论农村集体经济组织特别法人终止制度*

徐丹丹

(安徽财经大学 法学院，安徽 蚌埠 233030)

在当前农村集体产权制度改革不断推进的背景下，完善集体经济组织的制度建设，规范其经营行为，对于盘活农村集体资产、发展集体经济、增加集体成员的财产性收入具有重要意义。但2020年5月28日通过的《中华人民共和国民法典》(以下简称《民法典》)仅用一个条文规定集体经济组织依法取得法人资格，并未规定其作为特别法人的组织和运行规则，过于概括性的条款无法为其终止事项提供制度指引。然而有设立就应当有终止，有市场经营行为就难免有经营失败的风险，还有因合并、分立、撤村建居等原因需要解散的情形，都需要借助完善的集体经济组织法人终止制度，来实现集体经济组织自身的更新与发展。虽然部分地方规范性文件对其特别法人终止有所规定，但因其法律位阶不够高而难以形成全国统一的、可供借鉴的法人终止制度，且在农村集体经济组织亟须立法的背景下，研究其法人终止制度至关重要。因此，可以通过实证分析方法，对全国不同地方的规范性文件进行梳理与比较分析，总结实践中法人终止制度在运行过程中存在的问题，并在此基础上有针对性提出解决方案，以完善法人终止制度，促进农村集体经济组织立法。

一、农村集体经济组织的法律定位及特殊性

(一)厘清集体经济组织与农民集体的关系

农村集体经济组织是指在一定的农村社区内，其集体成员为实现一定的经济目的而设立的组织体[1]13。依据宪法相关规定，农村集体经济组织实行统分结合的双层经营体制，依法经营管理集体资产。在农村集体产权制度改革以前，集体经济组织仅负责集体土地的发包、征收等管理事项，自身的组织制度建设薄弱，外观上与农民集体容易混同。而在经营性资产累积较多以及农村产权制度改革的背景下，集体经济组织有了更丰富的组织形态和经营模式，其与农民集体的区别也日益显化。虽然集体经济组织的成员具有集体成员性和社区性，但却并非等同于农民集体(本集体成员集体)。因为产权制度改革中改制或新建的集体经济组织，在静态管理、股权固化、确权到人的语境下，其成员加入只能通过股权转让等继受取得的方式，因此，农村社区内新出生成员可因出生而自动取得本集体成员资格，但却无法当然加入集体经济组织。由此可见，至少两者的成员范围并不必然等同。将本集体成员与集体经济组织成员混同，既不利于集体经济组织的更新或重建，也不利于集体所有权的明晰[1]15。

实际上，是因“农民集体”这一概念具有模糊性、边界不清、成员不明、且缺失组织实体等特点[2]，因而实践中容易将其与集体经济组织混同，进而模糊了集体资产的权利归属。而根据《民法典》第二百六十一条、第二百六十二条的规定可知(1)《民法典》第二百六十一条第一款：农民集体所有的不动产和动产，属于本集体成员集体所有。第二百六十二条：对于集体所有权的土地和森林、山岭、草地、荒地、滩涂等，依照下列规定行使所有权：(一)属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会代表集体行使所有权；(二)分别属于村内两个以上农民集体所有权的，由村内各该集体经济组织或者村民小组代表集体行使所有权；(三)属于乡镇农民集体所有的，由乡镇集体经济组织代表集体行使所有权。，农民集体是集体所有权的权利主体，集体经济组织仅代表集体行使所有权，第二百六十二条将“农民集体”进一步解释为“本集体成员集体”，通过“成员权”概念的引入，更加明确了集体所有权的主体范围[3]，规范了“农民集体”的边界。且成员资格的取得可以设置明确的判断标准(如户籍)，因此，农民集体应是一定社区范围内取得该社区成员资格的成员集体，是自然人群体，而不是法人组织。由此可见，农村集体经济组织不是农民集体，也不是集体所有权的权利主体，但可以代表集体行使所有权，成为实现集体所有制经济的主体形式，并具有发展农村经济的职能。

