生态环境损害赔偿制度的适用范围研究

苏悦心

(广西大学 法学院，广西 南宁 530000)

随着我国经济建设步伐的加快，生态环境问题日益突出，为了扭转“企业污染、群众受害、政府买单”的局面，实现“谁污染、谁治理”，真正落实“担害担责”，国家在湖南、山东、贵州等七个省市先行试点推行生态环境损害赔偿制度。在总结两年试点经验的基础上，国家于2017年底印发了《生态环境损害赔偿制度改革方案》(下文简称《方案》)，明确提出了要在2018年全国试行生态环境损害赔偿制度。2019年最高人民法院出台了《最高人民法院关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定(试行)》(下文简称《若干规定(试行)》)，进一步细化了生态环境损害赔偿诉讼的审理规则。近年来，生态环境损害赔偿制度成为环境法学界关注的“热门话题”，相关研究蓬勃发展，学者们的研究重点多集中在生态环境损害的概念、磋商和诉讼以及与相关制度的衔接，鲜少专门对这个制度的适用范围进行深入研究剖析。事实上，一个制度的适用范围是该制度得以建立、完善和实施的前提和关键，理应引起学界和实务界的重视。

在国家《方案》印发后，各地纷纷以其为蓝本，出台了本省(市、区)的改革实施方案。迄今为止，笔者以“生态环境损害”为关键词，在北大法宝网站上，共检索到49个地方性法规和规章、41个地方规范性文件。这些法律文件大多都对生态环境损害赔偿制度的适用范围进行了相应的规定，但基本都是对《方案》和各省(市、区)改革实施方案规定的适用范围的“平移”。本文将对《方案》和各省(市、区)的改革实施方案中关于适用范围的规定进行对比归纳，分析异同，发掘出潜存的问题，并提出相应的建议，以期为制度的完善发展提供参考。

1 适用范围规定的概况及原因分析

《方案》第三部分对适用范围进行了规定，在给出“生态环境损害”定义时明确了其是“生态环境”本身所遭受的损害，并采取列举加排除的方法，对适用范围作了规定。《方案》明确了生态环境损害赔偿制度的几种情形，并作出了适用排除的规定，将“人身伤害”与“财产损失”排除在外，海洋生态环境损害赔偿也不适用该制度。全国各省(区、市)根据本地的情况，对适用的具体情形进行了细化，规定了本地区生态环境损害赔偿制度的适用范围。下文将对目前各地的适用范围的现状进行归纳分析。

首先，《方案》中规定的构成生态环境损害的第一种情况是发生较大及以上突发环境事件，各省(市、区)在制定自己的改革方案时照搬这一规定。根据《国家突发环境事件应急预案》的规定，突发环境事件按照事件的严重程度，分为特别重大、重大、较大以及一般四个等级，方案中并未将一般突发环境事件纳入适用范围。但在实践中，也有个别地级市，比如浙江省的平湖市①将“需要展开生态环境修复或恢复的一般环境突发事件”纳入了需要索赔的生态环境损害情况中，扩大了方案中规定的生态环境损害的适用范围。

其次，依据《方案》第三条第二款的规定，在重点生态功能区、禁止开发区发生环境污染、生态破坏事件，应予启动索赔。各省市在“照搬”了这一规定的基础上，在发生区域上增加了一些新的具体类型，较多省(市、区)在此基础上增加了生态保护红线区，如北京、天津、陕西等；湖北省还增加了国家重要江河湖泊二级以上水功能区、生态红线保护区和乡镇级以上集中式饮用水水源地；山西省增加了泉域保护区；海南省增加了生产生活人口较密集区域的工业园区和工业聚集区。

