年人的个人积蓄、个人房产等皆是养老的凭借与依赖。社会生活相当复杂，贫富收入差距显著，有的老年人在退养年龄之前早已积蓄下足以养老的资金，成为财务自由一族，自然无须担忧如何养老的问题；有的老年人既无退休金，子女生活又很拮据，也没有任何房产，养老问题成为难题；有的老年人退休金并不丰裕，子女经济拮据或没有子女，但有一定的房产，可以“以房养老”。老年人中，曾经是职业人员者，一般都有相应的退休金，且这部分老年人居住在城镇，其房产具有一定的价值，晚年生活基本有保障，除非身体出现失能、失智须负担额外护理费用外。农村中大部分老年人，其“养老保险金”数额有限，往往依赖子女或个人积蓄才能应付晚年，其养老的质量相对较低。身体健康者尚无太多担忧；而身体一旦出现问题，需要他人护理，如此，养老问题成为大问题。总而言之，混合型养老系各种养老模式的集合。

(二)“以房养老”的议题

近些年，“以房养老”成为混合养老模式中的一种取向或思路，被学界和实务界所关注而成为一个热点议题。其中实务界已经付诸实践。多数情况下，“以房养老”针对的对象是有房住却没有钱的老年人。但是，政府层面并未设计与“以房养老”相关的实施途径，也没有任何指导性意见，更没有具体的政策或立法。而实务界中的相关企业或个人，以“以房养老”为一方经营开拓的盈利领地，已经开始了经营性运作。从广义上讲，“以房养老”属于养老产业的一种，一般由相关养老服务企业和相关机构合作而成“以房养老”业务。这些业务多数发生在大城市房产价值较高的地区，而在农村，尤其是偏远地区的农村，“以房养老”纯属一个伪命题。

二、商业运作性的“以房养老”监管缺位及相关的诈骗现象分析

当今，有一股新的潮流，即养老产业是块大蛋糕，有很大的盈利空间，“以房养老”业务的开拓者主要是商业金融机构，尤其是民营商业金融机构。2013年9月13日，国务院发布《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》(国发〔2013〕35号，以下简称《意见》)，该《意见》指出：“在资本金、场地、人员等方面，进一步降低社会力量举办养老机构的门槛，简化手续、规范程序、公开信息，行政许可和登记机关要核定其经营和活动范围，为社会力量举办养老机构提供便捷服务。鼓励境外资本投资养老服务业。鼓励个人举办家庭化、小型化的养老机构，社会力量举办规模化、连锁化的养老机构。”这样的规定，混淆了养老产业和养老事业，把养老事业这样一项社会事业交给了市场，于是，逐步放宽限制，鼓励和支持保险资金投资养老服务领域。开展老年人住房反向抵押养老保险试点。鼓励养老机构投保责任保险，保险公司承保责任保险。地方政府发行债券应统筹考虑养老服务需求，积极支持养老服务设施建设及无障碍改造。正是基于上述《意见》，“以房养老”走上了前台，在保险公司关注市场盈利的背景下，大城市老年人的房产成为了一块“大蛋糕”。

“北京市民政局表示，‘租房置换’是对‘以房养老’形式的一种拓宽，既可以加强对房产资源的利用，还可以避免老人对丢失房产的担心。”(4)崔红：《全国明年试点以房养老——北京将通过推进“租房置换”的方式来进行》，《北京晨报》2013年9月14日第A03版。这种担心，如今变成了事实，许多老年人的房产没有了，养老也无法保障，钱财两空。《北京日报》2019年5月26日报道：“北京‘以房养老’骗局被揭底，老人被逼卖房还高利贷”。“以房养老”诈骗的案情绝非少数。这正是将养老事业完全交给市场的恶果。国内经过中国银保监会批准、实质性开展住房反向抵押养老保险业务的，目前只有幸福人寿保险公司一家。在幸福人寿保险公司，老人将房子抵押给了保险公司，而不像北京中安民生将房子抵押给了各种各样的小贷公司，然后再将老人的抵押款进行所谓的投资。(5)《北京“以房养老”骗局被揭底！老人被逼卖房还高利贷》(2019年5月26日)，https:∥www.sohu.com/a/316920738_120065079.综上，“以房养老”相关问题值得分析与甄别：

PBL教学法是坚持问题导向原则，注重调动每一位学生积极性和创造性，重视能力的培养，发展自主学习和终身学习能力的一种方法。微信是目前学生最常用的网络学习和社交工具，利用该平台辅助开展PBL教学具有便捷、高效、整合三大优势[1]：近年来，我院将PBL教学法引入医院临床实践教学中，利用微信平台辅助开展，特别在内科病史采集和体格检查培训这方面具有良好的示范性，并与传统教学方法进行对比观察，现将研究结果报道如下：

