我国“垃圾围乡”困境之纾解途径探讨

谌 杨

(苏州大学 王健法学院，江苏 苏州 215006)

1 问题之提出

2017年10月，习近平总书记在党的十九大报告中首次提出了“乡村振兴战略”。作为决胜全面建成小康社会的七大战略之一，乡村振兴战略不仅是以习近平同志为核心的党中央对我国农业农村现代化建设的一项重大部署，也是建设新时代中国特色社会主义的必然要求。随后，在中共中央和国务院联合印发的《乡村振兴战略规划(2018—2022年)》中，明确将治理农村环境污染、建设生态宜居的美丽乡村作为乡村振兴战略的重要任务之一。显然，党和国家在决胜全面建成小康社会阶段提出农村人居环境整治的相关要求是十分必要和及时的，目前我国农村地区占据全国土地总面积的94%以上，全国共有约6亿人口居住在农村，这就意味着农村人居环境的基本状况将直接影响到我国整体人居环境的发展水平。[1]

然而，实践中我国农村地区的环境污染问题仍然普遍存在，其中又以农村生活垃圾污染问题为甚。据统计，我国有近四分之一的农村生活垃圾未能得到有效收集和处理，“污水靠蒸发、垃圾靠风刮”的尴尬境况在我国农村地区并不罕见。[2]随意走进一些乡村，首先映入眼帘的不是优美的风景，而是漫山遍野五颜六色的垃圾袋和各式各样的固体废弃物，成堆的生活垃圾被随意倾倒在马路边或河沟里，现场状况可谓是让人触目惊心。总而言之，农村生活垃圾污染问题未能得到有效规制而导致的“垃圾围乡”之困，已然成为制约我国农村地区人居环境质量提升的瓶颈问题，亦是我国实施乡村振兴战略过程中必须予以着力解决的关键问题。

2 “垃圾围乡”困境之剖析

2.1 农村生活垃圾治理委任性立法之否定

从国家立法的层面来看，直接规制农村生活垃圾污染问题的法律当属我国的《固体废物污染环境防治法》。1995年10月，第八届全国人大常委会制定了我国首部《固体废物污染环境防治法》，该法第三章第三节专门规定了关于“城市生活垃圾污染环境的防治”的各项要求，明确了城市地区的人民政府应当承担清扫、收集、贮存、运输、处置城市生活垃圾的职责。然而，由于当时我国农村地区的生活垃圾污染问题尚不明显，故1995年《固体废物污染环境防治法》将生活垃圾污染防治的工作范围仅限于城市地区，却并未针对农村生活垃圾污染问题进行专门规定。而正是这一立法选择，为我国《固体废物污染环境防治法》后续的历次修订奠定了“重城市、轻农村”的基调。

随着经济社会的发展，我国农村地区的生活垃圾污染问题日渐凸显，修改《固体废物污染环境防治法》以对农村生活垃圾污染进行法律规制的立法计划被提上了日程。2004年12月，第十届全国人大常委会对《固体废物污染环境防治法》进行了修订，将第三章第三节的标题修改为“生活垃圾污染环境的防治”，意在将农村生活垃圾纳入《固体废物污染环境防治法》。然而，在具体规定生活垃圾污染防治措施的12个条文中，有10个条文都仅涉及城市地区的生活垃圾处理问题，而专门规定农村生活垃圾污染防治的相关立法则仅有该法第四十九条，该条款采用了委任性立法的方式，提出“农村生活垃圾污染环境防治的具体办法，由地方性法规规定”。而在之后长达十余年的时间里，《固体废物污染环境防治法》历经了2013年、2015年和2016年的三次修正，但关于农村生活垃圾污染的法律规制条款却始终未变，仅有前述的唯一一个委任性规则。

由此可见，我国立法者曾试图通过委任地方立法的方式，实现对农村生活垃圾污染的法律规制，然而实践中的情形却远未达到立法者的预期。事实上，截至目前，我国仅有广东、河北和甘肃三省制定了涉及农村生活垃圾污染防治的省级地方性法规，其立法时间分别为2015年9月、2016年7月和2017年9月，距离前述委任性条款在《固体废物污染环境防治法》中的首次确立已经过去了十余年的时间；而在市级立法方面，直至2016年12月，我国首部由市级人大常委会制定的关于农村生活垃圾管理的地方性法规才得以出台。截至目前，也仅有云浮、襄阳、河源、濮阳等为数不多的几个城市制定了专门规制农村生活垃圾污染防治问题的市级地方性法规。