再次，针对《方案》规定的第三种情形，大部分省市(广西、山东、新疆除外)都对第三种情形(发生其他严重影响生态环境后果的)进行了细化。通过对各省的实施方案进行归纳分析，具体细化规定大致有以下类型：第一，有些省市直接规定因污染环境、破坏生态行为符合犯罪构成要件且造成生态环境损害的，对此要适用生态环境损害赔偿，比如内蒙古、四川。第二，有些省市规定若因污染或生态破坏造成“严重污染环境”及“后果严重”，赔偿义务人则要承担生态环境损害赔偿责任。造成损害后果的严重程度参照《最高人民法院、最高人民检察院关于办理环境污染刑事事件适用法律若干问题解释》(以下简称《解释》)的规定，或者是将《解释》的规定的一些具体严重污染环境的案件纳入适用范围②，换言之，这类扩展情况与“两高”关于环境刑事司法解释中“严重污染”的规定情形有部分重叠。第三，明确列举若行为人非法排放、倾倒、处置有放射性、含传染病病原体的废物、有毒物质，造成生态环境损害，要承担生态环境损害赔偿责任。这几种情况，实则是从行为类型以及损害后果程度两方面进行列举。各省市的改革实施方案所规制的行为类型多与刑法上规制的环境污染犯罪的八种行为相关，损害后果程度则为“严重污染环境”“后果特别严重”“造成生态环境损害”及“造成严重生态环境损害”四种情况。

最后，在生态环境损害赔偿制度适用的排除上，大多数省市与《方案》保持一致，广西、云南、河北、广东等对于不适用情形新增加了具体内容——涉及历史遗留且无责任主体的生态环境损害问题；湖南在此基础上增加了“涉湘部队的生态环境损害事件，按照军队有关规定办理”的规定。

由上述归纳分析比对可知，各省市所规定的适用范围相较于《方案》更为具体详细，所列举的生态环境损害事件类型增多，使得各省市生态环境索赔工作更具可操作性，但同时也出现对《方案》规定的适用范围不当扩大，各省市规定的适用范围宽窄不一等混乱的局面。实践中，有些省市在大方向上都将构成环境污染犯罪且造成生态环境损害的事件类型纳入生态环境损害索赔事件的范围，但在造成结果的损害程度上，各自的标准不一，如内蒙古规定“因污染环境、破坏生态构成犯罪且造成生态环境损害”，河南、浙江等省则要求造成的生态环境损害要“严重”；广东省则规定“构成破坏环境资源保护犯罪、存在后果特别严重、情节严重或者数量巨大等情形，且造成生态环境损害的”。在通常情况下，无论是出现在法律法规中，还是出现在政策文件中的法律概念，应尽量保持一致，其内涵、外延都应做统一的界定。[1]而各地生态环境损害赔偿改革方案对适用该制度的“生态环境损害”事件作出了大小不一的认定，这并不利于生态环境损害赔偿制度的统一完善。

造成这一乱象的原因主要是生态环境损害赔偿制度处于“摸着石头过河”的阶段，该制度定位的偏差使得《方案》对适用范围的规定过于宽泛。首先，《方案》并未明确不利改变的具体程度；其次，作为兜底条款的“发生其他严重影响生态环境后果”缺乏统一的认定标准。《方案》仅正面列举了突发环境事件和发生区域两种具体索赔情况，适用生态环境损害赔偿制度的“其他”事件除了要达到所列举的两类事件的严重程度还应具备哪些共性特征并无规定，也就是说缺乏可以进行推理拓展的规律性，且各省(市、区)对“严重”程度的把握存在偏差。这样模糊不清的标准将会导致各省(市、区)在制定相应的改革方案时“参照物”不多，对适用范围根据自己的主观理解作出规定，其结果必定是导致各地生态环境损害的内涵外延不一致，不利于生态环境损害赔偿制度的完善和统一。