(二)明确集体经济组织特别法人的特殊性

《民法典》对法人采取营利法人与非营利法人的分类模式，又在此基础上规定了具有补充性质的特别法人制度，农村集体经济组织即为《民法典》规定的特别法人之一。严格地说，特别法人不是符合概念内涵与外延明确性要求的法人类型，而是开放与流动的兜底性条款[4]，不必苛责《民法典》规定的四类特别法人无法概括出共同特征或共有的属性，因为特别法人存在的目的就是为了应对实践中各种难以预知和类型化、却又非常重要的组织形态。而农村集体经济组织之所以被规定为特别法人，是因其具有经济、社会功能交织的特征，既具有追求利益的经济营利性，又具有服务集体成员的社会公益性。同时，由于我国农村地区情况复杂，且经济发展水平不均衡，城镇化需要一个过渡阶段，暂时无法一刀切地规定集体经济组织均采用营利法人形式。根据《民法典》第七十六条及八十七条的规定(2)《民法典》第七十六条规定：以取得利润并分配给股东等出资人为目的成立的法人，为营利法人。第八十七条规定：为公益目的或者其他非营利目的成立，不向出资人、设立人或者会员分配所取得利润的法人，为非营利法人。，营利法人与非营利法人的区分在于营利或公益目的，以及是否向出资人分配利润，而农村集体经济组织则不以营利为目的但向社员分配利润，或者说其不以营利为最终目的，其追求利润的目的是为了社员的经济利益，具有营利手段性。

因此，集体经济组织法人属性既不可纳入营利法人，也无法归入非营利法人，具有不同于两者的特殊性。

集体资产尤其是集体土地的特殊性，是集体经济组织作为特别法人具有特殊性的源头，而职能的特定性，则是其作为特别法人具有特殊性的表现。集体土地由本集体成员集体不可分割性地共同所有，具有保障本集体内每一个集体成员享有集体土地利益的本质[5]，本集体成员不可请求划分相应的份额或分割该份额为私人所有。因此，集体土地不仅具有财产属性，更具有社会保障的功能[6]，通过集体所有的方式保障集体内每一个成员都能够对集体土地享有利益。而集体经济组织的更新和发展是集体所有制具体的实现方式的变革，是集体所有制经济寻求自身发展的产物。作为集体所有权的代表行使主体和集体资产的经营管理者，集体经济组织具有运营管理集体资产，保障集体成员利益的特定职能，承载着社会主义公有制的政治功能和一定的社会功能[7]，因此，集体经济组织作为特别法人，既不同于营利法人的单纯营利性，也不同于非营利法人的单纯非营利性，其既具有追求集体经济发展的趋利性，也具有服务集体成员的公益性，这种特定职能导致其法人终止制度无法完全适用一般法人终止的规定，且其终止还应当具有限制性，非经法律规定不能任意消灭，也不能轻易宣布解散和清算。

二、 农村集体经济组织法人终止制度实证考察

(一)法人财产范围界定不清

一方面，由于长期以来传统意义上的集体经济组织仅实行管理集体土地等集体资产的活动，并未体现其作为经济组织的市场参与能力，导致实践中常将集体经济组织与农民集体混同、集体所有资产归属不一的问题。如《广东省农村集体经济组织管理规定》第十三条规定，集体土地和其他集体资产的所有权归属于集体经济组织，即该资产是其法人财产；《江苏省农村集体资产管理条例》第二条规定农村集体资产是村农民集体所有的资产，但未明确其法人财产范围。可见实践中误将《物权法》规定的本集体成员集体等同于集体经济组织成员集体，因此认为集体经济组织的法人财产即是集体资产。另一方面，集体资产分为经营性资产、资源性资产和非经营性资产，三者的性质和功能均有不同，与集体所有制的关联程度亦不同，能否都成为以及如何成为集体经济组织的责任财产，各地方性文件并无明确细致的规定，而法人责任财产的清晰界定是法人终止制度的重要问题。