综上所述，虽然早在2004年我国《固体废物污染环境防治法》即明确提出由各地方分别制定关涉农村生活垃圾污染防治的地方性法规，但显然这一要求并未在实践中得到落实。究其原因，笔者认为主要包括以下四个方面：一是近二十年来我国城市化的步伐逐步加快，城市人口的大幅上升导致城市生活垃圾的产生量急剧增加，针对城市生活垃圾污染问题进行立法的紧迫性大于农村地区，故全国各地普遍将立法重点置于城市生活垃圾的污染防治之上；二是由于农村生活垃圾污染防治的顶层设计不足，导致地方无法明确农村生活垃圾的主管部门等关键问题，因而地方立法者也无从对农村生活垃圾监管问题进行立法；[3]三是我国的地方立法向来遵循“自上而下”的立法逻辑，对于省级人大及其常委会尚未予以立法的事项，市级人大及其常委会往往出于稳妥之考虑，通常也不会予以立法；四是在2015年3月我国修改《立法法》之前，在市级立法层面仅有49个“较大的市”的人大及其常委会有权制定地方性法规，因而受地方立法权限之约束，部分城市的立法能动性无法得到充分发挥。

总而言之，实践证明我国原《固体废物污染环境防治法》完全委任地方对农村生活垃圾污染防治进行立法的制度选择是不适恰的。在长达十余年的时间里，我国始终未能通过地方性法规而建立起农村生活垃圾污染防治的制度体系，这就导致我国农村地区的生活垃圾污染问题长期处于法律监管的空白地带，“垃圾围乡”情形屡现也就不难解释了。

2.2 生活垃圾城乡统筹管理之可行性存疑

近年来，随着固体废物污染问题的日趋严重，自2018年起我国再次启动了《固体废物污染环境防治法》的修订计划。生态环境部先后起草了两份《固体废物污染环境防治法(修订草案)》，并于2018年7月与2019年7月两次公开征求意见。在这两份修订草案中，立法者改变了过去委任地方性法规对农村生活垃圾污染问题进行规制的立法选择，而将全篇中“城市生活垃圾”的表述修改为“城乡生活垃圾”，意在实现对城市与农村生活垃圾的统筹管理。2020年4月，修订后的《固体废物污染环境防治法》正式出台，这部最新的《固体废物污染环境防治法》延续了两份修订草案中对于城乡生活垃圾进行统筹管理的立法思路，并进一步提出了“地方各级人民政府应当加强对农村生活垃圾污染的防治……建立城乡一体的生活垃圾管理系统”等若干项具体要求。

在2020年的《固体废物污染环境防治法》中，一个重要的立法亮点在于明确规定了垃圾分类制度。依照中共中央和国务院于2018年6月联合印发的《关于全面加强生态环境保护 坚决打好污染防治攻坚战的意见》中的要求，我国垃圾分类制度的实施范围并不局限于城市地区，在广大农村同样需要推行生活垃圾分类工作的常态化建设工作。然而，基于前文所述的立法者对于城乡生活垃圾进行统筹管理的立法设想，在我国新《固体废物污染环境防治法》中并未对包括垃圾分类在内的各项生活垃圾污染防治措施进行城市与农村的区别立法，而这就带来了这样一个问题：宜于在城市地区适用的各项生活垃圾污染防治措施，能否实现农村地区生活垃圾污染防治之目的？

笔者认为，由于我国城市地区与农村地区的地理环境、人口结构、文化传统与风俗习惯等都存在很大的不同，倘若将城市地区的相关做法直接复制至农村地区，就难免会因为“水土不服”而产生适用障碍。因此，对于包括垃圾分类等在内的各项生活垃圾污染防治措施，均应根据城市与农村的不同实际情况而分类施策。以垃圾分类为例，我国城市地区的人口密度较大，城市居民大多以居民小区为基本单元而集中居住，这就为网格化推进垃圾分类投放提供了较为便利的条件。例如，只需要在小区内设置唯一垃圾分类投放点，并安排少量专人值守，就可以通过较低的人力成本实现对垃圾分类工作的监督管理，同时由于城市地区人流量大、监控摄像头密布；再加上有城管部门作为执法者，可以在很大程度上对故意不垃圾分类或随意丢弃垃圾的不法行为形成制约。但与此相反的是，我国农村地区地广人稀，缺少监督执法力量，乱丢乱放生活垃圾的行为不仅难以被发现，也很少会受到行政处罚，因而单一的“命令—控制”模式很难在农村地区奏效。

