我国构建关键核心技术攻关新型举国体制研究

曾宪奎

（中国社会科学院 马克思主义研究院，北京 100732）

不断提高自主技术创新能力，实现我国整体技术水平对西方发达国家特别是美国的赶超，是未来很长时间我国经济建设的核心任务之一。只有如此，我们才能够真正实现高质量发展，①关于我国当前经济发展阶段，是处于“高速增长阶段向高质量发展阶段转变的阶段”。部分研究在论述这一问题时，没有阐释清晰，在行文中暗示现在便是“高质量发展阶段”，这种认识是错误的。同时，还有很多研究，没有注意到高质量发展阶段不是自然而然发展过来的，简单地将这一转变称为规律，这种论述也容易误导读者。完成第二个一百年的“建设社会主义现代化强国”的宏伟目标。从我国技术发展的实际情况看，在密集的产业技术政策的引导下，我国技术创新投入和产出迅猛提高，技术创新能力比以前也有了很大程度的提升。但是应该看到，除了少数领域实现了领跑、并跑外，我国大多数领域特别是传统产业领域，在技术方面依然处于跟跑阶段，核心技术、关键零部件受制于人的局面还没有得到根本性改变。在这种情况下，如何充分利用我国社会主义体制优势，尽快提高自主技术创新能力，便成为当前的突出问题。对此，党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》提出，要“加快建设创新型国家，强化国家战略科技力量，……，构建社会主义市场经济条件下关键核心技术攻关新型举国体制”，[1]正式将构建关键核心技术攻关新型举国体制作为提高自主技术创新能力建设的一个重要举措。那么，在我国当前充分发挥市场决定性作用和更好发挥政府作用的体制改革定位下，如何构建这一举国体制，使其同时满足有实际效果、能够长期持续和不过度扭曲政府市场关系三个条件，便是非常重要的问题。本文将对此问题进行研究。

一、关键核心技术攻关新型举国体制提出的背景

改革开放以来，我国一直对技术创新十分重视，将其摆在重要位置，“科学技术是第一生产力”的断言便是明证。从我国技术创新实践来看，在进入新世纪后，技术创新才进入了加速轨道。这是因为，改革开放之后较长时间内，我国一直处于短缺经济状态，供给明显低于需求，因而如何尽快增大供给量以消除短缺状态，是这一时期的主要任务，对于技术创新的渴求度不高。而进入新世纪后，随着短缺经济状态的结束，我国企业面临外资企业在国内市场和国外市场两个市场的竞争，加之企业整体实力较之前阶段有显著进步，外部环境的逼迫和技术创新支撑能力的增强，逐渐使社会各界形成一个共识，即必须要加快技术创新步伐。特别是粗放型经济增长模式的缺点不断显现，以技术创新促进企业竞争力转型，进而在宏观领域推动产业结构升级，逐渐由一个概念性的认识成为现实中的急迫需要。这些情况的变化，使得技术创新的重要性不断凸显。

在这种宏观环境下，我国技术创新的整体状况发生了快速变化，各项指标突飞猛进。从研发资源投入情况看，我国研发经费投入从2000年的897.7亿元提高到2018年的19677.9亿元，研发经费投入强度（研发经费支出与GDP比重）由2000年的1.0%提高到2018年的2.19%，由远远落后于发达国家到现在已经超越了欧洲部分发达国家；研发人员全时当量由89.3万人年提高到438.1万人年，同时我国科研人员数量已经超过美国，高居世界第一。从创新产出的角度，我国专利申请量由2000年的170682件提高到2018年的4323112件，从2011年开始超越美国成为全球第一，之后便一直保持住了这一地位，且和美国的差距呈现不断扩大趋势。①本处的数据来源于2001年和2019年的《中国统计年鉴》。本文的数据，除非特别说明外，一般均来自于历年的《中国统计年鉴》，不再单独说明。可以说，从各项指标上看，我国技术创新的整体状况可谓日新月异，和发达国家的差距正在呈现不断缩小的趋势。

