“国家—民族”理论视角下民族地区地方政府职能转变研究——从主导向引导的转型

乔姗姗

(1.中国社会科学院 民族学与人类学研究所，北京 100732 ；2.贵州民族大学 社会学与公共管理学院，贵州 贵阳 550000)

我国是统一的多民族国家，基于这个根本定位，“国家—民族”理论充分肯定了国家高于民族的主导地位。具体到我国实际情况而言，就是中央与民族地区地方的集权关系，即中央确定了加快少数民族和民族地区经济社会发展是现阶段民族工作的主要任务，民族地区地方政府就要充分落实和实现这个目标。为了完成这个战略目标，民族地区地方政府面对民族地区内在发展动力不足、经济发展落后的实际困难，不断调试自我职能模式，从完全的主导型职能向引导型职能转变，因地制宜创新各种地方治理方式以完成中央对民族地区发展提出的具体任务。民族地区地方政府完成中央任务的过程充分体现了我国单一制政体特征，即“大一统”传统思维下民族地区发展规划，绝对服从国家的统一资源调配和安排。其实，“全国一盘棋”的布局反而让民族地区获得了国家给予的更多资源配置，民族地区加快了经济发展。改革开放以来，民族地区民众的获得感得到提升，从而又加深了民族地区民众对中华民族共同体意识的认同。

一、“国家—民族”理论的分析框架

目前有关民族理论的研究主要集中在两个视角，一是民族与民族之间关系的研究，这方面的研究资料较为翔实。2005年中央民族工作会议明确指出了坚持巩固和发展平等、团结、互助、和谐的社会主义民族关系。(1)胡锦涛：《在中央民族工作会议暨国务院第四次全国民族团结进步表彰大会上的讲话》，北京：人民出版社，2005年，第9页。这是我国特色民族关系的基本形态定位，为建立社会主义新型民族关系指明了方向。二是国家与民族关系的研究视角，在传统民族学理论研究中，大多数学者以民族国家作为研究民族与国家关系的理论前提。马戎认为应该把建国以来在族群问题上的“政治化”趋势改变为“文化化”的新方向，培养和强化民族—国民意识，逐步淡化族群意识。(2)马戎：《理解民族关系的新思路 ——少数族群问题的“去政治化”》，《北京大学学报(哲学社会科学版)》2004年第11期。胡鞍钢根据淡化族群的理论认识提出“第二代民族政策”的具体行动策略，其核心观点就是加强中华民族的国族一体化，淡化族群意识，采取“民族大熔炉”政策促进民族交融和繁荣一体。(3)胡鞍钢：《“第二代民族政策”说》，《民族论坛》2014年第6期。无论具体策略如何，国家利益高于每个民族利益是已经达成共识的。基于此，张继焦教授从不同角度阐释了“国家—民族”理论框架，明确提出了民族从属于国家的观点。(4)张继焦、尉建文、殷鹏、刘波：《换一个角度看民族理论: 从 “民族—国家”到“国家—民族”的理论转型》，《广西民族研究》2015年第3期。国家通过财政支付和项目制，促进了民族地区经济发展和社会稳定，(5)张继焦、柴玲、陈楠、殷鹏：《再论“国家—民族”理论》，《广西民族研究》2016年第2期。搭建了政治共同体、经济共同体、生态共同体、社会共同体、文化共同体等共同服务于中华人民共和国这个“一体”的体系。(6)张继焦、党垒：《中国现代国家治理体系下的“一国多族”范式——四论“国家—民族”关系》，《统一战线学研究》2019年第6期。总之，我国作为多民族国家必须找回“国家”在民族、国家关系中的主导角色，将“国家”置于“民族”之上。(7)张继焦、尉建文：《三论“国家—民族”关系》，《云南民族大学学报(哲学社会科学版)》2018年第9期。