3 “垃圾围乡”困境纾解之道

综上所述，农村生活垃圾污染防治问题期待契合农村地区实际情况的解决途径。而基于原《固体废物污染环境防治法》完全委托地方进行立法的挫折经验，未来我国农村生活垃圾污染防治应当从加强顶层设计方面入手，例如可以参考住建部于2007年出台的《城市生活垃圾管理办法》，由负责牵头农村人居环境改善工作的农业农村部制定《农村生活垃圾管理办法》，对农村生活垃圾污染防治作出总体规划，明确农村生活垃圾污染防治的地方责任主体，理顺不同行政部门之间的职责分工，以避免因多头管理而导致的权责分配不清、监管效率低下等问题。在此基础上，再由各个地方依照当地农村的实际情况，对所辖区域内农村生活垃圾污染防治工作进行细化规定。笔者认为，可以从理论和实践两个层面觅得化解“垃圾围乡”之困的若干途径。

3.1 理论层面的治理思路

事实上，部分农村地区常见的在公共道路两旁或空地、河沟、荒山等未利用土地上随意丢弃生活垃圾的行为，可被视为“公地悲剧”的农村版。“公地悲剧”是美国学者加勒特·哈丁(Garrett Hardin)于1968年提出的一项重要的经济学模型，用于描述公共资源因公众无代价地过度使用而导致资源枯竭的现象。该理论阐明，个人追求利益最大化的理性策略将会导致集体利益受损的非理性结果。[4]通常来说，化解“公地悲剧”的途径包括在公有物上设置私人产权、惩罚或补贴等经济手段以及说服性的柔性管理等。[5]而在农村生活垃圾污染防治问题上，这些救济措施都可以予以直接适用或变通适用。

首先，我国农村地区土地的性质大多为集体所有，因而并不适宜在农村土地上设置私人所有权。但是，可以通过建立“门前三包”责任制等方式，划片明确每户农村居民对于房前屋后等区域的垃圾清理和日常保洁任务，以及村委会对于“四荒地”等未利用土地的监管任务，即可在一定程度上达到与设置私人产权相类似的效果。事实上，每户居民在被分配包干任务之后，不仅会主动避免在自家的责任区域内倾倒生活垃圾，亦会积极制止他人的倾倒行为。相较于过去专门聘请保洁员打扫村庄的传统模式来说，采用“门前三包”责任制不仅可以节约资金，亦可以取得更为理想的农村生态环境治理效果。近年来，“门前三包”责任制在浙江、湖南等地的农村地区得到了实践检验，被证明是解决农村生活垃圾污染问题的有效途径。[6]

其次，通过经济手段对农村生活垃圾污染问题进行调整亦是一项简便而高效的治理方式。事实上，在我国于2020年新修订的《固体废物污染环境防治法》中，即新增了“县级以上人民政府应当建立生活垃圾处理收费制度”的规定，而这一立法正是基于我国多个地区通过征收垃圾处理费的方式有效遏制农村生活垃圾污染的成功经验。例如在四川、江苏、广东等地的一些农村地区，通过推行“一人一元”的垃圾处理收费制度，有效提升了村民自觉参与生活垃圾污染防治的主人翁意识和责任感，“谁乱倒垃圾，就要受到邻居的批评指责”。[7]而每个村民每月缴纳一元钱，虽然不足以承担垃圾清运和处理所需全部费用，但却不会因为收费过高而引起农村低收入群体的反对，从而保证了政策的顺利推行。除此之外，一些农村地区通过发展“农家乐”等乡村观光旅游项目，提高农村居民的经济收入，再基于游客对于具有良好生态环境的乡村的青睐，倒逼农村居民自觉开展生活垃圾清理等人居环境整治工作，亦不失为一种有效的市场调节路径。

再者，柔性管理同样是农村生活垃圾污染防治中不可或缺的重要一环。如前文所述，我国大部分农村地区的特点是地广人稀、监督执法力量不足，而短期内在广袤的农村地区建立起完善的行政执法体系亦不现实。因此，如果执着于在农村地区推行生活垃圾污染防治的刚性执法，则不仅要面对高昂的执法成本，还会因为难以做到全面执法而导致部分违法者产生“违法行为不会被发现”的侥幸心理，从而无法杜绝随意倾倒生活垃圾的现象。不仅如此，部分“不幸”被抓的违法者还会提出“为什么只抓我”等质疑执法者在选择性执法的异议，不仅难以使违法者认错认罚，还有可能引发社会矛盾。因此，以道德感化和说服教育为主的柔性管理政策在农村地区相对更为适恰。事实上，利用农村“熟人社会”的特征以及乡贤在农村社会中的影响力，号召农村居民主动开展生活垃圾治理，[8]并通过村民舆论、人情关系等因素在道德层面上促进村民自律，才是化解农村生活垃圾污染问题的有效途径。[9]

