光伏扶贫的金寨模式探析

马 帅,张德元

(安徽大学 经济学院， 合肥 230601)

0 研究背景与问题的提出

中国扶贫开发事业开始于20世纪80年代中期，并取得了举世公认的辉煌成就。但在长期扶贫工作中，由于存在贫困居民底数不清、针对性不强、资金和项目指向不准等问题，这种粗放式的扶贫使得真正的贫困户无法得到应有帮助；由于扶贫制度设计层面的缺陷，导致不少扶贫项目资金使用效率低下，激励机制扭曲，甚至出现了争当贫困县的闹剧。针对这些问题，习近平总书记于2013年11月在湘西考察时首次做出了“实事求是、因地制宜、分类指导、精准扶贫”的重要指示[1]。2017年10月，习近平总书记在十九大报告中再次强调“坚持精准扶贫、精准脱贫”，做到“脱真贫、真脱贫”。

在脱贫攻坚的众多举措中，光伏扶贫是全国精准扶贫十大工程之一，是国家重点支持和在农村地区大力推广的产业扶贫方式。所谓光伏扶贫，简单地说就是通过安装太阳能电池板，充分利用太阳光发电，帮助贫困户或贫困村摆脱贫困状况，以实现扶贫脱贫的相关做法。光伏扶贫通常由政府牵头，在农村贫困户的房屋顶或贫困村庄的荒山、废地等地方开展，贫困户可以自用或者将多余电量上网出售。光伏扶贫的广泛推广，除了能够有利于实现精准扶贫，还可以优化我国能源结构，提高清洁能源的生产和消费比重。以及缓解光伏产能，特别是光伏发电所用的单晶硅、多晶硅光伏组件生产过剩问题，提高农村土地使用效率[2-3]。金寨作为光伏扶贫的发源地和样板县，通过光伏扶贫使数万贫困人口受益。因此，研究并分析光伏扶贫的金寨模式，无论是对于深化光伏扶贫研究，还是做好精准扶贫工作，均具有十分重要的意义。

1 金寨光伏扶贫发展状况

1.1 金寨社会经济发展状况

金寨县位于鄂豫皖三省结合部，地处大别山腹地，国土面积3 814平方公里，辖23个乡镇、1个现代产业园区、225个行政村，截至2018年底，全县总人口68.35万。金寨县资源丰富，全县林地面积440万亩，森林覆盖率高达75%，现有茶园面积15万亩、栗园50万亩、毛竹18万亩、油茶基地12万亩、山核桃基地6万亩。民主革命时期，金寨县有十万儿女投身革命，并涌现出59位开国将军。建设时期，为响应毛主席“一定要把淮河修好”的伟大号召，金寨人民为修建梅山、响洪甸两大水库做出过巨大牺牲。

作为国家级首批重点贫困县、全省最大的库区县和山区县，金寨县社会经济发展水平距离安徽省平均水平和全国平均水平均存在较大差距。2018年金寨县GDP113.94亿元，其中第一、二、三产业增加值分别为18.90亿元、40.95亿元、54.09亿元，三次产业结构比16.6:35.9:47.5。同年实现财政收入190 537万元，其中地方财政收入114 752万元。就居民收入而言，2018年全县城乡常住居民人均可支配收入、农村常住居民人均可支配收入分别为16 016元、11 097元。金寨县贫困发生率高达25.68%，于2011年被确定为全国11个连片特困地区之一，尽管2014、2015、2017年贫困人口分别降至12.37万人、8.34万人和4.43万人，但扶贫开发任务艰巨，全面建成小康社会任务依然沉重。

1.2 金寨光伏扶贫发展状况

金寨县太阳能资源较丰富，多年平均日照时间为5.5小时/天以上，全年日照时间最高可达到2 200小时，非常适合太阳能开发利用。因地处山区，人口相对稀少，无论耕地还是农村房屋均相对稀疏，荒山、荒坡、空地较多，这些地方阳光充足，十分适合安装光伏设备。如能充分利用闲置的荒山、荒坡、空地安装户用太阳能发电设备，既可以让贫困户获得一份光伏发电收入，也可以帮助其摆脱贫困。其中，大型地面联村光伏扶贫电站的安装不仅可以合理有效利用土地，也有助于增加村级集体收入，改善农村基础设施和公共服务，进而改善贫困户生产生活状况。

