国有企业决策制度的实践与探索

刘海霖 正元地理信息集团股份有限公司

国有企业尤其是中央企业在国民经济中的地位举足轻重，是重要支柱，近年来国有企业的改革步伐不断提速，受到越来越多的关注，党中央为此专门出台了《关于在深化国有企业改革中坚持党的领导加强党的建设的若干意见》。而随着市场化程度的不断提升，以及在国际市场上与境外企业的同台竞技，亦使得国有企业的治理水平尤其是决策制度有了长足的发展。故此，在新时代国有企业决策制度的设计和执行需要进一步探索完善。

一、国有企业

探讨国有企业决策制度的设计与执行，首选必须要搞清楚什么是国有企业。笔者认为，从法律法规角度来看，国有企业有狭义和广义两种理解。

1.狭义的国有企业最初指的是依据《中华人民共和国全民所有制工业企业法》而设立的企业。其最明显的外部特征，就是企业字号中仅有“公司”而无“有限”字眼或者干脆连“公司”的字眼都没有。国务院于2017年发布《中央企业公司制改制工作实施方案》，要求在2017年底前国资委监管的中央企业全部完成改制，就是为了将此类全民所有制国有企业改制为国有公司。而在2016年《企业国有资产交易监督管理办法》（国资委 财政部32号）的出台，狭义国有企业的定义进一步明确，即：政府部门、机构、事业单位出资设立的国有独资企业（公司），以及上述单位、企业直接或间接合计持股为100%的国有全资企业。

2.广义上的国有企业又可以分为最广义的国有企业和通常理解的国有企业。《中华人民共和国企业国有资产法》规定的国家出资企业，即国家出资的国有独资企业、国有独资公司，以及国有资本控股公司、国有资本参股公司，可以作为是最广义的国有企业定义，也就是凡有国有资本的成分在，就是国有企业。但实践中，定义国有企业就同时定义了国有资产，国有资产的处置又要遵循严格的程序。因此，除了狭义的国有企业，32号令上又规定了国有控股企业和国有实际控制企业，组成了通常理解的国有企业。本文着重探讨的是依照《中华人民共和国公司法》设立的国有控股企业和国有实际控制企业的决策制度。

二、国有企业的决策主体

国有企业的决策主体并不是一成不变的，比如说依据《公司法》的规定，国有独资公司没有股东会，国有全资控股公司既没有股东会，也可以没有董事会。因此，本章所谓决策主体综合了通常理解的国有企业的决策主体。

1.党委（党组）。《中国共产党章程》第三十三条规定，“国有企业党委（党组）发挥领导作用，把方向、管大局、保落实，依照规定讨论和决定企业重大事项。”

2.股东（大）会/股东。《公司法》规定，股东会是公司的权力机构。凡是与出资人有关或者会影响到出资人权益的事项均由股东（大）会/股东来决定。

3.董事会/执行董事。依据《公司法》设立的国有企业，会设董事会/执行董事，对股东（大）会负责，作出事关企业生产经营的各项重大决策。

4.总经理办公会/总经理。《公司法》仅规定了经理，以执行董事会的各项决策。在实践中，国有企业往往通过由总经理、副总经理、总会计师等高级管理人员或者经营班子组成的总经理办公会或者叫经营班子会来作出如何执行董事会决议的各种决策。

三、国有企业的决策制度体系

正如上文所述，国有企业内部有至少四类常规的决策主体，那么规定和确保这些决策主体如何正确、有效地行使权力的各项制度就是国有企业的决策制度体系。

1.“三重一大”事项决策制度。自2010年中共中央办公厅、国务院办公厅颁布《关于进一步推进国有企业贯彻落实“三重一大”决策制度的意见》（以下简称《决策意见》）起，各国有企业的“三重一大”事项决策制度基本上均脱胎于两办的《决策意见》。

2.公司党委（党组）议事规则。公司党委（党组）在讨论和决定企业重大事项时所依据的程序性规定，一般包括公司党委（党组）的决策范围、决策流程等内容。

3.公司章程。1993年《公司法》颁布后，国有企业的设立多了一项法定依据，是国有公司股东意志的集中体现。随着《公司法》的历次修订，公司被赋予了更多的自主权，集中体现在“公司章程另有规定的除外”。

4.股东（大）会/董事会议事规则。股东（大）会、董事会议事规则是《公司法》及《公司章程》对股东（大）会、董事会如何讨论决定重大生产经营事项，行使职权的程序性要求。

5.总经理工作细则。在总经理被董事会授予应由董事会行使的职权时，可在总经理工作细则上予以明确如何研究决策，同时总经理工作细则也是对《公司法》及《公司章程》经理职责的细化规定。