但是，我国技术创新体系具有较为明显的粗放化趋势，即相关量化指标的快速提高，并不代表我国整体技术水平也得到了同步快速提升。[2]实际上，到目前为止，除了少数领域在技术创新方面实现了对发达国家的反超或者达到全球先进水平外，大多数领域依然在核心技术方面未取得实质性突破。而从宏观经济环境的变化情况看，随着我国由高速增长阶段向高质量发展阶段转变，对于产业技术转型要求的迫切度正不断提高，而制约转型的关键因素则是关键技术未取得突破。因此，尽快采取措施，促进我国各产业在关键技术领域取得突破，进而打破发达国家对相关领域的控制，便是摆在我们面前的一个艰巨任务。

综上所述，我国当前的发展阶段要求各产业必须尽快在关键技术方面取得突破，而要达到这个目的，相应的产业技术政策必须另辟蹊径，而很难在现在的产业技术政策框架内通过对现有政策体系的修修补补来达到目的。在这种状况下，新型举国体制便应运而生。

二、我国举国体制的基本状况分析

举国体制一般是指竞技体育领域存在的体制，这一制度最早产生于20世纪50年代，但是这一概念则直到20世纪80年代才提出。[4]关于举国体制的具体概念，不同的学者或者官员有不同的解读。2001年，国家体育总局原局长袁伟民在全国体育局长会议上的讲话中提出，“举国体制的实质，就是发挥社会主义能集中力量办大事的优越性，利用我国土地辽阔、人口众多的特点，把丰富的体育资源挖掘出来、充分利用起来，通过竞争和协同，提高我国竞技体育的综合实力，到国际赛场为国争光”。[4]李元伟、鲍明晓等人认为举国体制是“以奥运会等重大国际赛事取得优异成绩为目标，以政府为主导，以体育系统为主体，以整合、优化体育资源配置为手段，动员、组织社会力量广泛参与，在国家层面上形成目标一致、结构合理、管理有序、效率优先、利益兼顾的竞技体育组织管理体制”。[5]国家体育总局原党委书记李志坚同志则跳出竞技体育的范畴，为举国体制下了一个更为抽象的定义，即“举国体制是指以国家利益为最高目标，动员和调配全国有关的力量，包括精神意志和物质资源，攻克某一项世界尖端领域或国家级特别重大项目的工作体系和运行机制”。[5]

根据以上概念，举国体制的核心在于发挥社会主义体制集中力量办大事的优势，为了完成某一较难完成的目标，集中全国的资源、进行统一管理，以达到既定目标的体制。应该说，尽管举国体制一般倾向于指竞技体育，但是作为一个制度安排，却绝对不仅仅限于这一领域。自新中国成立以来，为了克服一穷二白的物质基础和薄弱的科技基础，我国已经将举国体制应用到许多项目安排中，例如我国“两弹一星”，便是采用了“举国体制”。可以说，自中华人民共和国建立开始，举国体制便逐渐诞生。这是因为在新中国成立初期，我国处于“一穷二白”的状态，建设资金、技术积累和产业发展基础都极为薄弱，要实现由农业国向工业国发展的转变，要实现许多领域从无到有的建设，就必须要发挥社会主义国家集中力量办大事的优势，而与这一优势最突出的体现形式便是举国体制。其实，我国改革开放之前的经济体制，在很大程度上其实便是国家发展经济的“举国体制”。有的学者认为，这种举国体制主要表现为前三十年的工业管理体制和计划管理体制，它实际上是“以国家作为资源动员的主导力量，按照国家的产业发展目标和国家意志，将有限的资源集中、快速和精准地运用到国家所支持的产业中，从而最大限度地建立本国全面的工业体系，以实现国家工业化和民族独立复兴。”[6]自然而然地，这一体制也逐渐扩展到许多领域。但是，随着我国改革开放逐步推进和社会主义市场经济的建立和不断完善，举国体制在各方面的影响呈现不断缩小的趋势，但是在部分领域依然保留下来，甚至其影响力度在个别时期还呈现出不断加强的趋势，最为典型的领域便是竞技体育。

从具体成效方面看，举国体制取得了丰硕成果。例如，我国在支撑条件极为薄弱的情况下，实现了“两弹一星”的巨大成功，实现了许多经济比我国发达、整体技术水平比我国高的国家都无法实现的目标。在竞技体育领域，我国从1984年参加奥运会并获得第一枚金牌开始，在短短的24年内，就实现了金牌数列全球第一的成绩。这些事实都说明，只要举国机制设计得当，就能完全充分发挥出相关领域的潜力，达到其他制度无法达到的目标。这是因为，举国体制的优势在于在资源数量不足，分散在不同主体而无法达到资源临界规模，因而按照正常规律（如市场经济规律、竞技体育规律等）无法达到某一效果的情况下，能够统一调配和集聚有限资源，突破资源规模临界点，取得最大可能的最优结果。同时，举国体制的另一个优势是能够对相关资源（人员）实行统一管理，打破部门分割的约束，保证“上下一心”，最大可能保证决策和管理效率。