金寨光伏扶贫相关做法开始于2014年初。金寨县在信义光伏农业生态园项目的引进和建设过程中，注意到光伏产业前景较好，较适合贫困家庭扶贫。经多次考察后，金寨县委、县政府决定实施光伏扶贫工程，先以8个贫困户作为试点，每家装机规模为3千瓦。在地方政府和多方共同努力下，试点很快取得成功。2014年6月，金寨县启动“光伏扶贫惠千家”项目，决定分批次完成光伏发电工程，仅2014年就有2008家贫困户安装了装机容量3千瓦的户用分布式光伏电站。2015年上半年又完成6 733户光伏设备安装工作，其中贫困户5 799户[4]。截至2018年年底，金寨县已建成各类光伏扶贫发电装机19.71万千瓦，助力10.58万贫困人口脱贫，总收益已达4.5亿元。2017年4月24日，习近平总书记在金寨考察期间就光伏扶贫效果听取了当地干部汇报。

装机规模的迅速增加，源于光伏扶贫的可复制性和政策的大力推动作用，这也是光伏在全国得到迅速推广的主要原因。在金寨模式的带动下，安徽省太阳能发电装置迅速发展，仅2016年全省新增太阳能发电装机225万千瓦，其中纳入国家补助的电站规模位居全国第一。2016年3月国家发改委等五部委联合下发《关于实施光伏发电扶贫工作的意见》，指出在2020年之前，帮助16个省的471个县、约3.5万个建档立卡贫困村的200万建档立卡贫困户每年增收3 000元以上。该文件大力推动了光伏扶贫在全国范围迅速发展。

2 金寨模式的特点

2.1 政府扶持力度大

金寨县既是革命老区，又是贫困地区，受到党和国家领导人的高度关注。在精准扶贫的大背景下，金寨被列为光伏扶贫试点县。2016年4月和2017年4月，习近平总书记两度前往金寨考察扶贫工作，并对精准扶贫工作提出了明确要求。安徽省委书记李锦斌2015年曾3次前往金寨视察光伏扶贫实施情况。在上级党委政府的高度关注下，金寨县委县政府以及各相关部门也从多个方面对光伏扶贫给予了大力支持。在资金投入方面，金寨县每年投入上亿元扶贫专项资金用于光伏扶贫发电站建设，如户用分布式光伏3千瓦装置可获8 000元资助。除直接资金投入，政府部门还提供了一些优惠政策，如财政资金用于贫困户银行贷款贴息，中央给予光伏0.42元/度的产业政策补助，这些支持有力推动了金寨县光伏扶贫相关计划的实施。在金寨等地光伏扶贫的相关经验基础上，2016年12月29日，国家能源局、国务院扶贫办两部委联合下发了《关于下达第一批光伏扶贫项目的通知》(国能新能[2016]280号)，该通知共计下达资助了14个省区、236个光伏扶贫重点县的光伏扶贫项目，推进了光伏扶贫工程建设步伐。

2.2 政府与市场的有效配合

金寨县光伏扶贫项目在实施过程中，离不开中央政府和地方政府的有力推动，也离不开金融机构、企业的有效配合。就地方政府而言，县级政府及相关部门牵头，商业银行、光伏企业和贫困户有机互动，是“金寨模式”能够成为光伏扶贫典范的重要原因，如果没有这些部门的积极配合，光伏扶贫项目难以开展创收。就中央政府而言，国土资源部门对于国家下达的村级光伏扶贫电站的项目给予用地支持，财政部出台支持村级光伏扶贫电站相关政策措施，并将可再生能源补贴及时发放到位，扶贫部门制定村级光伏扶贫电站的收益分配管理办法并组织开展全国光伏扶贫信息系统建设。相关企业也积极投资光伏扶贫项目，其利益也在产权层面得到了相关体现，从而使得光伏扶贫具有了一定的可持续性。从这种意义上讲，光伏扶贫的“金寨模式”表明有为政府和有效市场可以在扶贫领域实现有效结合[5]。

