增值税留抵退税政策执行中的问题与建议

张 峰

(国家税务总局安康高新技术产业开发区税务局， 陕西 安康 725099)

一、增值税留抵退税政策的背景

从国际上看，留抵退税是当前实行增值税税制国家的普遍处理方法，大多数国家都规定采用直接退还税款制度。在建立普遍留抵退税制度的国家，基本没有单独的出口退税，对出口企业采取的是出口免税政策，企业的进项税额一般是通过进项留抵退税制度来解决。如英国的《增值税法案》第79条规定, 在纳税期间内,如果进项税额超过销项税额, 英国税务机关需要在30天内退还超额部分税额, 但需要在规定期限内确认退税是否合理；如果相应的税务机关不遵守这些规定，他们将支付应纳税额一定比例的罚款给纳税人。法国和马来西亚则采取更为灵活的处理方式，允许纳税人自己选择退税或是进项留抵的方式解决此类问题。

从国内来看，当前国际国内经济形势发展变化节奏加快、不确定因素增多、经济下行压力较大，我国推出了一系列减税降费政策措施，特别是2018年6月试行对高新技术企业、先进制造业等部分行业增值税期末留抵税额予以退还，起到了一定积极效果。2019年以来，随着我国营商环境日益改善，社会各界人士特别是一部分纳税人对积极推进留抵退税制度化的呼声也越来越大，期望值越来越高。2019年3月，《财政部、税务总局、海关总署关于深化增值税改革有关政策的公告》(以下简称“39号公告”)出台，取消了行业限制，规定从2019年4月1日起对于符合条件的纳税人，均有机会申请享受增值税期末留抵税额退税优惠政策。随后，国家税务总局发布《国家税务总局关于办理增值税期末留抵税额退税有关事项的公告》(以下简称“20号公告”)，对期末留抵退税的基本流程作了原则规定，即“窗口受理、内部流转、限时办结、窗口出件”，自2019年5月1日起施行。2019年8月31日，财政部、税务总局又下发了《关于明确部分先进制造业增值税期末留抵退税政策的公告》(以下简称“84号公告”)，明确了自2019年6月1日起，符合条件的部分先进制造业纳税人，可以自2019年7月及以后纳税申报期向主管税务机关申请退还增量留抵税额，除此行业以外的其他纳税人申请退还增量留抵税额的条件，继续按照“39号公告”执行。“84号公告” 最显著特点是对“39号公告”第8条第一款第一项进行修改，即取消“连续六个月(按季纳税的，连续两个季度)增量留抵税额均大于零，且第六个月增量留抵税额不低于50万元”，规定自2019年6月1日起，增量留抵税额大于零；取消“允许退还的增量留抵税额=增量留抵税额×进项构成比例×60%”中的60%的比例。这些政策将有利于先进制造业纳税人更好地盘活企业资金，降低企业财务费用，缓解企业资金周转困难状况。新的留抵退税政策既着眼当前实际，又兼顾国际通行做法，对行业范围和退税条件流程重新梳理，进一步推进留抵退税政策的制定、完善和落实。

二、增值税进项留抵退税政策执行存在的问题

(一)部分企业执行留抵退税政策门槛过高

2019年新的留抵退税政策既考虑了纳税人的办税成本，又考虑税务机关行政成本和涉税风险防控，所以政策设计上有很多条件限制，这些条件让企业具体实际操作更加复杂。无论是纳税人对照条件逐个落实享受优惠政策的过程，还是税务机关审核留抵退税条件的过程，操作中稍不规范就会带来风险。比如“39号公告”第8条，对于可以享受留抵退税的纳税人，需同时符合五个条件，特别是第一个条件“自2019年4月税款所属期起，连续六个月(按季纳税的，连续两个季度)增量留抵税额均大于零，且第六个月增量留抵税额不低于50万元”在实施过程中存在一定困难。除“84号公告”中先进制造业外，在具体执行过程中，这个条件对企业主体的内部管理经营规范性有较高要求。一部分内部管理制度健全、管理规范、运作高效的企业会根据优惠政策，统筹协调企业购进物资、设备等计划，争取既高效发展经营，又享受国家税收政策红利；另一部分处于发展初期的企业，特别是西部不发达地区的企业，内部管理各环节统筹规范不够，可能存在设备物资购进项目核算时间和取得发票、认证抵扣等各个环节出现滞后，短期内与政策规定期限不匹配等问题。比如虽然有采购计划，但在实施采购过程中没有达到连续六个月有增量进项的这个要求。特别是高新技术企业和科技型中小企业，无法在短期内调整大规模采购计划，不能享受此项政策。“84号公告”第二条规定“纳税信用等级为A级或者B级”，纳税信用等级为M级的纳税人无法享受此优惠，这对于新兴市场和新办纳税人政策激励力度不够。M级纳税人主体群体是当年新办纳税人，普遍存在设备投入多、资金周转压力大等困难，如果这些新办纳税人没有享受当前留抵退税优惠政策，将会给市场主体经营者信心产生一定影响。这两项规定对某些行业纳税人享受留抵退税政策限制较多，可结合当前实际进一步修改，对纳税信用等级范围应该适当放宽。