(二)终止事由不明确

在《民法典》对法人的一般规定中，法人终止的原因包括解散、被宣告破产以及法律规定的其他原因，其中解散原因包括依章程规定、权力机构决议、合并、分立以及被吊销营业执照、被撤销等。

首先，各地方规范性文件针对集体经济组织终止的规定多集中于合并、分立事由，且合并、分立事项多与解散并列规定，如《都江堰市农村集体经济组织管理办法》第二十条、《广东省农村集体经济组织管理规定》第二十二条的规定；也有将终止事由限定于已撤村建居、且集体经济组织全体成员已纳入城镇居民社会保障体系的情况，如《临海市农村集体资产管理办法》第四十四条、《浙江省农村集体资产管理条例》第三十三条的规定；而且仍有部分规范性文件的规定并未涉及终止问题，即使是在2017年《民法总则》赋予农村集体经济组织特别法人地位以后制定的规范性文件，也仍然存在忽略法人终止制度的问题。

其次，所有规范性文件既未提及农村集体经济组织因资不抵债而破产的情况，也未明确禁止其破产。一方面，集体经济组织是集体所有权的代表行使主体，并依法对集体资产进行经营、管理，因此具有了服务集体成员、保障集体成员利益的职能和外观，由此导致集体经济组织应当具有组织的稳定性，而不能随意终止。另一方面，赋予集体经济组织特别法人地位的意义即在于保障其具有独立的市场主体地位，支持集体经济组织在平等的市场参与中经营集体资产，发展集体经济。而破产作为市场主体退出的常态机制，能否同样适用于集体经济组织，则成为集体经济组织法人终止制度研究的关键难题。

(三)对经营行为规制不一

虽然集体经济组织法人作为独立的市场主体参与市场经营活动，但毕竟集体经济组织还具有管理集体资产、服务集体成员的社会职能，尤其是集体资产承载着集体成员的利益，如果集体经济组织投入过多资本参与高风险的经营活动，则有可能陷入经营困境，出现负债较多、资本周转不灵的局面，导致其自身经营效益难以实现，集体成员的权益也无法实现。因此，防范集体经济组织的经营风险，应当成为研究其法人终止制度不可忽略的重要问题，尤其是集体经济组织在理论上应当具有破产能力的情况下，更应对破产清算风险以及集体土地用于偿债风险加以防范。

目前，仅有少量地方规范性文件对集体经济组织的经营行为进行了限制性规定，且均集中在设置债务警戒线、限制担保和重大事项的表决、审查或审计这三项。根据规范性文件的规定，集体资产管理部门根据集体经济组织的经营管理需要和债务偿还能力，设置一定标准的债务警戒线。在集体经济组织的负债超过债务警戒线时，集体资产管理部门会发布预警信息，提示债务超过警戒线可能存在的风险。但这一行为实际上仅在形式上具有提示警示的作用，无法在实体上规制集体经济组织的经营行为选择。限制集体经济组织为外单位或者个人提供担保，对于集体资产用于偿债具有一定的防范作用。而对于重大投资或工程建设项目、较大数额资金的出借、举债等经营行为，有的规范性文件规定应由成员大会表决通过，如《浙江省农村集体资产管理条例》；有的规定应报农村集体资产管理机构审查，如《东莞市农村(社区)集体资产管理实施办法》；有的规定应由有资质的第三方审计机构对其进行审计，如《忻州市农村集体资产管理办法(试行)》。此外，当前的规范性文件均规定集体经济组织对集体土地等资产享有所有权，却没有对集体土地所有权等资产用于偿债的可能风险提出解决方案。