其一，何为“大的保险”公司？他们的公信力何在？“以房养老”既然交给了市场， 就不应该确定大的保险公司可以经营，小的金融机构不可介入，市场是公平的。如何解决此类难题？

其二，房产价值如何评估？利率波动，房价波动如何处理？

其三，老年人的判断力下降，反向抵押过程中，相关金融机构提供的格式合同不是圈套的话，能否保障相应的公平性？

最后，“以房养老”的定位是养老？还是反向抵押之金融业务？孰轻孰重？金融机构是“为人民服务”？还是“为人民币服务”？

在一系列基本问题尚未厘清的背景下，“以房养老”所展开的实践，必然是盲目的实践，甚至是付出相应代价的实践。

近年来的“以房养老”实践，就算抛开骗局，即使正常的业务开展，其带来的并非经验，而是失败的总结。其中有学者这样认为，“以房养老”探索失败的原因归结为三大障碍，一是参与主体障碍，类似政府缺位，房产评估等中介机构不成熟、缺乏权威性，大的金融机构并不在意这样“吃力不讨好”的业务；二是市场障碍，包括利率风险、房产价格波动风险、长寿风险、道德风险等市场障碍因素；三是法律障碍。(6)范卫红、倪水锋：《我国以房养老的法律障碍及对策分析》,《重庆理工大学学报(社会科学)》2019年第5期。

笔者认为，商业社会化养老系社会福利养老之补充，政府应当负有相应的职责，提供社会养老保险、社会养老服务等公共福利产品，这是根本性的制度。我国幅员辽阔，各地差异显著，发展很不平衡，商业补充养老可以展开，既可以是商业养老保险项目，也可以是商业养老服务项目，这些商业养老项目与政府提供的福利性养老项目并不冲突。对于部分地区、部分人士而言，商业养老项目的展开，可以改善社会福利养老项目的“保基本”的局面，提升养老的品质。但是，商业养老项目的展开，如本文所论证的“以房养老”显然是商业经营项目，其展开需从以下几个方面考量。

其一，政府角色定位。金融机构经营“以房养老”项目，政府不应鼓励、支持这样的机构，使其享受政策的倾斜，否则，必然带来监管上的不便，甚至会出现权力寻租现象。从“卖的总比买的在行”角度，在“以房养老”之实践中，政府不能任由当事人双方藉由“合同”自由、意思自治为借口而袖手旁观。一方当事人为老年人，作为个体，较之机构明显弱势，老年人又是个体中的弱者，“以房养老”信息如何对称？政府本应倾斜于老年人。

其二，任何事业之展开须遵循“没有规矩不成方圆”的基本原理，在“以房养老”项目展开时，其所在地应以地方立法，展开对相关事项的立法。例如，就相关机构的资质、信用度测评指数、房产中介评估机构、反向抵押制度、利率波动和房价波动的影响，从业人员入职条件、法律纠纷及其处理等等事项进行立法。如此，在法律规制的前提下，这项业务才始得展开。“我国要加紧以房养老专门法律制定，就各参与方的准入资质、申请人条件、参与方的权利义务、产品设计与运行机制、退出制度、风险承担与责任分配、监督管理和处罚机制等事项作出明确规定，着重于消除借贷双方的信息不对称，维护老年人和机构的合法权益，真正规制以房养老业务的秩序。”(7)范卫红、倪水锋：《我国以房养老的法律障碍及对策分析》,《重庆理工大学学报(社会科学)》2019年第5期。这就如同道路运行，没有道路交通法规，没有红绿灯，机动车上路如何保证安全？

其三，“徒法不足以自行”，相关地方推动“以房养老”项目，在立法而成制度的基础上，当大力执法，使得在“红绿灯”面前，不只是“红绿灯”，还有背后的处罚。“以房养老”关涉各方利益，关涉金融秩序、关涉老年人养老和老年人利益，秩序的形成不只是存在已经立法的规矩，更在于有强有力的执行机构。果真如此，断不会出现大面积的住房反向抵押等诈骗现象。概而言之，“以房养老”之商业运作一定要步入法制轨道，否则将危害社会公共安全。