当然，举国体制也有许多弱点，主要体现在这么几个方面：一是资源的过度集中，限制了除了中央级政府机构之外的其他主体的积极性，在“政府—市场”关系方面，削弱了市场机制的影响，长期实行下去，将会对举国体制所在的领域的整体发展水平形成负面影响。例如，在竞技体育领域，体现为将有限的资源用于培养高水平运动员，排挤了对竞技体育其他方面的资源投入，从而导致国家在关键赛事奖牌数量高、成绩好与全面体育锻炼水平、运动员整体数量及水平相脱节。二是国家对相关资源、人员的统一管理，固然有“政令一出”的行政高效率优势，但是随着系统规模的扩大和系统管理难度的提高，这样高度集中的管理模式的负面效果将不断加大，直至超出其正面效果。三是举国体制一旦形成，体制自身具有不断固化的趋势，且不可避免地会产生一定程度的官僚化问题，导致整个管理体制难以随形势的变化而不断地灵活变革。

三、国内外技术创新举国体制的相关经验

一提起举国体制，许多人就便将其和社会主义计划经济式的集中管理模式相联系，而想当然地认为它不适合社会主义市场经济体制，而西方资本主义国家更是绝对排斥举国体制。但是实际上，不仅我国在改革开放后在一些产业技术领域采取了举国体制，取得了相当突出的成效，而且诸如美国这样的高度强调经济自由的西方国家，在一些产业技术领域也采取了举国体制，并取得了成功。

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（一）美国阿波罗计划。

应该说，美国的经济制度高度强调“经济自由”，政府对经济的干预力度和范围要远远低于社会主义国家。但是，在一些特殊的、超大型的技术创新项目方面，也采用了举国体制。这是因为这些项目具有核心技术难度大、技术系统的复杂性高、投资数额大、所涉及的组织数量大等特点，如果不采用举国体制，将国内的有关资源整合起来，那么这些项目就很难获得成功。最早具有“举国体制”性质的科研项目便是第二次世界大战期间实行的“曼哈顿计划”，这也是人类历史上第一次大规模的技术工程项目。该项项目于1941年启动，由美国政府直接牵头实施，旨在研制出当时的最具杀伤力的武器——原子弹。作为一项难度极高的科研计划，它耗费了大量的人力物力，据统计该计划总花费达到22亿美元，总计科研人员投入达到15万人，耗费了美国当时1/3的电力，最终随着1945年7月原子弹实验成功而结束。[7]整体来看，“曼哈顿计划”和我们传统上所说的举国体制更加类似，即由政府直接主导和管理，具体负责实施的是美国陆军部军事政策委员会下设的曼哈顿工程区。[8]然而，“曼哈顿计划”虽然获得了成功，但是这项计划是美国在战时推行的、具有强烈军事色彩的科研工程，许多具体做法和管理方式可能并不适合和平时期的非军事科研计划。

与“曼哈顿计划”相比，20世纪美国实施的“阿波罗（登月）计划”则更具有典型性。这一计划所涉及的人力、物力和持续的时间，与“曼哈顿计划”相比，有过之而无不及。该计划持续了11年，总投资达到255亿美元，先后将12个人送上月球并成功返回。参与该计划的企业达到2万多家，大学超过200家，科研机构超过80家，参与的总人数在30万以上。主要的参与机构包括美国航空航天局总部的阿波罗计划办公室、3个航空航天局载人航天中心、7个政府实验室和测试中心、13个主合同商以及400多个子合同商及卖主。[9]这样庞大的机构、人员和资金规模，可以说，不弱于社会主义国家的任何举国体制性活动。