“国家—民族”理论认为，国家对民族地区发展有着至关重要的作用，主要体现在中央和国务院对民族地区发展的支援上。但是，学者们对民族地区地方政府如何通过舆论引导、政策干预、资金投入、人才培养等手段实现中央规划任务的行动关注不多，可这却是“国家—民族”理论转化为实践的关键环节。因为，我国各个地区情况差异较大，中央对地方发展做了方向性的顶层设计，具体执行行动需要地方政府操作。况且，我国地方政府与中央政府的关系并非是单一的层级严明的官僚制组织体系，中央对地方政府有一定的放权，有学者形象地用“行政发包制”描述了我国中央与地方的关系，即中央提出重大经济和社会发展目标及战略后，各级地方政府层层传达和部署，战略目标也不断被分解下达。在这个过程中，各级地方政府被赋予相当大的自主性去实施上级分配和制定的任务、目标。(8)周黎安：《行政发包制》，《社会》2014年第6期。根据民族地区社会环境特点，民族地区地方政府在其自主的行动空间里如何转变职能以实现中央安排的任务就是本文所讨论的问题。通过历史追溯的方式梳理民族地区政府职能转化的历程可见，从建国初期计划经济的过去时到改革开放以来构建市场经济的现在时，这段时间是民族地区地方政府从完全主导型职能向引导型职能转型的过渡期，将来时随着民族地区少数民族民众内生发展主动性的增强，民族地区政府引导型职能随之也会深度拓展。

二、中央规划的执行与民族地区地方政府职能变迁

(一)过去时：民族地区地方政府主导型职能为主

我国的社会发展历程不同于西方，不能完全借鉴西方的政府职能模式来分析本土化的政府形态。西方的政府形态是适应西方市场经济发展历程的，西方的资本经济兴起于市民社会，社会内部自发产生了市场经济萌芽。市场经济的自由主义决定了政府管理社会的职能范围极为有限，主要职能就是保护私人合法财产，这个时期的政府可以称之为保护型政府职能模式。经历了1929—1933年资本主义世界的经济大危机后，以凯恩斯为代表的经济学家认为政府不应仅仅是社会秩序的消极保护人，还应是经济生活的积极干预者，由此形成干预主义的政府职能理论。由此，西方的政府为了适应社会变化，从保护型政府过渡到干预型政府职能模式。西方政府的职能模式演变史显然与我国国情不符，我国建国初期的计划经济不可能遵循自由主义，西方政府职能弱化的保护型政府难以承担起我国基本没有前期经济积累基础的经济建设重任，干预型政府职能模式也不能准确描绘我国政府运行模式。因为，西方干预型政府职能模式往往表现为在经济生活中已经出现问题时，才选择以干预或不干预的方式来处理这些问题。建国初期，我国经济发展极为缓慢，基本没有成熟的市场主体，大多数地区甚至还处于农业社会时期，尚未发生过成熟的市场行为，更遑论政府事后干预型职能的出现。

民族地区相比其他沿海地区，经济发展更为落后，在我国计划经济时期，中央对民族地区经济建设作出的最重要战略规划就是三线建设。20世纪60年代中期至70年代末期，在我国的西南、西北地区，进行了一次规模宏大的经济建设，亦称三线建设，这是中央在对我国国情进行预判基础上作出的经济建设战略部署。当时，我国70%工业企业建立在沿海一带，民族地区所在地的西部内陆地区几乎没有工业，交通封闭。基于此，中央作出了集中国力加速西南、西北内陆地区发展的规划，整个建设过程大体分为两个阶段：1965年和“三五”时期为第一阶段。总投资560多亿元，主要用于成昆、湘黔、川黔三条铁路，攀枝花、酒泉钢铁厂和重庆工业基地的建设上。“四五”和“五五”计划时期为第二个阶段，共投入资金1492亿元，占同期全国基本建设总投资的36.4%，共安排建设项目1000多个。(9)陈果吉、崔建生：《三线建设始末》，《决策与信息》1999年第7期。可以看到，中央在民族地区投入了前所未有的巨大资本建设三线项目，主要是为了实现军事防御和解决民族地区民众基本温饱两个基本目标。从西部民族地区的立场出发，历经17载的三线建设是对原本工业十分薄弱的民族地区进行的一次强有力的输血，促进内地资源开发的同时带动了民族地区的社会进步，为民族地区经济繁荣和社会进步创造了良好的机遇。著名社会学家费孝通评价道：“三线建设使西南荒塞地区整整进步了50年，没有当初三线建设，就没有现在西南、西北的工业基础。”(10)胡新民：《三线建设:推进我国现代化的重要步骤》，《老年人》2019年第6期。可以说，民族地区地方政府执行中央规划的三线建设，是民族地区发展史上浓墨重彩的一笔，因此，以在三线建设的行动来分析民族地区地方政府职能模式具有可信性。