在“以房养老”的实践中，之所以出现老年人房财两空的诈骗现象，客观上与政府未将“以房养老”及住房反向抵押制度实施中的制度漏洞堵住，也没有预设投机分子之道高一尺魔高一丈的钻营手段，更没有将这种住房反向抵押业务的基本运作原理、风险进行相应的宣传。“以房养老”只是从宏观上给出了一个方向，并没有切实可行的路径和操作方法，更没有预防风险的手段和机制。“以房养老”是在国务院的相关文件中提出来的，但以房如何养老并无答案。住房反向抵押亦是政府倡导的一种方式，但并无相关的制度预设，更无立法。在这方面，我们可以借鉴美国等国家的相关做法。如，“美国政府还规定了老年人在申请反向抵押贷款之前必须到特定机构进行咨询，内容包括帮助借款人熟悉反向抵押贷款的特征、收益和风险，比较各种产品，理解不同的支付方式等。该措施保证了老年人能快速正确地理解和接受反向抵押贷款，挑选出最适合的产品，使其不会因误解而遭受损失。”(8)柴效武、胡平：《美国反向抵押贷款发展历程及对我国的启迪》,《经济与管理研究》2010年第4期。客观上讲，商业性“以房养老”不可能全部服务于老年人，经营者必然从中盈利，但只要是在合理合法的区间内的盈利，法律就予以保护。对于我国而言，“以房养老”是一个新领域，既关涉着住房金融制度，亦关涉着老年人的养老制度。作为商业性“以房养老”，必须当事人双方、甚至多方都从中获得利益，该制度才能得以运行。

三、“以房养老”之政府职责归位及法制保障

部分老年人，尤其是失独之老年人，且房产只有自住型房产者，其退休金又不足以支付其养老服务费用，尤其是养老院需支付较高养老服务费用的地区，(9)目前，我国长期照护保险制度尚未建立，养老院养老服务费用，除公立福利养老院费用较低外，民营养老服务机构费用支出较高。退休金可能不足以支付上述养老服务费用。此外，未来不少老年人可能只有独生子女，子女如果经济条件有限，养老问题只能依赖自己。现在不少中年人经常谈论的话题是“老了不靠子女”，退休金和积蓄成为未来养老的依赖。此等情势下，“以房养老”颇有制度价值。目前，我国现实生活中存在的“以房养老”实践，几乎全部都是商业性的住房反向抵押。老年人看中的是以自住住房作为抵押获得相应的贷款，提升养老品质，改善晚年生活，而商业经营机构，特别是部分中小金融机构(尤其是高利贷经营者)看中的是老年人的房产有利可图。“以房养老”能否转换为福利型养老制度，关键在于“以房养老”的定位如何。如果其定位在于实现有房无钱老年人的养老，则这样的制度便可运作为良性的补充养老制度；如果定位于住房反向抵押经营业务，养老只是途径或借口，这种运作则无法避免上文所述之诈骗现象的发生。“2005年，南京汤山温泉留园老年公寓率先推出‘以房换养’模式，迈出了以房养老在我国试点的第一步。‘以房换养’模式针对的是拥有南京市60平方米以上产权房、年龄在60岁以上的孤残老人。老人可以自愿将其房产抵押，经公证后入住老年公寓，终身免缴一切费用，房屋产权在老人过世后归养老院所用。”(10)王云斌：《“以房养老”在中国的运行障碍及其多元发展途径——十年探索的反思和国际经验的启示》,《社会福利》2013年第12期。此类项目非常类似福利性“以房养老”，但其实质是住房反向抵押。因其涉及的许多问题没有解决，例如，60岁的老人只有60平米的住房，其在养老院里又活了30年，养老院是否会亏损？养老院提供的养老服务没有达到相应标准，或者入住初期服务尚好，而之后越来越差，如何是好？因此，“以房养老”须解决定位问题。

(一)商业性“以房养老”之政府职责及法制建构

一切依赖于双方当事人的合同约定，无须设置老年人参与的资格限制、房产限制，老年人甚至子女富有、房产很多亦可按此操作，核心点在于合同约定，在于政府对于住房反向抵押制度与“以房养老”项目实施的监管。“法无禁止即自由”，只要不发生大面积的诈骗，只要不发生显失公平之交易，其养老服务标准符合国家最低标准，相关金融机构提供的住房反向抵押利率在国家规定的范围内。“以房养老”在符合法律规定的前提下，完全可以展开。特别是高端的“以房养老”业务不仅具有商业价值，也具有满足高端养老消费人群需要的特征。对于大中城市中的多房一族，对于养老服务个性化有需求的人士而言，这样的“以房养老”符合国家养老服务业发展的政策导向，亦符合金融业发展的政策导向，亦与《宪法》上营业自由的精神导向一致。商业化经营的“以房养老”项目，借用的是住房反向抵押工具，其实务运作只要符合以下几个方面要求，即可展开实务操作。

