城市更新“留改拆”模式的管理机制探索

2020-01-18谢成

中华建设 2020年2期

谢成

从我国城市发展历程来看，城市更新工作一直在稳步推进，不同地区不同时期采取的模式也有所不同。近年来，一些文化底蕴深厚、历史风貌独特的城市纷纷探索使用“留改拆”代替“拆改留”，更加注重“留”的作用，达到以保留保护为主的目的，体现对城市发展历史和原住民意愿的尊重。然而，在推进“留改拆”模式过程中，一些矛盾和问题也随之而来，亟待健全管理机制来加以破解。

一、城市更新“留改拆”模式实施现状

近年来，作为城市更新的一种实践形式，“留改拆”模式在上海、南京、武汉等地逐步开始推行。

上海在国内率先提出，由“拆改留并举，以拆为主”向“留改拆并举，以保护保留为主”转型，以城市更新的全新理念推进旧区改造工作。2017年，该市规定，将二级旧里为主的旧式里弄及以下房屋，优秀历史建筑、文物建筑、历史文化风貌区内以及规划列入保留保护范围的各类里弄房屋纳入“留改拆”工作范围。2018年至2019年，该市建立健全中心城区730万平方米里弄房屋的保留保护机制，完成97.3万平方米中心城区二级旧里以下房屋改造、2230万平方米旧住房综合改造、214万平方米里弄房屋修缮保护。

南京是首批国家历史文化名城，中华文明的重要发祥地，有着近2600年建城史和近500年的建都史。为保护城市深厚文化底蕴，该市综合采取“留改拆”模式，推动主城中心区更新改造和品质提升。以古都起源——秦淮区为例，该区成立城市有机更新工作领导小组和历史文化名城保护委员会，建立专家库，制定老城保护更新计划，遵循保护理念，推行“小规模、渐进式、多样化、微循环”的更新路径，在保护特色风貌基础上，修缮历史遗存，改造市政设施，全力打造全国中心城区有机更新示范样板。

华中重镇武汉也在积极推动城市更新改造由“拆改留”向“留改拆并举，以保留保护为主”转变。该市提出，要兼顾提升城市品质与彰显城市特色，借鉴先进城市经验，加强规划引领，厘清留、改、拆的范围，因地制宜、多措并举，改善市民居住条件、保留保护好城市肌理。2019年，该市结合筹办世界军人运动会契机，整治提升示范片区20个、老旧建筑3.4万栋、重点道路221条，完成53个老旧小区改造；并计划用3年时间，到2021年底前基本完成全市760个老旧小区（建筑面积约2713.95万平方米）改造工作。

二、我国城市更新“留改拆”模式面临的执行困境

1.传统决策思维依然存在，影响顶层设计

城市更新“留改拆”模式推进广度和深度，在一定程度上受制于决策者思维模式。随着城市化进程加快，城市人口快速增加，与之而来的土地需求问题亟待地方决策者解决。一些决策者受经济利益等因素影响，偏好于“大拆大建”“推倒重来”等做法，将旧城镇、旧厂房、旧村居纳入征收拆迁范围，推动传统形式的“旧城改造”。另有一些决策者在工作业绩等因素驱动下，选择扩建城区，大力发展新城。但由于新城的选址、规划和建设需要较长时间，遇到主要决策者岗位调整的情况，新城规划也会重新调整。在这些决策思维主导下，城市更新“留改拆”模式的推进必然受阻，社会效益和城市环境双赢局面难以实现。

2.部门之间存在“九龙治水”现象，协作力度不够

相比以往的旧城改造模式，城市更新“留改拆”模式涉及面广，需要地方发展改革、国土规划、城建城管、文化旅游和住房保障等多个部门参与，通力配合。在工作推动中，一些地区由于缺乏一个强有力的指挥部，相关部门受自身职能职责约束，各自为政的现象较为普遍，集中发力不够。在整合现有城市设计、改造工作管理平台，实施数据线上运行、实时更新、互联互通等方面工作成效不明显，多层级、多部门协调的管控系统的建立、正常运行还需要时间。

3.资金来源渠道不多，推进成本较高

与以优化城市布局、改善基础设施为主的传统“旧城改造”模式不同，城市更新“留改拆”模式中“留”项目的占比更大，涉及到城市历史建筑修缮和管理运营，具有一定的公共属性。按照公共产品理论，市场机制难以在该领域达到“帕累托最优”，产生“市场失灵”现象，无法引入充足的社会资本投入城市更新“留改拆”项目中。由此而来的是，城市更新“留改拆”模式资金来源过分依赖政府专项资金拨付，给地方财政带来较大压力，最终将阻碍“留改拆”模式的全面推行。