民族地区地方政府在中央三线建设的部署下负责地方建筑材料、地方协作产品、粮食和副食品供应及临时工的征集，地方政府为了完成这些任务，其职能模式更多体现了主导型特色。如，贵州省政府为了推进沿海企业向本省的搬迁工作，完成国务院冶金部决定的将大连钢厂电炉和本溪钢厂气锤搬迁到贵阳钢铁厂的任务，由省委出面协调当地企业，要求地方企业尽量满足所迁入企业的要求。贵州各级地方政府统一调配各种资源，建设成贵州史上规模最大的工业，省内建成的大中型工业企业有17个，在贵州省政府的强力推行下，三线建设为贵州工业发展奠定了扎实的基础。(11)扈伦：《贵州的三线建设》，《贵州文史丛刊》1988年第8期。可以看出，建国初期，对于社会内部经济诉求很弱的民族地区来说，民族地区的企业建设基本遵循了中央规划、地方政府强力推进安排建设的方式，地方政府在当地社会经济发展中发挥了主心骨的主导作用，可以将其概括为主导型政府职能模式。主导型模式主要有两个特点：一是民族地区地方政府基本参与了市场主体从建设到运作的整个过程，参与范围极其宽泛，企业似乎是政府的附属品，而非独立存在的组织形态。三线建设的企业基于均由中央统一规划，民族地区地方政府以强有力的方式推进企业建设的所有工作。如企业选址，地方政府承担了本应由市场主体所履行的几乎所有前期市场调研任务，由于建设规模大，迁入企业的地址几乎都是由地方政府统一规划、统一搬迁。二是民族地区地方政府参与市场行为的方式较为强硬，当地政府从确定企业发展项目到召集企业工人全程负责，地方政府对三线企业基本都采用了集中领导、各方协作的办法，负责统一指挥、统一管理。无论是人员调配还是资源整合分配，都体现了较强的政府安排特色，也就是所谓的“服从组织安排”，整个过程基本看不到市场这只“看不见的手”的存在。如1964年贵州政府仅用两个月的时间，创造了民用工业搬迁项目达29个的奇迹。这是企业个体很难自己完成的任务，可以看出政府推进企业建立的强度之猛烈，政府基本完全主导民族地区的社会发展。由此，建国初期到改革开放的时期我们称之为过去时，这段历史时期民族地区经济落后的现状决定了民族地区地方政府的主导型职能模式。

(二)现在时：主导与引导双重职能的过渡期

1978年十一届三中全会决定我党的工作重心转向经济建设，这是在政府明确表态的情况下，社会拥有了发展市场经济的合法性。至此，市场经济在政府引导下开始发展，市场经济的出现是政府构建引导型职能模式的契机。我国以“市场化”为价值取向的改革，主要以党和政府有计划、有步骤地发动并逐步深入推进的。也就是说，当代中国的“市场化”进程，始终表现为一种党和政府倡导、宣传、试点、推广的过程，在市场经济逐步发育、成长过程中，倾注着大量的引导型政府行为。改革开放以来，中央共召开了四次民族工作会议，明确了民族地区的发展方向。从1979年开始的“对口支援”到“少数民族地区扶贫专项行动”；从新世纪初的“兴边富民行动”、西部大开发到扶持人口较少民族加快发展；从设立各种各样的专项补助到优先把特困民族地区贫困村纳入国家整村推进的扶贫开发规划，最终促成了1992年中央和国务院召开的第一次中央民族工作会议，进一步确定了20世纪90年代民族地区主要任务是发展经济。1999年第二次中央民族工作会议则以“加快少数民族和民族地区经济发展和社会进步”为主题。可见，中央确定了发展民族地区市场经济是当地政府的主要任务。