三、 完善集体经济组织法人终止制度的宏观思路

(一)强化集体经济组织的经济组织属性

赋予集体经济组织独立的法人地位的目的在于强化集体所有权的行使[8]，保障集体经济组织具有独立的法人人格、独立的法人财产、完善的法人治理机制和民主化的意志表达途径，集体经济组织应当在市场经济中独立、自主地进行经营。农村集体经济组织在政经分离改革中承接了原人民公社的经济职能，其后组织形态的调整是为了更好地经营集体资产，实现经济效益。因此，农村集体经济组织本质上是经营集体资产的经济组织，应当作为一般市场主体参与整个市场经济的运行过程[9]，这也是集体经济组织实现盘活集体资产、发展集体经济目标的要求。因此，在被赋予法人地位的背景下，农村集体经济组织的设立，首先需要遵循经济组织设立的规则[1]18，秉持打造符合市场经济发展需求的民商事法律主体的理念，对农村集体经济组织法人进行全面建构[10]，使其通过特别法人的设立，成为独立的市场主体，公平地参与市场竞争。而集体经济组织法人终止制度同样需要遵循其经济组织的本质，不仅允许其解散，还应赋予其破产能力，允许其在经营失败、资不抵债时进行破产清算，以其责任财产偿债，保障债权人的合法权益，将其建构成有竞争力、有信用的市场经营主体。否则，集体经济组织作为特别法人，可以平等地参与市场经营，同等地受到法律保护，却无需对其经营行为承担责任，也不用其所有责任财产偿债，最终只能成为不遵循市场经济规则的怪胎，难以实现自身的发展和集体资产的经济效益。

(二)兼顾集体经济组织财产的集体所有制属性

一方面，无论集体经济组织的法人财产范围是否包括全部经营性资产、资源性资产和非经营性资产，其财产来源始终是本集体所有的资产，而集体资源性资产是集体所有权存续的根本性要素，具有集体所有制属性；另一方面，无论集体经济组织的组织结构如何更新，其目标也在于发展集体所有制经济。因此，维护集体所有权、保障集体成员利益必然成为集体经济组织的职责，并使其无法作为纯粹的经济组织进行单纯的市场竞争和营利活动。集体所有权的本质在于集体土地为本集体成员平等地提供社会保障，使本集体内所有成员包括未来加入本集体的成员都能够享受本集体土地的利益。从该本质属性看，集体土地具有社会保障性，为本集体成员共同所有，其所有权不可归属于私人或由其处分，因此集体土地所有权不能成为集体经济组织的法人财产，否则一旦经营失败，集体土地所有权就存在流转的可能，冲击集体所有制度。因而在界定其法人财产时需考量这一重要因素，并基于此谨慎对待集体经济组织破产问题，既在尊重其经济组织本质的基础上允许其破产，也应当在维护其履行公共服务职能、以及坚持集体所有权的本质特性的基础上建立健全破产防范机制，从源头上规避其破产风险，维护集体经济组织的稳定性和集体土地所有权，以此为基础发展集体经济才具有可持续性。此外，各地方文件对集体经济组织法人终止事由规定不一的主要原因也在于，既不敢明确集体经济组织作为经济组织参与市场经营活动的本质，也没有准确理解和兼顾其法人财产的集体所有制属性。因此，集体经济组织法人终止制度研究，必然要在明确其本质为经济组织并维护集体所有权的基础上展开。

四、 农村集体经济组织法人终止制度的完善建议

(一)明晰集体经济组织的法人财产

作为特别法人，集体经济组织应当具有一般法人的基本特征，自然应当拥有独立的法人财产。从理论上讲，集体经济组织仅对集体资产享有经营、管理权，而不享有所有权，因而集体资产无法当然成为集体经济组织的法人财产。但在集体产权制度改革中，对集体资产的清产核资、股份量化、确权到人的举措，可使已量化的集体资产成为集体经济组织的法人财产，为其支配使用。虽然《中共中央 国务院关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》规定仅对集体经营性资产进行折股量化，但实践中也有部分地区将集体资源性资产(主要是未承包到户的“四荒地”)进行折股量化的(3)如《浙江省人民政府关于全面开展村经济合作社股份合作制改革的意见》(浙政办发[2014]101号)规定：“对经营性资产较少的村，可将公益性资产、土地(家庭承包地、农村宅基地除外)等资源性资产折股，采用‘确权确股不确股值’的方式。”，而非经营性资产主要指用于公共服务的教育、文化、卫生等方面的资产，不宜量化。因此，对于集体经济组织法人财产的来源，可理解为，农民集体作为出资人以经营性资产和集体土地等资源性资产投资设立集体经济组织，但并非以集体土地所有权而是以集体土地使用权投资[11]。在宪法禁止集体土地所有权流转的情况下，此做法可以避免因集体经济组织破产需以其责任财产偿债，导致的集体土地所有权流转，进而维护农民集体对集体土地的权益。因此，集体经济组织的法人财产可明确界定为集体土地使用权和经营性资产所有权，集体经济组织对其享有独立的处分权，可利用该资产参与市场经营活动。