1.商业住房反向抵押与“以房养老”之地方立法。该领域不宜国家层面立法，因我国地域辽阔，各地房产价格差距甚大，县城以下城市房产的出租率很低，大量房屋变现困难，目前不宜展开“以房养老”业务。而大中城市，尤其是大城市房产价值较大，变现方便，房产在任何人、任何机构那里都不会成为“包袱”，此外，大中城市恰好多是具有立法权的城市，可以对商业住房反向抵押之“以房养老”进行立法，且符合《民法典》及其他相关法律规定的具体地方性法规，便于实践操作。

2.政府的监管职责到位。“以房养老”商业业务之展开，住房反向抵押制度须在立法的基础上不断完善，同时，银保监机构对相关义务的监管是住房反向抵押制度安全运行的关键。民政部门目前主管养老服务项目，养老服务产业涉及范围广、形式多样，这些民营养老服务机构所提供的养老服务是否符合最低服务标准？该机构与金融机构之间有无不正当经营行为？民政部门如何与银保监机构联合执法？诸如此类问题的解决实质上就是商业“以房养老”实务展开并安全运行的保障，也是当事人权益维护的途径之一。

3.纠纷解决机制的建立。现实生活中出现的“以房养老”诈骗现象是个别的案件，即便是正常的民事交易也不可能没有纠纷。商业性“以房养老”涉及民商事务纠纷，也涉及社会事务纠纷，既有可能是老年人与金融机构之间反向抵押方面的纠纷，也可能是老年人与养老服务机构就养老服务质量及服务价格方面的纠纷，非常复杂，只有就上述问题预设前提，将相关的法律问题预置于前，制度运行始能顺畅。

(二)福利型“以房养老”法制之构建

所谓福利型“以房养老”，其定位于“福利”之提供，换言之，“以房养老”是一种福利，对于当事人而言没有风险存在，“养老”的提供者应当是公立福利机构或者政府授权的民营福利机构，这种养老服务的标准是法定的，住房按照相应标准评估后统一计价，符合标准者，将养老的责任转换于政府或公立福利机构。一定程度上，该业务的展开，不是盈利行为，其本位在于养老，同时又不致使老年人房产价值和使用价值贬损。“以房养老”的形式可以多种多样，但其福利性质不变，既可以将房产折价后的资金填充养老服务基金，在养老服务机构终养晚年，亦可由养老服务基金提供倒按揭，居家养老。对于寿命长者，其风险将转嫁至养老服务基金，总而言之，这种福利型“以房养老”实质上将风险转移至社会福利机构。

1.经办“以房养老”之福利机构定位。诚如上文所述，养老问题涉及两个层面，一个层面是晚年经济安全之保障，另一个层面是晚年服务之提供。前者从社会角度称之为“社会养老保险”，后者称之为“社会养老服务”。这里论述的“以房养老”是指社会性“以房养老”，如果是老年人将自己多余的房子租出去，获得相应的租金作为日常消费或其他消费，该行为如同年轻人将房产租赁获得租金一样，不属于本文论述的“以房养老”的范畴。本文论述的商业性“以房养老”和福利性“以房养老”皆是法律规定框架内的“以房养老”模式。不论何种形式，都无法溢出政府的监管，且有相关法律法规对之进行相应的规制。福利性“以房养老”须纳入统一的社会养老保障体系之中，将当事人房产作为其中一个因子考量，制度设计的根本在于“养老”，如此，在这个过程中，经办机构的作用显得异常重要。我们知道，社会养老保险制度对于老年人晚年的经济安全提供基本保障，使其晚年有钱可花，其经济依赖于“社会养老保险基金”，对于没有缴费的，且除了房子之外无其他经济来源或来源很少的老年人而言，将房产经评估之后可按相应的标准冲抵社会养老保险基金，当事人可以领取社会养老保险金，以房换社会养老保险之给付，(11)尤其是对于以前没有缴纳养老保险费的老年人，这种“以房养老”有着相应的可操作性和制度价值。该养老保险金并随社会平均收入和物价而调节，以使老年人晚年获得安全的经济保障。经办此类业务的应当是社会保险经办机构，该机构获得房产变现，其额度内资金冲抵养老保险基金，额度外给付老年人。如果当事人有养老金，随着年龄增长，生活自理能力越来越弱，雇请保姆或其他服务人员经济能力不够，民营养老院收费高昂无法承受，这种情况下，老年人的房产可以作为养老服务支出的费用，此种“以房养老”便是“以房”换取了养老服务。在此情况下，经办我国社会福利型养老服务机构，如社会福利院应当在将房产倒按揭额度内部分冲抵社会养老服务基金，剩余部分交由老年人备用。