2.3 运行形式的多样化

在具体实践过程中，金寨县因地制宜探索出了三种光伏扶贫的运行模式：一是户用分布式光伏扶贫电站。该类光伏电站建在贫困户屋顶或光照充足的空地上，截至2018年6月底，全县共有7 803户建有3千瓦的小型光伏扶贫电站。每座电站投资2.4万元，其中财政扶持8 000元，企业捐资8 000元，贫困户自筹8 000元，贫困户自筹部分采取互助资金借款或贫困小额信贷方式予以解决，产权归个人或集体所有。二是村级光伏扶贫电站。从2015年开始，金寨县每村投入74万元用于建设规模为100千瓦光伏的扶贫电站。动员社会力量捐建，安徽省政府办公厅、安徽省政府研究室、安徽省电力公司、金寨县公安局等32个驻村帮扶单位，为油坊店乡东莲村、古碑镇宋河村等30个村建成3 141千瓦光伏电站。村集体光伏扶贫电站发电收入主要用于增加贫困户福利，产权属于集体所有。三是联村光伏扶贫电站。对于不适合开展前两种光伏扶贫电站的村镇地区，金寨县采取安装联村光伏扶贫电站，联村电站每座为240—6 000千瓦不等，一般建立在荒山或荒地上，2019年全县总装机规模达14.5万千瓦。联村光伏电站资金来源于企业投资和财政支持，主要是光伏企业投资，金融机构给予其融资帮扶，电站产权归企业所有，每年需抽出部分收益用于扶贫[6]。

2.4 扶贫效果显著

金寨县作为国家级贫困县，2016年和2017年共计成功脱贫4.4万人。截至2017年底，贫困发生率已降至6.79%。金寨县相关扶贫工作成绩的取得与光伏扶贫的有序推进不无关系。安装户用光伏发电装置的贫困户每年至少可获得3 000元的光伏发电收入，村级光伏电站和联村式光伏电站也有效增加了贫困户福利。通过参与光伏项目，当地农民不仅可以将土地租给企业获得租金，参与企业融资而享受收益分红，也可以通过在园区就业等方式获得工资性收益[7]。金寨县白塔畈镇已建成五个光伏产业园，年发电量在7亿度。截至2018年7月，金寨县通过实施光伏扶贫已帮助解决近三万贫困人口最基本生活问题和一半以上村集体经济薄弱问题，2019年初金寨的贫困发生率降至2.73%。

3 金寨光伏扶贫面临的问题与挑战

3.1 政策不确定性对于光伏扶贫的挑战

光伏产业已成为中国在全球最具竞争力的产业之一。2017年中国光伏装机总量高达53.06GW，比2016年增长了53.6%，占据同年全球总新增装机量98.9GW的53.65%。中国光伏累计装机量已超过130吉瓦，2017年太阳能发电量达到了967亿千瓦时，比2016年增长57.1%。近年来光伏产业的发展与光伏发电补贴等相关政策激励措施有关，但相关政策的调整也必然会对产业发展带来较大影响。光伏扶贫作为光伏产业政策和扶贫政策的有机结合，也不可避免地受到相关政策的影响。如2018年6月1日，发改委、财政部、能源局联合发布了《关于2018年光伏发电有关事项的通知》。该通知提出“在分布式光伏方面，2018年仅安排1 000万千瓦左右规模用于支持分布式光伏项目建设，新投运的光伏电站标杆上网电价每千瓦时统一降低0.05元”“加快光伏发电补贴退坡，降低补贴强度，全电量度电补贴标准降低0.05元，即补贴标准调整为每千瓦时0.32元(含税)等”。这些均在事实上给光伏企业运行乃至光伏扶贫带来了一定困难。光伏扶贫既需要得到产业政策支持，也需要得到扶贫政策保障。到2020年全面脱贫实现后，相关政策如何调整尚不得而知，光伏扶贫相关政策仍存在较大的不确定性。