2 适用范围的乱象带来的问题

2.1 不利于各地索赔工作的开展

首先，《方案》中规定的“较大及以上”“严重影响”这类含糊的表达，会导致职责不清，可操作性不强，在实践中案件究竟是否可以纳入适用范围，辨别起来并不简单。其次，现有地方的改革方案对适用范围的规定存在较大不同，可能会出现地方管辖冲突。环境要素多具有流动性、扩散性的特征。就大气而言，污染物进入环境以后迅速扩散转移，相邻城市的大气都可能受到污染。在这种情况下，相邻省(区、市)关于这一类生态环境污染事件的适用门槛若不一样，则同一损害行为在不同的地区可能会产生不同的结果。最后，磋商作为生态环境损害索赔的方式之一，适用范围的模糊给了赔偿权利人一定的选择权，有些省(市、区)在其改革方案中规定了适用范围包括“赔偿权利人及其指定的部门认为有必要追究生态环境损害赔偿责任的其他情形”，使得赔偿权利人在磋商适用范围上有了一定的“自由裁量权”，加剧了磋商双方地位的不平等性。

2.2 适用范围的扩张欠缺正当性

根据《方案》的规定，生态环境损害索赔主体主要有三类：国务院授权的省、地市级政府、国务院委托的相关部门以及被授权的省、地市级政府指定的相关部门或者机构。由此可见，索赔权源于国务院。根据《最高人民法院关于充分发挥审判职能作用为推进生态文明建设与绿色发展提供司法服务和保障的意见》规定，生态环境损害赔偿诉讼(制度)是“基于国家自然资源所有权”而赋予诉权③，国务院的权利又是来自《宪法》的授权。我国《宪法》确立了自然资源国家所有权基本制度，国务院作为国家自然资源所有权的代表行使主体，可授权索赔权人对《宪法》④和《物权法》⑤规定的国家所有的资源进行索赔，对前述资源外的损害不可适用该制度。换言之，赔偿权利人仅仅拥有就自然资源被污染、破坏后的生态环境损害进行索赔的权利。[2]但自然资源所有权并没有囊括所有的自然资源，比如大气和农村集体所有的自然资源，与之相关的生态环境损害事件也不应纳入以自然资源所有权理论构建起来的生态环境损害赔偿制度。但在实践中，政府和司法机关将严重污染大气环境的案件作为要求生态环境损害赔偿的重点，如内蒙古阜丰生物科技有限公司大气污染生态环境损害赔偿案以及浙江上峰建材有限公司大气污染环境污染损害赔偿磋商案件。大气并不是国家自然所有权的客体，此时将这类案件纳入生态环境损害赔偿体系，扩张了适用范围，扩张的正当性会受到质疑。

2.3 造成生态环境损害赔偿制度功能混乱

为了赋予地方政府索赔权，实现从政府买单转化为损害者担责，建立了生态环境损害赔偿制度，以填补法律漏洞。[3]在环境执法手段自身的局限性无法完全救济生态环境损害的情况下，赋予政府索赔权，进一步完善生态环境损害赔偿救济制度，实则生态环境损害赔偿制度就是作为政府环境执法的补充机制应运而生。[4]122-123但生态环境损害赔偿制度适用范围的宽泛模糊，造成了这一功能定位的混乱。

在生态环境损害案中，环境行政命令中的代履行、责令停止违法行为、恢复原状、消除危险( 或危害) 等措施，让责任人承担责任，生态环境损害在现有行政法框架下也可得到一定的解决。在生态环境损害赔偿制度中，主要的救济方式就是生态修复，在判决中体现为清理污染物，补种树木、恢复植被等等，其救济方式达到的效果与行政手段有异曲同工之妙。而适用范围的模糊不清，将实践中本可以用环境行政执法实现路径就可以救济的生态环境损害也纳入生态环境损害赔偿制度中，使得在面对生态环境损害时，无论适用哪一种手段都可达到生态环境损害救济的目的，导致两条救济路径功能重叠，可能出现冲突或者重复执法。由此可见，生态环境损害赔偿诉讼(制度)有替代环境行政执法之嫌，[4]121-122造成该制度功能混乱。