2.实施对象：失独家庭老人、丁克家庭老人、独身老人。自20世纪80年代，我国实施“一对夫妇只生育一个孩子”的计划生育政策，并延续了几十年，从而出现了一个庞大的独生子女家庭群体，由于种种不幸的原因，部分独生子女家庭成为失独家庭，他们未来的养老本应该由国家负担，但是，我国国力有限，且当初独生子女政策实施只考虑生育率和人口数量的下降，考虑的是全局与整体，并未考虑个体和特殊性。实际上，法律制度的建构既要考量整体和全局，亦要考量个体。这些失独家庭的老年人，养老的托付应当由政府承担最后责任，应当保障这个特殊群体晚年养老无虞。此外，目前，我国都市中有一部分夫妇选择了丁克，也有部分夫妇没有生育能力，他们没有子女，上述家庭的老年人是实施“以房养老”最适宜的对象和群体。此外，随着城市化、后现代化的发展，都市生活中出现了部分独身主义者，他们在主观上选择独身。与此同时，还有大量的非主观独身现象，大城市皆有数量不菲的单身成年人，可能也有相当部分选择最终独身。上述群体皆无子女依赖，其养老只能托付于社会。上述人群，资产丰厚或经济实力雄厚，不是本文讨论的“以房养老”的对象。“以房养老”的对象是养老金较少，不足以应付晚年生活者，或者没有养老金的当事人，他们又没有子女，遗产最多只能留给兄弟姐妹。遗产动机相对偏弱，具备“以房养老”的社会条件。(12)陈健、黄少安：《遗产动机与财富效应的权衡：以房养老可行吗？》,《经济研究》2013年第9期。

3.实施范围。上文曾提及我国各地经济发展不平衡，房产所体现出的价值和使用价值差异悬殊，例如，北上广深等一线城市，房价高昂，房租可观，在这些地区实施“以房养老”，其基础条件完全具备。而在偏远地区、落后地区，房价低，(13)今年鹤岗曝光3万元一套房，成为网上新闻。情形有些特殊，但说明许多中小城市房子的价值能否“以房养老”是一个值得深思的问题。参见：《小哥花费3万在鹤岗买房如今赔8千，低房价的城市真的去不得？》(2020年8月31日)， http://dy.163.com/article/FLB9PPEI0521POG7.html.租金低，“以房养老”可能成为一种想象。“因地制宜”系根据具体情况作出具体选择，对于广大农村而言，“以房养老”更是存在相应的制度障碍。首先，中国广大农村没有城市中的丁克存在，或许存在少数失独家庭和被动独身者，但是，中国农村有相应的社会保障体系，即农村“五保”制度，特殊家庭亦能度过难关。另外，大量的家庭仍然存续着几千年以来对父母尽孝的社会道德，子女会赡养老人。同时，国家对于农村养老保险投入越来越大，加上农民的职业紧迫感、时间感相对较弱，农村人的养老问题，在某种程度上并没有城市居民的养老风险大。农村“以房养老”还有一个瓶颈难以克服——房基地属于集体所有，其住房的商品化率很低。(14)张晓霞、蔡宗翰、韩艺：《农村以房养老的法律路径辨析——以北京地区农村居民以房养老为例》，《财富时代》2019年第9期。但北京等大城市周边地区的农民因房基地被拆迁而补偿了多余房产，依赖住房租金保障晚年经济安全，这不属于本文论述的“以房养老”，如同上文所言，自己通过多余房产的租赁收入用于晚年的消费，也不是本文所述之“以房养老”。

4.“以房养老”福利化之法制建构与保障。“以房养老”须选择在一定的地域范围内，通过地方立法确定实施范围和实施对象。好事情是先从一点一滴开始的，假如，大中城市中的丁克、失独和独身家庭老人晚年可以通过“以房养老”，改善了养老的条件和提升了养老的品质，这项事业便是一项好的事业。再者，我国养老保障体系，是一个可以探索多种途径、多种方法以养老的系统工程，“以房养老”只是其中的一个子系统，是一个补充性的养老方式。就全社会而言，不可能只依赖“以房养老”。因此，立法须根据当地实情，在可行性和必要性论证的基础上，建构出相应的法律制度，养老制度才能健康有效运行。