20世纪90年代的民族地区已经有了一些经济积累的基础，相对于内地和沿海地区，民族地区民众自发的市场经济意识还是十分薄弱，比较乐意满足现状，特别是农村还很封闭，经济来源渠道少、收入低，剩余劳动力多。以农村富余劳动力资源转移为例，民族地区的地方政府引导型职能在其中开始出现雏形，并表现出比一般地方政府的主导型职能更强的差异性。面临人口大规模转移，民族地区地方政府没有再采用三线建设时期统一调配大量工人内迁的完全主导型模式，而是有步骤引导富余劳动力转移。由于民族地区的少数民族民众受限于视野狭窄、知识水平较低、普遍技能较差，相对来说，少数民族民众主动外出打工的意愿也不强，况且民族地区经济条件较于内地还较为落后，接受外来务工人员的企业也十分有限。民族地区地方政府就不可能照搬发达地区劳动力转移的做法，当地政府结合产业结构布局也亟需调整现状制定劳动力转移的方向和路径。如，贵州省政府就制定了以就地转移为基础，以发展劳动密集型的乡镇企业为重点的转移策略，政府允许农民进城开办第二、第三产业类型的中小企业，运用工资、税收等经济手段主动调整劳动力转移的岗位指向，并且动员、组织部分农民异地转移就业。(12)徐国柱：《贵州农业富余劳动力的产业转移研究》，《贵州社会科学》1992年第3期。但是，此时的山东省政府却采取了扶持职业介绍所的建立、大范围宣传就业信息的劳动力转移方式。当然，两地同时都采取了事前对农民培训、事后跟踪的同一方式。自由市场经济的核心就是政府无需干预一般的经济事务，让每一个人有按他自己的方式来行动的自由，以此作为衡量政府主导与引导型职能的标准，确定经济主体依赖政府程度和政府介入市场行为程度的两个衡量指标。如表一所示，民族地区的地方政府对社会经济发展的主导型职能明显偏强，但是，引导市场经济主体自发经济行为的导向也已出现。

表一 政府职能模式对比

2005年，第三次中央民族工作会议“以科学发展观统领民族工作、促进民族地区和谐发展”为主题，提出了“促进民族地区实现全面建成小康社会的宏伟目标”的主要任务。2014年9月第四次中央民族工作会议举行，中国在经济社会发展方面取得了长足的进步，中国处于深化改革开放、加快转变经济发展方式的关键时期。会议强调指出，落实民族区域自治制度，关键是帮助自治地方发展经济，改善民生。这两次会议的召开是民族地区地方政府引导型职能增强的标志，原因有二。第一，会议上明确了民族地区的经济社会发展呈现出快速增长的态势。虽然民族地区市场经济运作体系还未完善，但市场行为已经被广泛接受和推广，对于参与经济行为方式较为强硬的主导型职能方式社会接受度也越来越低。第二，相应的，各种社会问题、生态环境问题也日益突出。在这一背景下，中央提出民族聚居地区在加快发展和跨越式发展进程中如何因地制宜、怎样和谐稳定的问题。生态意识淡薄、投入多、发展快、问题多的现象具有普遍性，而民族因素、宗教因素等特殊性问题，进一步增加了社会问题的复杂性。在社会环境改变的情况下，民族地区地方政府为了实现中央的新任务安排也随之调整了职能模式。为此，民族地区地方政府在过渡期中增强了引导型职能。引导职能主要表现在政府介入市场活动的深度和界限开始减弱、政府能否为市场体系建设指明方向，能否为多元化的社会确立一个制度框架。所有这些，都可以归结为政府的引导功能。(13)张康之：《公共行政的行动主义》，南京：江苏人民出版社，2014年，第246页。