作为一项复杂程度空前的科技工程，“阿波罗计划”在实施过程中逐渐摸索出了一套具有计划管理性质的管理模式和方法，这些相关经验为以后的复杂技术攻关工程提供了许多有益经验。具体来说，“阿波罗计划”形成了4级管理体制，第一级即顶层决策层，具体负责机构是NASA局长办公室和载人航天计划办公室，对阿波罗计划整体目标负责，同时该层级还设立了一个阿波罗行政领导小组，作为该计划的顶层协调机构；第二级是阿波罗计划办公室，主要负责计划的日常管理，管理上采用计划管理模式，下设计划控制部、系统工程部、测试部、可靠性和质量部、飞行实验部等5大管理部门；第三级是3大载人航天中心，即休斯敦中心、马歇尔中心和肯尼迪中心，这3个部门主要负责管理相应的研发活动，在每个中心下设立项目管理办公室，由它负责项目的协调、规划与推进，并直接与承接项目的企业进行合作与管理；第四级是承包企业，其中有3个主要的承包商，即贝尔通信、波音和通用电气。[10]

美国“阿波罗计划”的组织运营方式，其实和我国传统上的“举国体制”模式是有本质不同的。我国传统的“举国体制”，以行政管理部门为核心，以行政管理方式为管理模式依托，而在美国“阿波罗计划”的机制设计中，行政管理部门的核心地位要相对弱化，则更多的是以项目管理为依托。换句话说，“阿波罗计划”是复杂技术系统联合研发具体组织模式的一种探索，它集聚了相关的研发及生产资源，但是却不是以行政管理为核心，在管理方式上也兼顾了集中管理和矩阵管理（扁平化管理）的优势。这一点可以为我国新型举国体制的创建提供丰富的、有益的借鉴。

（二）我国高铁产业技术创新。

我国高铁产业从发展进程来看，起步并不早，从20世纪90年代开始，高铁产业建设才开始正式启动。当时的技术来源高度依赖于国外企业，最初是采用直接引进关键零部件的方式满足生产需要，直到2004年我国才引进相关技术，同时开启了引进技术消化吸收再创新的进程。照理说，技术研发起步如此晚是很难在短时期内超过发达国家的，我国其他产业的发展历程也证明了这一点。但是唯独高铁产业，在短短十几年时间内，就反超了发达国家，到目前为止，我国高铁产业在铁路工程建造技术、高速列车技术、列车控制技术、客站建设技术、系统集成技术、运营维护技术等诸多领域达到了世界先进水平。[11]之所以能够取得这样的成就，在很大程度上与我国在研发体制上所采用的举国体制有关。

为了实现核心技术的突破，我国高铁产业在技术创新方面也是尽力将相关的科研资源组织起来，由政府机构牵头，统一协调研发及制造活动，所采用的方式具有显著的举国体制的特点。我国高铁技术创新高度强调联合研发，由当时的铁道部和科技部牵头，在具体的技术攻关上加强产学研合作。2008年2月，这两个部门签订了《中国高速列车自主创新联合行动计划合作协议》，在此基础上，联合了包括清华大学、北京交通大学等25所一流高校，包括中科院、铁道科学研究院等11所一流科研机构，包括牵引动力国家实验室、交流技术国家工程中心等国家一流实验室及工程中心总计51家实验室，凝聚了国家一流的资源和人才，累计调用的院士达到68人，教授500多人，研究员200多人，工程技术人才超过10000人；而参与的企业包括唐山、长春、四方三大主机制造企业，以及包括永济电机、机辆所、株洲所、四方所等7家核心配套企业。[11]另一方面，在基础研究方面，政府也通过各种项目，加强研发活动。例如，在国家自然科学基金项目方面，在2003年到2013年高校在高铁基础研究方面的项目获得的资助额累计达到了3.15亿元，其中西南交通大学、北京交通大学、中南大学和清华大学等高校在其中占据优势。[12]

尽管我国高铁产业之所以能够在短短时间内实现由技术落后向技术全面领先转变，是由一系列复杂的、其他产业所不具备的因素支撑的，例如高铁产业在国外属于投资大且很难实现盈利的行业，因此主要的企业持有相关技术的机会成本较低，相对于其他产业我国更容易引进核心技术；社会主义集中力量办大事的国家制度优势使得政府可以超越短期经济视野而做出加大高铁基建的决策，使得高铁产业快速发展起来，进而使得那些需要依托实践才能发展起来的相关技术创新不断增加，推动了高铁产业技术创新水平的不断提升。[13]但是，应该看到，高铁产业技术创新快速反超，也与我国在技术研发过程中所采取的举国模式息息相关，正是因为集中了全国的研发资源，一心一意谋取技术突破，才最终在消化吸收基础上实现了大幅度的再创新。这一次研发活动的成功，为我们今后建设新型举国体制提供了丰富的经验。