3.2 光伏扶贫电站的后续经营问题

光伏发电收益周期长、受自然条件约束，这些均决定了光伏扶贫是个长期过程。首先，光伏扶贫项目从发电地点选择、发电组件选用、工程实施等各方面均有着严格要求，否则会严重影响光伏发电的质量及使用期限。隐裂、热斑等技术性问题容易导致太阳能电板报废、失效，即便对于大企业而言仍然不易解决，更何况那些不具备相关技术和经验的中小型企业。其次，光伏设备仍然存在后续性维护问题。对于户用光伏发电设备而言，大多安装在贫困户房屋顶上。就农村而言，贫困户的住房部分已破旧不堪，是否能够支撑20多年不得而知。对于村级发电站和集中式发电站而言，如果长时间无人清理打扫，也会影响吸收太阳光发电效率，因此也同样存在着后期维护问题。最后，我们注意到金寨县城镇化进程有序推进，2015、2016、2017金寨县常住人口城镇化率分别为37.5%、43.99%和45.41%。如果再考虑到未来的城镇化问题以及随之而来的部分村庄的规划与拆迁问题，可以预见的是将会有相当部分光伏发电装置出现无人维护或废弃的局面。因此，如果只注重光伏装机规模而不考虑光伏发电长期创收功能以及可持续性问题，光伏扶贫的作用很可能是短期的[8]。

3.3 光伏发电不稳定，并网面临较多挑战

全国很多地方出现的弃风弃光现象在一定程度上表明，新能源发展对于电网稳定性的冲击是个至今尚未得到很好解决的问题。安装户用光伏发电站需保证每年平均日照时间不低于4小时，如3kw发电装置日均能够发10度以上电，方能保证获得稳定收入并尽快收回成本。但光伏发电受天气、光照强度等影响，在一天内发电量不稳定，中午光照强度大发电量最多从而产生大量多余电，为降低电网负荷而不得不丢弃成为“垃圾电”，而晚上农户用电量增多，光伏发电却相对较少而难以满足需求，这部分电量缺口需其他电量填补以保障电网稳定运行。由于光伏发电的这种不稳定而使电网负荷波动大，导致弃电率高而发电利用率降低。考虑到金寨属贫困山区，电网负荷也就十几万千瓦，其农村电网负荷能力有限，光伏发电的不稳定性有可能会对电网造成损伤，破坏电网稳定性。而随着全国光伏设备的不断增加，如何确保电网的稳定运行及发电及时送出将成为一个亟待解决的技术性问题。

3.4 光伏扶贫电站产权以及由此伴生的激励问题

金寨县目前存在户用分布式、村级集体以及联村大型光伏扶贫电站三种不同的运行模式。就产权形式而言，户用光伏扶贫电站和村级光伏扶贫电站属集体所有，联村光伏扶贫电站则归出资企业所有。就户用光伏扶贫电站而言，贫困户自筹8 000元参与投资建设了户用光伏扶贫电站，尽管相关政策对于贫困户颇多倾斜，但其出资形成的财产权益却归集体所有，换而言之贫困户投资者权益未能在产权层面予以体现，这从市场经济运行角度来看显然是极其不合适的[9]。就联村光伏扶贫电站而言，其所需资金通过各级财政资金注入、光伏企业让利和贫困户资金入股方式筹集，其产权归光伏企业所有，这种产权设定不仅同样面临着出资者权益未能在产权层面予以体现的问题，光伏企业能否对于其所参与出资并拥有产权的联村光伏扶贫电站实现有效管理仍有待于进一步检验。