我们从时间上纵向比较民族地区地方政府的扶贫方式，可以充分看出民族地区地方政府引导型职能逐渐增强的过程。建国起始我国就开始对民族地区进行扶贫，计划经济时期基本都是政府主导型扶贫，政府一般通过发放救济金、救济棉、救济被等实物救济方式，改善极端贫困人口生活条件，发放对象、发放物资数量均由政府自行确定，统一调配保障贫困民众的基本生活需求，社会民众基本没有自由选择空间。可见，政府干预程度深、民众对政府的依赖性更强，所以，政府主导型职能明显。2005年的中央民族工作会议提出西部地区的资源优势、市场需求、特色产品等发展要素亟待开发，开发式扶贫是调动市场、社会、贫困户、企业的共同扶贫模式，开发式扶贫模式打破了仅依靠政府单一主体的局限性，这标志着民族地区地方政府从“输血”转向“造血”式扶贫，也宣示了政府完全主导社会经济发展职能模式的弱化。2014年中央民族工作会议则明确出现了“引导”一词，指出要引导各族群众有序进城就业。相比20世纪90年代民族地区地方政府对农民进城开办企业的“允许”态度，社会的开放度进一步增强，政府仅需要做“引导有序”，这时，民族地区民众的市场意识已然觉醒并付诸于行动。项目扶贫取代了救济物资扶贫，国家在民族地区优先安排了一大批重大工程项目，如新疆塔里木油田、广西平果铝厂、青海钾肥工程、内蒙古大型煤电基地等。通过项目建设带动当地经济发展，这是“授之以鱼”向“授之以渔”的转变。即使是微观的贫困户帮扶，也不再是单纯的给予关系。民族地区地方政府通过创新一系列的引导性制度体系激发出民族地区内在的发展动力。如，民族地区地方政府以前是根据贫困程度和政策统一发放贫困补助，现在一些基层政府会尝试根据贫困户参与技术培训会的次数来发放贫困补贴。当然这种形式尚在试行阶段不够成熟，但是，也说明当地政府引导民族地区社会发展的理念已在民族地区地方政府治理的思想中萌芽。基于此，以改革开放为时间起点确定为现在时，通过分析民族地区地方政府对四次中央民族工作会议规划任务的执行路径，从改革开放以来，民族地区地方政府处于主导与引导职能混合的过渡期。

三、将来时：民族地区地方政府引导型职能的深度发展

(一)行政生态：民族地区地方政府引导型职能发展之因

地方政府职能模式需要随行政生态变化而动态调整才能发挥作用，或者说，职能模式并非静态不变的。2017年中共中央十九大明确提出，中国特色社会主义社会进入新时代。新时代是我国将来发展的新历史方位，也是一个需要按照人类社会发展规律去谋划社会变革方案的节点，有着诸多根本性的新特征。(14)张康之：《新时代机构改革的新探索》，《公共管理与政策评论》2018年第5期。因此，新时代是我们划分将来时的时间节点，新时代的背景意味着民众个人权利意识会逐渐增强，个体自我选择多样化，就不会再被动接受政府主导式的统一安排。新时代还标志着社会高度不确定性和高度复杂性的出现。随着自媒体兴起，信息爆炸式的增长，每个个体都会轻易接受到大量信息，社会上可能会出现很多过去未出现的社会问题，地方政府如果仍然以社会唯一治理主体自居，在决策过程中就会忽视其他社会组织的力量存在，决策失误就在所难免。如2020年初的武汉疫情前期防控失利就是地方政府决策失误的典型案例，导致失误的原因很多，但当地政府在研判引起社会恐慌和公开疫情信息之间张力进行决策的过程时，一线医生、临床专家、公共卫生专家等其他社会群体的声音显然被作为决策者的政府严重忽视了。倘若疫情出现之初当地政府在决策过程中能够理性听取社会其他群体的意见，那么，政府最终决策前至少是掌握了全面、科学、客观、准确的信息来源，决策失误率就会大大降低。可以说，政府失灵将促使各种多元社会自治组织的兴起，社会自治组织展开了形式多样的社会自治行动，多元治理主体的出现为打破政府唯一治理主体构建治理体系搭建了基础。这是民族地区与一般地方政府共同面对的行政外在生态变化，在多主体治理体系中，地方政府不可能再扮演全能型政府，传统的政府内部封闭决策强硬干预的主导职能模式已不被社会所接受。政府需要搭建统筹资源和整合各种信息公开、共享的平台，解决由于自治组织分散导致的资源浪费、信息沟通困难等问题，引导各种社会自治组织开展良性、有序的自治行动。