四、我国建设关键核心技术攻关新型举国体制的框架性分析

正如前文所述，举国体制体现了社会主义集中力量办大事的优势，能够在技术处于弱势、科研力量较分散、单个企业资金实力不强的情况下，集中资金、人员、组织（包括企业、高校、研发机构及科技中介等其他相关组织）等各项资源，在比竞争对手（主要是指西方发达国家）用时更少的情况下，实现技术突破，达到技术赶超的目的。由于我国目前在资金、科研人员等技术资源方面的总量上已经位居世界前列甚至第一，在这种情况下，实施举国体制，其效果将远强于我国在20世纪60、70年代。问题的关键是，在当前时期，如何架构好新型举国体制，既吸收传统举国体制的优点，又能够有效避免其不足，适应社会主义市场机制下技术创新领域的实际状况。

（一）关键核心技术攻关新型举国体制和传统举国体制的区别。

国内外经验已经充分证明，在技术创新领域沿用举国体制，在现实中是可行的，而且能够取得良好的效果。从世界各国技术创新的经验看，不同国家所采取的技术创新模式不尽相同，越是后发的国家，越倾向于采用集中式的资源配置方式，以便利用有效资源取得技术突破；从技术体系发展趋势看，产业技术的复杂程度越来越高，单个企业或者其他组织越来越难以独立完成其中的技术研发活动，特别是关键核心技术领域。在这种情况下，积极发挥我国举国体制的优势，根据现实技术创新活动的需要，培养适宜的新型举国体制，便是十分重要的事情。

根据前三十年我国经济发展的历程，可以总结出，传统的技术创新领域的举国体制，实际上是在封闭环境下，不考虑微观层次企业的利润和成本情况下推动的，从其所取得成效看，它在物质层面的技术创新效果较好。但是在社会主义市场经济开放的环境下，技术创新活动的举国体制就必须从市场竞争和要素的稀缺性的层面考虑技术创新活动。[6]因此，我们要建立的新型举国体制和传统的举国体制存在较大的不同。在这里，我们以经济体育领域存在的传统举国体制为对比对象，对二者的区别进行研究。它们的区别主要体现在如下几个方面：

一是在政府和市场的关系上，新型举国体制面临更为复杂的局面。整体而言，我国竞技体育体系较少涉及市场经济的因素，在体制格局上，主要是中央级政府管理部门（如国家体育总局等）与地方政府管理部门及学校等部门的关系。而技术创新体系是涉及政府、企业、高校、科研机构等多部门的复杂体系，不同组织具有各自不同的利益，其中，企业等经济组织主要受市场经济体制影响，其行为具有鲜明的利润最大化导向。在这种情况下，如何妥善协调政府和市场之间的关系，保证达到共性技术研发取得成功这一核心目标、充分发挥各主体的积极性、保证各主体协调一致三个目标实现，便是新型举国体制必须要解决好的事情。

二是在投入和产出的分配问题十分复杂。尽管竞技体育也存在资源投入和利益分配问题，但是资源投入和利益分配所涉及的因素较为简单，且在行政体制下，二者的利益关系较容易理顺。与之相比，技术创新体系各主体体制和运行机制多样，不同主体的利益关注点不同，例如，企业的主要目标在于实现利润最大化，而高校和科研机构的目标则存在经济利益和社会利益两个方面（内部参与人员的利益则包括由于技术创新产出所产生的直接经济收益、单位内的职称职务以及个人荣誉，还包括基于后两种因素产生的课题资源等经济利益）。在这种情况下，举国体制如何妥善处理好不同单位的投入和产出问题，便是这一机制能否真正实现良性运作的前提。如果机制设计不合理，就可能会产生各主体出工不出力的现象，使这一体制流于形式而无法取得实质性结果，或者在研发成功后，由于分配制度不合理，最终导致这一机制无法继续运行。