3.5 融资方式所带来的财政金融压力挑战

光伏属“一次投资，长期获益”。金寨户用光伏扶贫采用“1+1+1”融资模式，即政府、光伏企业和贫困户各出资三分之一，贫困户仍需面临一定的出资负担。现实中，金寨县通过政府贴息贷款借贷给贫困户这部分资金，并通过抽取光伏发电部分收入偿还贷款的方式。这种融资方式由于过度依赖政府财政，也在一定程度上增加了政府财政负担。对于村级集中式光伏发电站和大型地面光伏发电站而言，由于其投资主体主要为企业，其前期所需资金通过向银行借款解决。如2017年3月农发行安徽省分行向总行申报的金寨6.3亿100MW集中式光伏扶贫电站项目贷款，这也是全国首笔集中式光伏扶贫贷款。但如果光伏企业后期亏损严重，将有可能导致大量不良贷款。

4 结论与政策启示

综上所述，光伏扶贫的金寨模式具有政府扶持力度大、政府与市场有效配合、运行形式多样化、扶贫效果显著等特点。尽管如此，光伏扶贫的金寨模式仍然必需面对政策的不确定性、光伏电站后续经营困难、光伏发电不稳定、光伏扶贫电站产权制度不合理以及融资方式所带来的财政金融压力大等现实问题。基于上述分析，本文政策启示如下：

第一，应对产业和扶贫政策变化，增强光伏项目自生能力。光伏扶贫既属于产业政策，也属于扶贫政策。从产业政策视角来看，光伏产业补贴逐渐减少乃至取消是大势所趋。到2020年全面脱贫实现后，随着国家扶贫攻坚相关阶段性任务的完成，光伏扶贫相关工作将会告一段落，国家对于光伏扶贫的补助力度相应降低。这需要地方政府乃至光伏企业未雨绸缪，应对相关政策环境变化所带来的冲击，增强后脱贫时代的光伏项目自生能力。

第二，进一步做好光伏扶贫项目的前期论证工作和后期维护工作。考虑到城镇化进程有序推进以及随之而来的部分村庄的规划与拆迁问题，妥善做好相关光伏项目的前期论证工作对于当前具有十分重要的意义。不仅如此，无论是户用光伏发电设备，还是村级发电站和集中式发电站，均面临后期维护问题，针对实际投入运营的光伏项目，加强光伏电站后期的管理维护才能保证贫困户未来20年获得稳定收入。就现实而言，相关技术性问题可考虑交由专业运维公司负责，费用问题可考虑由出资人通过光伏项目收入加以解决。

第三，进一步提升电网质量，妥善应对光伏电对于电网运营的冲击。就金寨而言，需要对贫困山区电网从局部到整体进行全面改造，提高农村电网的承载和运行能力的同时，需集中力量加快扶贫电站接入系统建设，确保光伏扶贫项目顺利并网和正常运行。鉴于金寨县地表水资源和水能资源均十分丰富，可考虑建设抽水蓄能电站提高光伏电利用来降低弃光率，不仅可以缓解电网系统严重的调峰矛盾，也可以为电网安全运行提供有效保证。

第四，进一步完善光伏电站产权制度，解决由此伴生的激励问题。就光伏电站产权制度而言，应进一步建立和完善出资人所有的产权制度，使贫困户、村集体、政府和企业的相关财产权益均能从产权制度上得到进一步体现和明确，这不仅是保证出资者权益的需要，也是社会主义市场经济制度得以有效运行的前提。与此同时，应考虑建立并完善光伏电站产权转让制度，使相关财产权利可以通过交易或赠予方式在不同主体之间实现有效流动，从而对于已投入运营的光伏项目实现有效管理。

第五，做好相关财务筹划，缓解财政金融压力。在经济处于新常态的大背景下，对于光伏项目的出资方而言，还应做好财务筹划工作，降低财务运行成本，缓解财政金融压力。对于政府而言，应强化对于相关项目的管理，避免相关资源的浪费或低效率使用。对于银行或金融部门而言，应做好光伏项目评估、光伏企业信用评级工作，防患于未然。对于相关运营主体而言，应不断提高技术和管理水平，以应对各种不利的政策变化可能带来的财务压力。