民族地区地方政府除了面对新时代的共性特点，还需要审视民族地区在新时代发展的差异性特征。改革开放对多民族“混居”自治区域的震撼是史无前例的，开放的结果丰富了人民物质文化生活，虽然城市的发展速度远远超过农村，但随着信息爆炸时代的来临、人口流动性的增大，几乎所有的农民都能体验到市场经济中追求利益最大化意识带来的冲击。现实却是民族地区与其他地区的经济生活差距长期存在，生产力水平较低的地区仍然主要集中在民族地区，并且这一状况在短时期内很难改变。在经济增长的带动下，民族地区城乡居民收入和生活水平大幅度提高。但与全国相比，民族地区城乡居民收入总体而言还是比较低的，而且少数民族群众的收入水平更低一些。21世纪初中国少数民族地区经济社会发展综合调查的问卷数据显示，2013—2016年40.8%的民族地区受访者家庭人均年收入仍然低于5000元，仅仅略高于国家贫困线。(15)王延中：《中国民族发展报告(2017)》，北京：社会科学文献出版社，2017年，第7页。在民族地区扶贫攻坚的实地调研中发现，当地民众被动接受政府帮扶的特征较为明显，部分民众甚至把扶贫当作政府行政人员必须完成的政绩指标，自我本身需要脱贫的积极性十分薄弱。这种不喜奋斗、创新、逃避风险乐于安稳的意识不仅仅出现在农村，很多接受过高等教育的少数民族大学生就业方向极为单一化，他们倾向于考取公务员或事业单位，对于企业就业(当然不排除民族地区企业较少、较小的客观因素)和创业的动力不足。这种意识问题加上民族地区制度软环境和区位条件、交通通讯等硬环境制约，导致民族地区的外资企业很少、民营企业的规模化有限、市场交易规模的狭小，分工的低水平和市场的狭小使得民族地区区域内缺乏能够导致盈利的市场环境和分工协作机制，造成盈利机会的匮乏，最终导致了生产要素(资金、技术、人才、企业家)的净流出，形成了穷者愈穷、富者愈富的区域经济非均衡发展格局。

这种广大民族地区经济发展长期落后于发达地区的局面如果长期存在，看不到经济振兴的曙光，改变不了贫困面貌，民族地区的民众就会缺乏我国改革开放经济红利发展带来的获得感，经济发展似乎与己无关。长此以往，势必将影响民族团结，危及祖国统一，政治整合的目标也就难以实现。民族地区地方政府面对这些问题，如果依然沿用政策帮扶和民族地区劳动力输出这些方式解决经济发展问题，那么帮扶的功效就会降低。因为，任何帮扶如果不能使得帮扶对象本身具有自我发展的能力和动力，那么，这种帮扶就会丧失其最终的意义和目标。其实，早在2012年的中共中央、国务院关于进一步加强民族工作、加快少数民族和民族地区经济社会发展的决定中就明确提出，民族地区群众要立足于自力更生、艰苦奋斗。各种新闻报道中的“内生动力”词汇开始频频出现，说明外界也开始充分注意到激发民族地区社会发展内在主动性的重要性。可改变社会认知和思想并非朝夕之功，同理，激发民族地区民众自发内在动力也并非当地政府的形式化宣传就可以树立其奋斗意识的，民族地区地方政府还需要深度挖掘引导型职能体系，动员其他社会自治组织共建一个民族地区社会以“奋斗”为荣的氛围。

总而言之，面对整个社会的行政生态变化，随着多元社会治理主体的兴起，政府不再作为社会治理的唯一主体，政府需要学会引导非政府组织、各种社会组织力量对社会共同开展合作式治理行动。针对民族地区差异性问题的出现，当地政府要有效引导民间各种民族组织、宗教组织，可以尝试让这些组织了解并参与决策过程，在执行过程中引入这些非政府组织，增加官方与民间的有效沟通途径，以有效减少民族矛盾。鼓励少数民族群众建立非正式组织，打通自下而上的沟通模式，创新灵活的执行模式。