四、决策制度及主体衔接的实践与探索

如上所述，公司的各个决策主体需要遵循“三重一大”决策制度、党委（党组）议事规则、股东（大）会议事规则、董事会议议事规则等一系列决策制度，相互之间是什么关系，如何衔接？

在分析决策制度及主体衔接问题之前，先分析一下国有企业的决策特点。决策是指决定的策略或办法。因此，无论是决定何种事项，都可以称之为决策，但国有企业决策特点是什么？是集体决策，是少数服从多数。《决策意见》上明确指出，集体决策是基本原则。而股东（大）会、董事会也是遵循集体决定的形式。唯一具有特殊性的是经理层的议事方式。笔者认为，虽然总经理做出的决定肯定也是决策的一种，但是从《公司法》的规定看，只明确了经理一个人的职权，并未像股东和董事议事是以会议的方式，因此可以做出一个推断，经理层的议事方式，不以会议为必要，也就不会有集体决策，不需要少数服从多数，即所谓的“总经理负责制”。当然，凡事总会有例外，将在下文予以阐述。

国有企业的“三重一大”事项决策制度将事项分为三类：重大决策、重要人事任免、重大项目运作、大额度资金使用。笔者认为，重要人事任免、重大项目运作、大额度资金使用是重大决策的补充与细化，因为重要人事任免、重大项目运作、大额度资金使用的详细内容或多或少属于重大决策。而重大决策的内容，则由相对明确的决策主体做出决策。因此，“三重一大”事项决策制度可看作是整个国有企业决策制度体系的原则性总纲。

既然“三重一大”事项属于原则性总纲，对于尚未公司制改造的国有企业而言，“三重一大”决策制度完全可以替代其他决策制度，但对于公司制国有企业而言，还需要靠具体的决策主体依据其决策制度来做出决策。具体而言：一是“三重一大”事项中属于影响股东权益或股东固有权力事项的，由国有企业的股东（大）会依照公司章程及股东（大）会议事规则予以决策。二是“三重一大”事项中属于贯彻落实党和国家路线、方针、政策以及党建工作的，由国有企业的党委（党组）依照其议事规则予以决策。三是“三重一大”事项中属于重大生产经营事项的，由国有企业的董事会依照公司章程及董事会议事规则予以决策。此外，根据全国国有企业党建工作会议的精神，公司党委（党组）要对这些事项予以前置研究。因此，在新时代，国有企业的党委（党组）除了要研究决策党内重大事项外，还需要对拟提交董事会审议的重大事项进行研究。

五、问题分析

公司在治理机构运行过程之中不可避免地会碰到种种问题，以及各类决策主体之间的碰撞，国有企业尤其是国有公司的问题具有其特色，都需要通过在实践中求取答案，做出制度创新。

1.关于股东会/董事会的职权授予问题。公司法第三十七条和第四十六条分别明确规定了股东会和董事会的职权，那么股东会的职权能否全部或部分授予董事会？董事会的职权能否全部或部分授予经理？笔者认为，一方面公司法第三十七条是效力性强制性规定，也就是说该条规定的是股东会的固有职权，可以扩大把董事会甚至经理的职权上收，但不能向下授权；另一方面公司法第四十九条规定的经理职权，有“董事会授予的其他职权”，可以理解为董事会的职权是可以授予经理履行的。

2.关于股东会/董事会行权的问题。公司的股东会如果不同意董事会做出的决议，是否可以直接通过股东会决议的方式予以修改？笔者认为，根据公司治理的原理，“上帝的归上帝，凯撒的归凯撒”，就是希望实现所有权和经营权的分离，因此，假设股东会不同意董事会的决议，当该事项属于股东会决定的事项时，可以予以否决；当该事项不属于股东会决定的事项时，只能通过更换董事会成员的方式，重新召开董事会，以达成修改董事会决议的目的。

3.关于总经理办公会议是否需要党委（党组）前置的问题。笔者认为，这个问题不能一概而论。如果总经理得到了董事会的授权，研究决定的是本应由董事会决定的事项，那么该事项就需要党委（党组）前置研究，且应当由经理层集体决策。如果总经理研究的是其职权范围内的事项，仅仅是对董事会决策如何具体执行，且除非公司章程另有规定，都未必是集体决策的方式，因此不宜再由党委（党组）前置研究。

新一轮的国有企业改革正在如火如荼地推进，从“双百企业”的选定到全面推广经验只是时间问题，公司治理主体及其决策制度的优化和完善从未停止过，以上分析和探索多为一家之言，仅供用于在实践过程中的参考。