三是体制的可持续性存在差异。竞技体育的目标较为简单，即持续不断地、更多地获得奥运会等高水平赛事的好成绩，以便为国增光，因此，这一体制能够长期持续。但是，在关键共性技术研发方面，想通过举国体制，持续不断地实现技术从追赶到长期领先，则难度很大。一方面，在技术追赶阶段，技术领先国家提供了标杆和技术发展方向，因而技术追赶国家的目标较为明确，但是一旦发展到技术领先的地步，就需要面对不同技术路线的选择，较高的不确定性会导致举国体制难以取得理想效果。另一方面，技术创新体系极其复杂，要保持核心技术动态领先，需要企业、高校和研发机构基于市场机制下形成良好的分工合作关系，而举国体制无法提供这样的一个机制，它只能有助于在特定时期解决制约产业的关键共性技术问题，却不可能解决所有技术创新和与技术创新能力提升相关的问题。因此，过度依赖举国体制，可能会产生负面效应。

（二）我国关键核心技术攻关新型举国体制的基本架构。

立足于我国社会主义市场经济的制度基础，借鉴国内外相关的经验，根据技术创新体系的特点，本文认为，我国关键核心技术攻关新型举国体制的基本架构应该包括如下几个部分：

一是强化政府部门的组织和统一管理功能。举国体制模式下的技术攻关项目，涉及的部门多，对组织和管理的要求很高。其实，国内外在技术研发上，存在由企业之间及企业与高校及研发机构组成的研发联盟（也叫技术创新联盟、产业技术联盟、产学研研发联盟，等等），①实际上，各种形式的联盟也有一定的区别。如研发联盟，最初是企业与企业之间的合作形式，排除了高校和研发结构，而产学研研发联盟则包括了企业、高校和科研机构（有时候也包括政府部门）。本文在这里不做细致区分。各种联盟也会在不同组织内产生技术溢出效应、完成单个组织无法完成的任务，因而也是技术研发的重要组织形式。然而，这种基于纯粹利益关系组成的联盟，有可能会因为单个组织谋求自身利益最大化（特别是考虑到与之合作的企业可能存在竞争关系），不愿意在联盟内全心全意地投入，因而导致技术创新方面的合作所得的成果十分有限，在核心技术领域往往较难真正取得突破。另外，在这种组织形成前期，也可以由政府来牵头，但是在这种模式下，政府主要起着牵线搭桥的作用，对于研发项目具体的运作过程参与不深。

而在新型举国体制下，政府有关部门在技术研发的全程中起到组织者和统一管理者的职能，是整个研发体系的核心和“大脑”。相对于企业、高校和科研机构等组织，政府部门的优势在于组织能力较强、能够支配的资源广，同时在利益分配方面居于超然地位，能够真正将目标定位于全国整体技术创新能力的提升。因此，在新型举国体制下组建的技术攻关合作体系，能够克服其他形式产学研合作联盟中存在的一系列弊端，能够更有效地促进技术创新合作。当然，政府部门在技术研发体系中要恪守组织者和统一管理者职能，谨防自身超出应有权限，对企业、高校和科研机构等其他组织的内部活动进行不当干预。同时，政府部门应该积极及时总结新型举国体制运行实践中的有益经验和出现的问题，不断提升自身的组织和管理水平。

二是创新和完善研发活动的组织和管理模式。仿照国内外的相关经验，构建起“政府主管部门—具体负责部门—高校、研发机构和主要参与企业—下层的企业及其他组织”的架构，对处于不同层面的组织的职能、权力和责任做出清晰地划分，制定出完整、明晰的管理制度体系，从而保证整个体系在严密的制度框架下运行，尽量减少因为制度不严密而可能引发的交易成本。在具体的管理上，要做到直线型管理结构和扁平式管理结构相结合，发挥不同管理结构的优势，使组织层面统一集中的管理模式和操作层面分权高效的组织管理模式有机结合。技术创新活动要取得成功，必须要积极发挥各参与者的积极性，使得他们能够在尽量少的约束下，从事研发相关的活动，以提高研发效率。总之，在新型举国体制中，要高度注重在发挥计划式直线管理优势的同时，通过扁平式管理，来激发各方的积极性。

三是构建好技术研发项目的成本分担机制和利益分享机制。关键共性技术的研发，需要投入的费用非常高，同时技术一旦研发成功，其潜力的经济收益也非常大。而这两者，事前往往无法精确估计其具体数额。在这种情况下，新型举国体制必须要处理好成本分担和利益分享问题，本着“谁付出，谁获益”和“付出和收益成正比”的原则，建立相应的机制。在成本分担方面，其实就是要解决好投资结构的问题，在利益分享方面，实际上就是要解决利益分配问题，做到投入和收益相适宜。