(二)民族地区地方政府引导型职能纵向发展路径选择

民族地区地方政府具有比一般政府更宽泛的自治权空间，在处理内部事务时如果能充分发挥这个自主行动的空间，就能有效引导民族地区社会组织开展良性自治行动。全方位的治理体系能够真正激励民族地区民众自发的奋斗意识，只有民族地区民众自我生成主观能动性才能真正转变为行之有效的奋斗行动。

一是激发民族地区社会层面的奋斗意识。引导型民族地区地方政府首先要主动营造当地的奋斗环境，如出台鼓励创业的政策，深度挖掘民族文化，建立文化与旅游结合的机制模式，充分发挥民族地区的资源优势，发展民族地区的特色产业，大力扶持具有民族特色、民族文化元素的小微企业发展，由政府牵线构建区域化的民族文化旅游经济模式。其次，民族地区经济发展的自我内生动力可以由政府在社会层面寻找两种类型的群体来支撑。一部分是外出创业的少数民族民众。民族地区地方政府可以动员少数民族外出务工人员回乡创业，通过他们的带动效应激发当地经济发展的内在动力。他们既了解当地的民族风俗，又具备分析现代市场经济走势的能力，能够增加创业成功的几率。另一部分群体是少数民族民众中的民间“精英”，如侗族村寨治理中就有民间“款”组织参与，当地民众对这类民族组织约定俗成的规则认同度极高，“款”组织负责人就是农村民间治理精英。民族地区地方政府将这部分群体纳入治理体系中，他们充分了解当地少数民族的风土人情，在当地又极具权威性。他们可以在政府与民族风俗习惯之间搭建一个通畅的沟通桥梁，使少数民族民众在情感上更易于接受和理解经济发展的各类产业政策，使得政策执行比较顺畅，各种民族冲突和矛盾就会消弭于萌芽状态。

二是对民族地区粗放发展模式，引导市场主体树立守住青山绿水就是守住金山银山的理念，民族地区工业化进程弱，开发不强，环境保护较好是不同于内地的明显特点。但是，对于民族地区的企业发展而言，其比较优势在于矿产等与资源相关的低端行业，在逐利动机的驱使下部分市场主体采取了粗放型发展模式。粗放式发展将带来生态环境恶化、丧失道德底线追求经济利益等一系列问题。民族地区可持续发展是今后的主要任务，当地政府既要面对全球化的生态文明发展压力，还要考虑部分民族地区还处于农业化社会的阶段，社会经济发展与环境保护的张力日益扩张。民族地区不能以破坏环境和消耗资源为代价，引进高污染和高能耗产业但见效快的经济项目。在选择新型发展项目的问题上，民族地区地方政府更需要借力各种民间组织的群策群力，制定完善的长期发展项目。引导企业发展环保类项目不同于计划经济体制下的全面管理方式，而是还权于市场，为民族地区生态化经济发展创造良好的社会环境、提供基础设施、培育市场、促进市场机制的成熟、形成社会治理合力、全方位宣讲生态意识等方面发挥积极作用。

四、结语

“国家—民族”理论不仅体现在中央与民族地区地方的关系上，更落实在民族地区地方政府对中央决策彻底贯彻和执行的行动上。就新时代而言，民族地区地方政府要实现中央规划的同步小康任务，面对民族地区经济仍然落后的现状，必须要协调好生态保护和经济发展的矛盾。但是，却没有既定解决路径可循，只能由民族地区地方政府创新职能模式，引导型职能模式将会成为未来民族地区地方政府的选择。因为，引导型职能模式的民族地区地方政府会主动与各种社会组织力量合作，如整合碎片化的民族文化和引进民间艺人的参与；创建民族文化旅游规模化效应、加深与各个民营企业的合作；引进环保的高科技项目和将科研类组织纳入决策主体中。引导型职能模式的民族地区地方政府，不会再采用建国初期政府自上而下完全主导安排的方式来组织和整合社会各方力量，而是会与社会组织之间平等对话。在新时代的背景下，只有民族地区地方政府与社会组织群策群力，才能最终实现民族地区与全国同步小康的任务。