2.4 增加环境民事公益诉讼与生态环境损害赔偿诉讼的衔接难度

根据司法解释、《方案》和《若干规定(试行)》的规定，环境民事公益诉讼制度与生态环境损害赔偿(诉讼)制度在适用范围上存在一定的区别：首先，生态环境损害赔偿制度要实际发生损害方可启动适用该制度，而环境民事公益诉讼的适用除了实际发生损害的情形，还包括“具有损害风险的污染环境、破坏生态的行为”。其次，对实际发生损害后果的情形，生态环境损害赔偿制度要求损害行为要具有一定的“严重性”，而环境民事公益诉讼并无此要求。但在实践中各省(市、区)将该制度适用范围有所扩大，而有些省份环境公益诉讼的适用范围将突发环境事件涵盖进去，使得两种诉讼适用范围趋同。[5]而两种诉讼制度在缺乏法律规定有效供给的情况下，两者的受理、判决及承担责任的方式存在差别，可能会出现“同案不同判”的现象。《若干规定(试行)》第十七条中规定先行审理生态环境损害赔偿诉讼，似乎是经济简单地处理好了这两者的关系，实则，只是形式地将政府纳入了环境公益诉讼的主体范围，将其与环境公益诉讼混为一谈，并没有实际地发挥该制度应有的功效，反而加剧两者之间的衔接障碍。

3 生态环境损害赔偿制度适用范围界定的完善建议

首先，根据《方案》的规定，目前生态环境损害赔偿制度所依据的理论基础是自然资源国家所有权理论。该制度是按照私法救济路径设立的，作为索赔方式之一的生态环境损害赔偿诉讼因此被定性为特殊的私益诉讼，与现有环境民事公益诉讼属于不同的诉讼系属，一来会使两者衔接困难，二来会导致生态环境损害救济制度构建的双重标准问题，影响制度体系的协调与统一。该制度的私法救济手段定位无法解释政府在环境行政执法手段之外，还可以通过提起私益诉讼的方式救济生态环境损害的情况，这种情况有使公法责任向私法逃逸的危险性。因为定位的偏差，导致生态环境损害赔偿制度与其他制度之间存在功能重叠甚至冲突的问题，而适用范围的模糊更加剧了这三者的衔接难度，导致生态环境损害赔偿功能定位更模糊。所以，在合理界定生态环境损害赔偿制度适用范围之前，应先矫正该项制度的定位，推翻“物权化”的自然资源国家所有权及私力救济机制理论，明确国家环境保护义务和作为“公权”的自然资源国家所有权共同构成了生态环境损害赔偿制度的依据，[6]将该制度定位为环境行政执法的延伸手段，[7]国家实现环境管理职责的创新方式，而后理顺制度体系，调整制度功能，优化制度运行顺序，在此基础上再对适用范围进行合理界定。

其次，在国家层面统一制定生态环境损害赔偿制度的适用范围，在适用生态环境损害赔偿制度时尽量做到全国一盘棋。明确的国家生态环境损害事件的统一标准有助于各省(市、区)政府在统一的规则下开展生态环境索赔活动，而且也可以避免具体实施改革方案的地方性规定相互矛盾的现象的发生。一是应设置适用门槛，不可盲目地将所有的生态环境损害都纳入适用范围。在综合考量各方面的因素，如生态环境损害所波及的地域范围、社会关注度等，对各地试点经验进行总结，对生态环境损害程度和大小进行量化分级，将适用范围限定在造成较大影响或者说较为严重的生态环境损害的情形，这是目前较为稳妥的安排。现今较多国家都采取了这种做法，比如欧盟《环境责任指令》中对于环境损害是否存在一项判定的必要指标就是“重大性”，认定土地损害则需要证明对人体健康造成重大风险。日常较小的环境损害情形一般多适用各成员国内的行政规制措施进行救济。[8]二是在借鉴国外的先进经验的基础上，综合考虑我国实践中的情况，应对《方案》中生态环境损害的计算方式予以明确，对“较大”“严重影响”等作出量化解释，对方案中第二种生态环境损害事件细化，明确在国家和省级主体功能区规划中划定的重点生态功能区、禁止开发区发生的环境污染、生态破坏事件所应达到的具体程度。在生态环境损害界定中应明确何为损害、何为严重影响生态环境、不利改变须达到何种程度，尽量采取确定性的法律概念，以避免生态环境损害阈值界定不清的问题。[9]三是适用范围的列举中所涉及到的术语，若在司法解释、《方案》、《环境损害鉴定评估推荐办法》等现行有效的法律文件中有相应的规定和解释，在列举规定时，要注意厘清不同文件的术语的对应关系，协调好各文件不同表述可能导致的理解上的偏差和矛盾。