(二)明确集体经济组织法人终止事由

1.解散

《民法典》第六十九条规定的解散，是在广义上使用的概念，既包括法人依章程规定或权力机构决议等自行解散，也包括法人被吊销营业执照或被撤销等强制解散，其中，合并、分立属于解散的其中一种情形，而不能与解散并列作为法人终止事由。集体经济组织解散事由具体应当包括：

(1)依章程规定或成员大会决议解散。集体经济组织需在章程中约定解散事项，成员大会也可根据实际情况，通过决议解散集体经济组织。但章程规定或成员大会决议事项主要限于农村社区撤村建居的情况，即本集体内所有成员已落户城镇、纳入城镇社会保障系统，因为集体经济组织职能的特定性要求其应具有组织的稳定性。此外，集体经济组织不能在章程中约定经营期满等事项自行解散。

(2)因集体经济组织的合并或分立解散。主要是指因行政区划上的社区合并、分设的，相应的集体经济组织需要合并、分立的情形，或一个社区内的集体经济组织合并、分立。吸收合并时，被吸收的集体经济组织解散；新设合并时，原有集体经济组织均解散；派生分立时，不存在解散情形；新设分立时，原集体经济组织解散。

(3)被吊销证书或被撤销(目前集体经济组织的设立、登记的具体事项尚无明确法律规定，其登记取得的是营业执照还是登记证书或其他形式，尚需农村集体经济组织立法予以明确规定)。该解散事由主要是指法人存在严重的非法经营行为，违反管理规定，被行政机关吊销证书或者直接撤销。允许这种事由导致法人终止，旨在保护集体资产，避免集体经济组织法人基于不正当的牟利目的，继续利用集体资产非法营利，侵害集体成员的利益。

2.破产

基于农村集体经济组织本质上为经济组织，以及对市场规则的遵循，应当允许集体经济组织因资不抵债而破产。未来农村集体经济组织立法在规定法人终止制度时，应当明确集体经济组织法人因破产而终止这一事由。目前，《企业破产法》是我国破产法的一般法，但该法规定的适用对象仅是企业法人，并未按照营利法人、非营利法人和特别法人的分类进行规定[12]。因此，在无其他法律规定的情况下，集体经济组织特别法人破产无法适用该法。但比照同为特别法人的农民专业合作社，《农民专业合作社法》第五十五条规定其破产适用企业破产法的有关规定，同时《企业破产法》第一百三十五条的规定也为集体经济组织适用破产法提供了依据(4)《企业破产法》第一百三十五条规定：其他法律规定企业法人以外的组织的清算，属于破产清算的，参照适用本法规定的程序。。未来农村集体经济组织立法时，可规定其破产参照适用企业破产法的有关规定，并根据集体经济组织自身的特殊性，对相关事项作出特别规定，即以《企业破产法》为适用的基础，并在此基础上进行具体事项的调整。具体调整事项应当包括：清算人的确定及职权、破产财产的清偿顺序、破产后集体经济组织若有剩余财产如何分配、职能由谁承继等。