(二)对企业财务办税人员要求较高

在提高营商环境和持续放管服推进过程中，企业进入市场准入门槛很低，部分中小企业面临人才、资金、市场等多方位压力。一部分企业为了节约成本，不愿意聘请专业的专职会计，导致企业财务人员业务素质参差不齐，一部分中小企业甚至聘请兼职会计或自己本人以及亲属兼任会计办税，对财会制度和税收政策缺乏系统学习；还有的企业频繁变更财务办税人员，对比较复杂的政策业务不能连续学习，不能从企业整体经营状况方面进行把握，不能迅速适应税收政策的调整变化。面对新政策，企业经营核算策略也需要适当调整，这对于企业财务及企业内部核算管理要求很高，企业需要聘用专业技术水平较高的财务人员，对企业的资金流、货物服务流、发票流进行全程监管，合理规划企业经营战略。

(三)具体操作和防范涉税风险问题不够明晰

总局“20号公告”对留抵退税基本条件和申请办理流程作了原则规定。目前，为了提高办理效率，基层税务机关主要是通过金三系统自动比对分析和案头资料审核完成后，按照规定时限办理留抵退税业务。留抵退税政策对减税降费作用和力度很大，能够缓解纳税人资金周转压力，是一项持续发力的有效措施。留抵退税存在着与出口退税一样的骗税风险，其严重性和危害性也极为相似。但刑法目前并没有关于骗取留抵退税款的相关条文，违法犯罪份子可能借机取得虚开的进项税额抵扣凭证进而大肆骗取留抵退税款，少数纳税人投机取巧，少计或延缓计算销售收入，违规获取留抵退税。如果税务机关不及时开展增值税清算和留抵退税后续实地核查，可能产生纳税人遵从风险，还可能存在一般计税项目同时有免税和简易计税项目的纳税人混抵进项税的情况，进而退还不得抵扣的进项税款。上述几种情况稍不注意就会形成涉税风险，需要各级税务机关进一步研究快速风险应对方法，建立健全留抵退税后续管理办法或操作指引，确保符合条件的及时退税，又要防控税务风险，进一步促进税收征管有序规范；进一步加强财政、税务、人民银行等部门间工作协作机制，纳税人办理退税申请时，税务机关需要核对涉税资料与人民银行具体办理退库时所需资料是否一致，需要与财政、人行等上级部门综合协调明确。