3.2 实践层面的具体措施

在农村生活垃圾污染防治的具体措施方面，学者们在论著中多有提及诸如由政府增加资金投入、引入社会资本和第三方治理主体开展多元共治等多重途径，这些关涉农村生活垃圾污染防治的具体措施无疑是正确的，但除了这些常规性的治理途径之外，笔者认为，基于我国新《固体废物污染环境防治法》中的相关规定，以下两个方面值得重点关注：

其一是我国新《固体废物污染环境防治法》第四十六条第二款提出了农村生活垃圾的源头减量任务，并要求农村地区应当因地制宜对农村生活垃圾予以就近就地利用。事实上，这一立法同样是基于我国一些农村地区的实践经验。有学者对农村生活垃圾的组成成分进行调研后发现，农作物秸秆、餐厨废弃物等湿垃圾约占农村生活垃圾总量的53.4%，而废纸、塑料等可回收物约占30.5%，废电池、农药瓶等有害垃圾约占3.6%，剩下的干垃圾约占12.5%。[10]可见，湿垃圾在农村生活垃圾总量中占了一半以上，而这些湿垃圾的处理完全可以与农村地区对于电能和肥料的需求相结合，例如利用湿垃圾发酵后产生的沼气发电以及将发酵后的残渣用作有机肥料。基于此，我国部分农村地区尝试对农村生活垃圾实行“二分法”的分类模式，将生活垃圾分为会烂的湿垃圾和不会烂的其他垃圾两类，对湿垃圾就地予以生物降解和再利用。“二分法”一方面降低了垃圾分类的难度，减少了农村居民对垃圾分类的抵触情绪；一方面又可以使占据垃圾总量一半以上的湿垃圾得到循环利用，实现了农村生活垃圾的减量化。由此可见，完善湿垃圾就地处理技术和建设湿垃圾处理设施应当成为我国农村生活垃圾污染防治的重点方向之一。

其二是我国新《固体废物污染环境防治法》第四十八条关于“选择具备条件的单位从事城乡生活垃圾的清扫、收集、

运输和处理”的规定，该规定在原《固体废物污染环境防治法》中亦存在，但在原《固体废物污染环境防治法》中该条款仅适用于城市生活垃圾污染防治，而新《固体废物污染环境防治法》则将这一条款的适用对象扩展至农村地区。事实上，虽然我国长期未能建立起垃圾分类制度，但实践中我国城市生活垃圾中可回收物的回收率达到了90%左右，这一数字甚至远高于一些环保理念和政策都领先于我国的欧美国家，其原因就在于我国存在庞大的拾荒者群体，由拾荒者所组成的“非正规废品回收体系”对于我国的资源再利用有着极为重要的作用。[11]然而，由于我国农村地区地广人稀，拾荒者可能在耗费大量时间后仍然无法收集到足以覆盖其交通成本和时间成本的可回收物，故拾荒者较少在农村地区活动。而出于同样原因，从事大规模垃圾回收业务的企业出于成本因素，通常也不愿涉足农村垃圾回收市场。因此，基于农村地区资源回收工作者的缺位状态，我国应当着力扶持一批专门在农村地区进行资源回收的小微企业，由其对实行“二分法”后所剩下的混有大量可回收物的其他垃圾进行再分类，实现资源的回收与利用。同时，也可以鼓励农村居民利用庭院、侧屋等储物空间，将去除湿垃圾后的其他垃圾暂作存储，再由专门的农村资源回收企业统一上门计价回收。

4 结语

总的来说，新修订的《固体废物污染环境防治法》高度契合目前我国对于固体废物污染防治的实际需要。虽然该法中对于城乡生活垃圾统筹处理的立法选择似存在不妥，但在关涉农村生活垃圾污染防治的若干具体条款中，仍有众多历经实践检验后提炼所得的经验做法值得肯定和发扬。待新《固体废物污染环境防治法》正式施行后，我国应当特别注重运用新法所确立的垃圾分类投放、湿垃圾就地处理、征收垃圾处理费等多重调整手段，对农村地区的生活垃圾污染防治问题进行有效规制，使“美丽乡村”重回美丽。