最后，各省(市、区)政府应该根据面对的生态环境压力，结合生态破坏、环境污染的程度、环境要素的不利改变，增加列举情形，进一步将《方案》中的兜底条款具体化。不宜对适用范围进行盲目扩大，要减少赔偿权利人可以单方面决定是否进行生态环境损害赔偿的自由裁量空间，明确其职责范围。在国家立法明确标准的基础上，各省(市、区)可以根据本省的生态环境保护和相关政策实施情况，结合生态环境损害的特点将不同的生态环境损害事件进行类型化，细化不同类型生态环境损害事件各阶段的执行事项，加强法律法规的可操作性和针对性。在类型化上可借鉴芬兰的做法。芬兰根据各类环境损害的特点，将生态环境损害分为五类，并对其职责机关、损害评估标准、预防和补救程序等进行了差异化的安排，这样的做法可实现科学合理地对环境损害的补救。[10]实践中，湖南省在进行生态环境损害赔偿改革时，配套出台了《湖南省生态环境损害调查方法(试行)》，对生态环境损害的调查实行分级分类，属地管理，将生态环境事件分为七大类，分别规定由不同的部门主管。湖南此种做法有利于实践中索赔活动的开展。各地在进一步细化适用范围时可采取这种做法，将生态环境损害划分为水损害、土壤损害、生物多样性损害等，分由不同的部门监管，针对不同类型的损害采用不同的评估程序，构建多层次的责任体系。同时在有条件的地区还可以考虑尝试区域协同出台适合本区域的改革实施方案，增强地方之间处理生态环境损害事件之间的协调性，减少管辖冲突、“同案不同判”的现象。比如，京津冀地区则可以在本省(市、区)的改革实施方案的基础上，探索适合本地区的区域协同立法。

4 结语

通过对上述各省(区、市)公布的改革实施方案所规定的适用范围进行归纳梳理，发现目前呈现出比较混乱的局面。如此，容易引发一系列问题，可能会阻碍生态环境损害制度的统一完善的法律化进程，尤其是可能导致制度功能定位混乱，增加与相关救济制度之间的衔接难度。对上述问题有针对性地提出建议，希望未来学界可以聚焦于此，共同努力完善该制度。

注释：

①平湖市《关于加强生态环境损害赔偿与检察公益诉讼衔接协作工作的通知》中有规定：“改革实施方案规定以下情形依法追究生态环境损害赔偿责任：……(5)发生需要展开生态环境修复或恢复的一般环境突发环境事件。”

②《云南省生态环境损害赔偿改革方案》规定：(一)有下列情形之一，按照本实施方案要求依法追究生态环境损害赔偿责任：“……4.因环境污染或生态破坏，造成永久基本农田、国有防护林地、特种用途林地5亩以上，一般耕地、其他林地10亩以上，国有草原或草地20亩以上基本功能丧失或遭受永久性破坏的;造成国有森林或其他林木死亡50立方米以上。”

③详见该《意见》第十九条.

④详见《宪法》第九条.

⑤详见《物权法》第四十六、四十七、四十八、四十九条.