三、进一步完善留抵退税政策的建议

(一)简化留抵退税，便于基层执行操作

随着经济社会高质量发展和税收改革不断深化，不断完善留抵退税政策将会大幅提高企业资金周转和利用效率，减轻企业因为进项税款占用企业流动资金的负担，特别是对于那些进项税额较多并且需要大量设备投入的技术密集型高科技企业来说，减负效果尤为明显。当前全球新一轮科技革命正在影响着世界发展格局，改变着学习工作方式以及生产生活方式，成为新的经济发展引擎。对于推进留抵退税政策来讲，有两个方面需要进一步完善：(1)虽然最新留抵退税政策在“84号公告”中已经充分体现了积极推动部分先进制造业发展的退税政策倾斜，在原有“39号公告”的基础上，取消了连续六个月增量留抵税额大于零的限制，同时取消了允许退还的增量留抵税额按60%比例退还的限制，规定2019年6月1日起，增量留抵税额大于零，就可以在7月份及以后申报期申请退还增量留抵税额。留抵退税政策有了明显简化优化和扩大享受范围的政策调整。但是根据实际情况来看，还有进一步优化简化的空间，在经济发展和财政实力许可的情况下，各省可根据省内各地经济情况和财政情况，适当放宽留抵退税标准，提高退税比例。如“84号公告”中“部分先进制造业”范围试点可扩大到高新技术企业和科技型中小企业；对于多数高新技术企业前期投入多，进项税额占用企业大量资金的情况，建议取消连续六个月有增量留抵税额的限制，并且可以考虑计算增量留抵税额全额退税，取消计算60%的比例限制；对于其他行业可进一步缩短连续六个月期限的限制条件，缩短退税时间，降低退税的遵从成本，进一步刺激高科技企业快速发展，从而带动其他行业的持续快速高质量发展。(2)进一步将纳税信用等级为M级的纳税人纳入到享受新政策范围。M级纳税人的主要群体是当年新办纳税人，这些新办纳税人顺应当前市场发展需求进入市场，更需要积极鼓励和支持，新的市场主体面临更多资金周转和设备投入困难，应该给予更多关心。同时也要加强对新办M级纳税人的风险管理，防止虚开增值税发票或骗税违法行为发生。

(二)引导企业内部规范管理，突出办税人员业务培训

新时期新的税收业务对企业经营涉税情况以及税负变化、落实享受税收优惠政策等全流程各环节业务能力都有新要求，甚至涉及到了税收筹划领域，需要企业不断加强财务办税人员的配备和素质的提升。同时积极推进财务办税中介机构发展壮大，促进当前和今后税收改革政策落实。(1)企业财务办税人员应明确把握增量留抵税额，增量留抵税额是指与2019年3月底相比增加的期末留抵税额。如企业购进设备以后，结算和取得专用发票的时间点很重要，需要财务办税人员精通业务并有较强的责任心，合法合理统筹发票取得、认证抵扣等，符合退税要求的条件。(2)纳税人满足留抵退税条件后，企业财务办税人员应在纳税申报期内，向主管税务机关申请退还留抵税额。同时，正确处理留抵退税与出口退税业务的有效衔接以及办理次序。财务办税人员应时刻关注退税办理后续操作注意事项，取得退税款后，应及时调减留抵税额，否则会造成重复退税。

(三)明确具体操作指引或规程，有效防范征纳涉税风险

税务机关应尽快探索建立一套完整规范的退税具体岗责机制和后续管理办法，方便基层税务机关实际规范有序操作，尽量防范和减少纳税人涉税风险。(1)税务机关应进一步加强对纳税人业务培训辅导和涉税风险提醒，严格按照总局“20号公告”和《纳税服务规范(3.0版)》要求的服务流程、报送资料、办理流程、注意事项等为纳税人办理退税；积极探索建立衔接紧密、协调配合的留抵退税工作流程和审核机制，减少税务机关未按规定要求办理留抵退税的风险。(2)税务机关应充分利用金三系统、电子底账系统、总局云平台等信息系统向上游追溯查询发票来源信息，严防企业恶意设立空壳公司改变进项构成比例计算结果；重点关注上游企业存在税收优惠且能够开具全额增值税专用发票的领域，严厉打击和防范可能虚开虚抵专用发票的风险。(3)探索加强留抵退税企业的后续管理办法或指引。对退还增值税留抵税款的企业应建立台账，并积极关注、适时回访，掌握企业退税效果和后续发展情况；同时对退还留抵税款后存在风险提醒、变更法人、跨区迁移、注销登记的纳税人应重点关注，加强实地评估检查，防范和减少涉税风险，该移交稽查的及时移交稽查，严厉打击少数骗取留抵退税违法行为，进一步营造和优化规范有序的税收征管秩序。

伴随着增值税改革和增值税立法进程的不断加快，积极试点推行留抵退税增值税期末留抵税额退税制度势在必行，虽然推行过程中会增加税收的管理成本，也增加一定的财政支出压力，并且可能产生一定的税务风险，但在增值税制度不断完善和改进，通过各个方面共同努力，不断优化完善留抵退税制度和操作规程，必将会在优化营商环境、落实减税降费、激发企业活力，促进经济高质量发展等方面产生良好社会经济效果。