在这里，可以仿照产业技术创新联盟的形式，采取契约和组建实体两种方式，前者就是在政府组织下，各方就包括资金投入等内容在内的合作条件达成一致，形成契约，然后按照契约的规定进行合作，而后者则是各方依照一定的资金和人员投入比例，组建新的研发实体，然后各方以股东的形式享受相应的权利。在利益方面，基于技术研发所产生的利益主要包括直接利益（如技术创新成果、技术成果转让费用等）和间接利益（如创新的经验、知识和技术积累、学习能力等），在这里，如何处理直接利益最为关键。在具体的利益分成方面，可以采用提成支付（各方依照比例，获取相应的收益）、混合支付（即研发体系内企业接受技术时，先支付一笔费用，然后再依照商定的比例获取收益）、按股收益（提前将各方的投入折算成股份，各方依照股份的比重获取相应的收益）等方式。[14]实际上，在技术研发的不同阶段，各方的贡献比重各不相同，[15]加之各方的利益诉求也各有差异，因此，不同的研发项目应该在项目初始时期，便要根据实际状况，制定使各方满意的具体合作方案，同时还要根据各方对技术研发的实际贡献，对最终利益分配方式进行动态调整，以便尽量使其所得与贡献相符，达到激励各方的目的。

五、相关政策建议

根据前面的研究，本文对搞好新型举国体制，提出如下几个方面的建议：

一是要控制新型举国体制的应用范围。尽管新型举国体制和传统举国体制有区别，相对更注重市场机制的作用，但是整体而言，新型举国体制依然具有浓厚的计划经济体制色彩。这会对市场机制对研发资源的配置产生一定的负面影响，特别是在我国产业技术政策对技术创新活动已经产生较大影响的情况下，由政府部门组织和统一管理的新型举国体制可能会进一步扭曲相应的市场机制，从而对长远的技术创新活动产生潜在的不利影响。因此，新型举国体制的应用要慎重，严格限制范围，除了少数关键共性技术的研制外，其他方面的技术创新活动尽量交给市场机制去调节。当然，这并不意味着政府除了在新型举国体制外，在其他形式的技术创新组织活动便不再起作用。由于当前我国产学研合作深度依然不足，因而政府在产学研合作方面，仍然要加强引导，促进以企业为主体，包括高校和研发机构及科研中介机构在内的诸多组织等研发联盟的组建。

二是在新型举国体制的应用方面，应本着先试点后推广的原则稳妥地发展。尽管我国在举国体制方面有丰富的经验，但是关键核心技术攻关新型举国体制是一个新兴事物，具体的组织模式、成本和收益分配方式等诸多细节性问题，需要在实践中逐渐摸索。由于在新型举国体制模式下，每个项目都将集聚大量的资金、科研人员以及其他的人财物资源，一旦研发失败，将造成包括时间成本在内的一系列损失。因此，一定要避免以前政府在推广其他的政策时各地一哄而上的情况，而应该谨慎地选择一两个具有突出代表性、各项条件相对较成熟的关键共性技术攻关项目，在准备充分的基础上，展开相关体制机制建设探索。然后，积极总结这些试点单位的经验和教训，完善相关的体制机制，在此基础之上，再逐步推广到其他项目。只有这样，才能最大限度地避免可能产生的系统性风险，避免成本过大。

三是建立新型举国体制的动态演变机制。传统举国体制容易出现机制固化的问题，从而降低了这一机制的效率。新型举国体制主要应用于关键核心技术攻关领域，而技术领域的最大的特点便是技术动态发展趋势显著，相应的产业环境也会不断发生改变。在这种情况下，新型举国体制便不能是一种固化的体制，而是应该根据不同项目所在产业的情况差异，在具体的组织模式上予以灵活调整，同时从动态发展的角度看，应该根据产业和技术发展的新状态，不断与时俱进，在体制机制方面予以适应性改变。考虑到我国在技术创新方面实现对发达国家的全面超越可能还需要几十年时间，同时即便在实现对发达国家的技术赶超之后，新型举国体制在技术研发，特别是重大技术、前沿技术领域，依然会有用武之地，因此积极探索建立新型举国体制的动态演变机制将是十分重要的事情。只有这样，才能真正发挥新型举国体制的最大潜力，为我国技术创新能力的提升起到应有作用。