需要明确的是，集体经济组织法人终止应避免随意性，因解散或破产而终止时，均需报请乡(镇)人民政府审核，并进行注销登记。

(三)健全集体经济组织破产防范机制

应否赋予农村集体经济组织破产能力是当前学界争论不一的问题，既然在遵循市场交易规律的原则下，承认其具有破产能力，则应同时采取措施以尽量规避破产风险。除了将集体经济组织的责任财产界定为集体土地使用权而非所有权之外，还应通过对集体经济组织的经营决策行为进行适当的限制和监管，来防范破产风险。因此，集体经济组织作为独立的市场经营主体，却可限制其经营行为的合理原因就在于，集体经济组织享有的法人财产即集体土地具有特殊性，承载着对集体成员的社会保障功能，即使参与市场经营，也必须剥离大部分“资本”属性，由此导致集体经济组织的经营行为必然受到限制[13]。

具体来说，对集体经济组织经营行为进行规制的措施，应是一般经营行为自主决策，重大经营行为表决权前置，部分风险行为之禁止。首先，理事会是集体经济组织的常务决策、管理以及执行机构，负责日常事务的管理与经营，对于一般经营行为可自主决策。一般经营行为的范围可通过对重要经营行为以及高风险性经营行为的列举规定予以反向判断，也可根据集体经济组织的实际情况，确定一般经营行为的最大交易额标准。其次，应设置重要经营事项必须经过成员大会表决的表决权前置程序。理事会应在成员大会作出表决前，对经营事项的风险及应对措施进行说明，成员大会在此基础上进行表决。重要经营事项包括超过债务警戒线后的较大金额交易行为、重大工程建设项目、重大数额的资金投资、举债或出借行为。对于重大工程建设项目和重大数额资金的标准应由各集体经济组织依据其经济发展的实际情况、通过组织的民主决策程序予以确定。最后，还应以明确列举的方式，对集体经济组织的部分行为予以禁止，如高风险的市场投资行为，为除自身以外的其他法人、自然人等提供担保等，这些行为风险较大而收益及其不确定，应予以禁止。

此外，集体经济组织作为集体所有制的具体实现方式和集体所有权的代表行使主体，具有职能的特定性，其破产制度应以维护组织稳定性和持续性为前提，即以破产再建主义为指导原则，使集体经济组织最大可能地通过破产重整或破产和解程序，摆脱破产危机，实现组织的成功再建和继续运行。在案件受理前，对破产保护申请应持较为宽松的态度，合理借助专业机构来判断债务人能够重整成功或和解成功的几率[14]，尽量避免集体经济组织进入破产清算程序。

结 语

农村集体经济组织作为特别法人，其特殊之处源于集体土地所具有的集体所有制属性和社会保障性，并使其具有运营集体资产、保障集体成员利益的特定职能，因此，集体经济组织无法完全适用一般法人终止制度的规定。实践中普遍存在集体经济组织法人的法人财产范围界定不清、法人终止事由规定不一以及未提及集体经济组织能否破产等问题。从《民法典》赋予其独立的法人地位的角度分析，可以探知赋予其法人资格的意义在于保障集体经济组织作为独立的市场主体，与其他一般主体同等参与市场经营活动，因此集体经济组织本质上应为经济组织；而从法人财产的集体所有制属性来看，集体经济组织的经营和发展应以维护集体所有权为前提。因此，在强化集体经济组织的经济组织本质以及维护集体所有权的宏观指导下，可将集体经济组织的法人财产界定为集体经营性资产和集体土地使用权；集体经济组织法人终止事由应包括依章程规定或成员大会决议、合并、分立以及被吊销证书或被撤销而解散，以及因资不抵债而破产。但基于集体经济组织的稳定性要求，章程或成员大会决议的解散事项应限定为撤村建居、本集体内全部成员均已纳入城镇社会保障体系的情况。在赋予集体经济组织破产能力的同时，还应建立健全集体经济组织破产防范机制，通过一般经营行为自主决策、重大经营行为表决权前置、部分风险行为之禁止，以适当规制集体经济组织的经营行为，预防破产风险，同时以破产再建主义为指导原则，促进陷入危机的集体经济组织尽可能地通过破产重整或破产和解程序，摆脱破产危机。本文研究仅侧重于农村集体经济组织法人终止制度的某一方面，其他很多问题如清算主体、清算程序债权人保护、破产重整、破产和解和注销登记等仍需作进一步研究。