4.考核机制不完善，质量监管机制亟待健全

针对“留改拆”模式中“拆”项目，地方政府及相关企业掌握了一些行之有效的监督考核方式，项目推动也有章可循。但对于“留”和“改”项目，应对经验不足，尤其是在项目进展的科学调度、历史建筑功能的高效置换、原住民居住环境的大力改善等方面，对有关责任单位和责任人缺乏科学、精准的考核机制。另外，“留”“改”项目责任单位的资质参差不齐，质量监管存在空白区域。《中华人民共和国文物保护法》规定，“文物保护单位的修缮、迁移、重建，由取得文物保护工程资质证书的单位承担”。在城市更新项目设计、工程施工单位招投标工作中，一些地区对责任单位资质和专业技术水平把关不严，容易出现“打擦边球”现象，难以保障“留”“改”项目，特别是历史建筑的修缮取得预期成效。

三、完善城市更新“留改拆”模式管理机制的对策

根据城市更新的特点，结合前文对我国城市更新“留改拆”模式面临执行困境的分析，提出几点完善管理机制的对策。

1.加强顶层设计，科学谋划城市更新模式

不同地区的城市更新模式选择并非千篇一律，决策者需要摒弃旧式思维，科学谋划，选择符合地区实际的最佳模式。要综合考虑地区发展历史、城市发展需要、居民意愿等因素，分类制定方案，开展“留改拆”。例如，对历史风貌片区、历史建筑、文物保护单位等区域进行踏勘摸排，制定修缮计划，进行保留保护；对设施老化、环境恶化的典型老旧小区进行更新改造；对确实影响城市发展、群众拆除意愿强烈且不具有保留保护价值的区域，纳入拆除范围。要探索建立向先进城市学习借鉴成熟经验、同类城市之间互相学习交流和市民、专家、智囊团队共同参与决策等工作机制，协助决策者谋划研判，提升顶层设计的科学性。

2.建立统筹协调机构，打造集成管控系统

推进城市更新“留改拆”模式，必须建立一个高效的指挥中枢，负责整体统筹协调。既要明确职责分工，引导发展改革部门加强谋划，结合地区实际编制“留改拆”规划；国土部门明确用地划定标准，划定用地边界；城乡建设部门明确基础设施改善标准，补齐市政基础设施短板；住房保障部门制定老旧小区更新改造计划，明确改造规模、内容、腾退方式和还建房源等；文化旅游部门制订城市风貌保护办法，细化历史建筑修缮和管理运营要求。同时，也要密切联系，打造一个集成规划编制、项目审批、实施监管、评估决策于一体的城市更新管控系统。

3.发挥市场机制作用，拓宽资金来源渠道

鉴于“留”“改”项目具有公共属性，地方政府需要承担主体责任，在提供财政专项资金、发行政府债券等形式以外，还应充分发挥市场机制作用，引进多方市场主体和社会资本。对具备产业导入、产业布局、人文环保等全方位把握和运营能力的市场主体，要优化投资环境，配套产业政策支持，协调金融机构发放政策性低息贷款，激发其参与积极性。对“留改拆”项目进行分区分类，使参与的市场主体既能参与保留保护项目，也能参与新建开发项目，兼顾社会效益和经济效益，使其尽快实现收支平衡。同时，要引导城建投资、城建开发、城建资产经营公司等地方政府投资融资平台积极参与，共同推进城市更新“留改拆”模式。

4.改进考核考评方式，实施精细化管理

对直接负责推进“留改拆”项目的各级政府和相关职能部门，进一步完善目标考核机制，将推进情况纳入年度绩效考核范围，实施定期检查考核，加大督查检查力度，对未完成目标任务、推进工作不力的，实施年度考核“一票否决”，取消其各类评优资格。对“留改拆”项目的参建方，要引入专业质量监督机构，对项目开展全过程实施全面监督，包括对项目招投标、项目设计、施工质量、工程竣工验收等环节的监管。同时，引入市民代表和第三方评估机构，对“留改拆”项目实施成效进行测评，提出意见建议。通过全方位监督管理，促使项目建设各方切实提高工程质量责任意识，达到项目预期成效。