新疆“政府动员市场运作”公路代建模式效果研究

刘 唐，李浩文，郭庆刚

（湖北交通职业技术学院 新疆乌赛高速公路代建指挥部，新疆 精河 833300）

为贯彻落实中央新疆工作座谈会精神，全力推动新疆“十二五”交通运输建设跨越发展，交通运输部组织部分省市交通运输厅（局）及所属单位开展“政府动员市场运作”模式的公路代建工作。由各省市交通运输厅（局）负责确定代建队伍，新疆交通运输厅用合同手段来管理代建单位。

1 “政府动员市场运作”公路代建模式简介

1.1 代建队伍的组成

按照交通运输部的统一部署，北京、上海、湖北等13个省市交通运输厅（局）为主导，选派各自省份内的共计16家代建单位对新疆16个公路项目开展代建工作。

16家代建单位中包括交通类投资（经营）公司9个、设计院3个、监理公司2个、科研单位1所、高等学校1所。在相应省份交通运输厅（局）的见证下，由新疆交通运输厅交通建设管理局代表业主方与代建单位签订代建合同。

1.2 代建项目委托管理范围和内容

合同约定，从项目开工至交工验收期间，除设计评审，以及属于政府相关部门之间组织、协调、审批职责范围内的工作外，其余管理工作均属于代建单位承担[1]，主要包括以下内容：

（1）前期准备工作

参加业主方设计评审以及施工及材料设备等招标工作；协助业主方办理项目土地征用、房屋拆迁、环保、水保等建设条件的协调、落实和相关报批工作；协助业主方办理项目施工许可、质量监督申请等有关手续；编制项目实施工作计划、年度投资计划、资金使用计划。

（2）施工期现场管理

负责按照业主方要求组建项目建设指挥部，制定项目建设管理计划和建设组织大纲、报送工程进度、资金使用报告和管理工作报告。负责工程进度、质量、费用、安全、文明施工、环保、水保、廉政建设的统一管理，并对项目的质量、安全负责；组织工程中间验收、各单项工程的验收及并协助业主方承办项目交工验收。

（3）履行总监办职责

在业主方的监督下，代建方负责组建总监理工程师办公室（以下简称“总监办”）[2]。

（4）缺陷责任期配合业主收尾

负责项目竣工资料中交工验收部分资料的收集、整理、汇编，并且配合业主方完成项目交工验收资料的移交、备案和验收工作；在项目交工验收后配合业主方编制竣工工程决算及财务决算，并在撤场后配合好后期审计以及缺陷责任期的相关工作[3]。

1.3 代建单位的报酬

代建单位的报酬包括代建管理费、监理费，代建管理费及总监办的监理费由代建单位统筹使用。

代建管理费为批准的初步设计概算中的建设单位管理费的 80%。总监办（含中心试验室）的监理费为批准的初步设计概算中的工程监理费总额减去驻地办（含驻地试验室）招标合同价的数值，驻地办（含驻地试验室）的费用通过招标确定合同金额。

2 “政府动员市场运作”代建模式优点

新疆公路代建工作实施以来，有关省市交通运输厅（局）和代建单位高度重视，选调作风扎实、经验丰富的技术与管理人员组建专业化管理团队，赴疆代建，并多次检查指导工作，为代建工作献计献策，积极协调解决困难，解决代建单位的后顾之忧。

2.1 代建单位的现场人员素质过硬、经验丰富

在“政府动员”前提下，代建单位派出的现场机构以“xx省代建指挥部”的名义开展各项管理工作。派驻现场的人员，不仅代表自己所在的单位，更要代表自己的省份，所以各代建单位派出的人员基本上都是技术、经济、管理等方面的专业骨干，专业人员数量充足，业务素质过硬。

2.2 代建单位的现场人员队伍相对稳定

各代建单位的主要管理人员，基本上来自于本单位的骨干人员，人员流动性较小，有利于工作的稳定性和延续性，避免了外聘人员普遍存在的“有利则继续干，不利则迅速撤离”的弊端，做到有始有终[4]。

2.3 各省市交通运输厅（局）加强了代建单位的督促和指导

项目代建单位是通过各省交通运输厅（局）选定，各省交通运输厅（局）成立援疆办公室来督促、指导代建单位履行代建职责，和新疆交通运输厅一起形成双重监督，共同推进工程建设。代建单位既要考虑自己单位的经济利益，更重要的还是考虑做好代建工作，维护好本省荣誉，形成各代建单位高标准、高起点的开展代建工作。

2.4 多省市代建队伍之间的竞争与交流有利于提高项目管理水平

多个省份的代表，同时出现在新疆的公路建设市场，把各自省份中的先进管理方法、施工技术、标准化工地建设等成功经验和做法，通过现场观摩、会议交流、项目互动等形式，做到取长补短，很好的促进项目管理水平的提高。

2.5 实施效果

各代建指挥部严格履行代建协议，依据合同、规范和设计文件，强化现场管理，高起点、高标准、高水平地推进工程建设，实现了保质量、保进度、保安全、保民生的建设目标。新疆交通运输系统充分发挥主体作用，为代建单位提供坚强保障，确保了新疆交通建设“三年攻坚”任务的顺利完成，提高了新疆公路建设管理水平，加快了国家公路网和区域路网结构的完善，为推动公路建设管理体制改革做出了突出贡献。

3 实施过程中存在的不足

在实施过程中，虽然各代建单位派出了强有力的代建队伍，但是有以下几个问题，明显约束了项目进展，导致部分代建项目没有按照预定的工期完成建设任务。阻碍工程建设的主要因素包括：

3.1 代建方成为业主的从属机构，各省市的优势发挥不够明显

代建制目的是实现“政府监管、业主投资、代建管理、各负其责”的目标，代建制的灵魂是实现参建各方的“隔离”，既要物理隔离，更重要的是真正的权力、利益隔离[5]。

新疆业主方为了便于管理，没有按照“百花齐放”的思想来鼓励不同省份的代建单位独立开展工作，而是要求各代建单位严格按照新疆交通系统的既有模式来开展项目代建管理，本质上把代建队伍变成了业主的一个下属行政机构。业主方严格控制工程变更管理、资金下达权限，导致代建单位的主动性略显不足。

以工程变更为例，业主方规定，超过一定的金额，必须书面行文上报，请业主方的工程技术、合同、纪检监察等部门参加，而十二五期间，适逢新疆公路项目大干快上，业主方人手不足又远离工地，所以很大一部分时间和精力在处理人员的邀集、方案的讨论与等待之中，效率普遍不高，直接影响工程进度。

3.2 接养单位监督越位，提出较多工程变更影响项目进度

按照新疆模式，公路建设完成后，交给公路局、路政局营运管理。相关单位在建设过程中，对于各种收费站、服务区的配套设施，不断提出新的要求，反复增加工程变更。代建单位受工程可行性报告、初步设计图纸、工程预算的约束，对于相关实施规模不能自行决定更改[6]，只有反复行文上报，直接影响工程进度。

为保证代建单位全心全意做好项目控制工作，接养单位应侧重于监督既有合同的执行和代建单位的工作情况，对项目的实施一般不能无故干涉，有利于自觉规范投资管理行为。对于相关的功能要求，应在工程设计之初提出。

3.3 总监办由代建单位组建，容易转嫁责任，削弱担当意识

按照代建合同，总监办没有经过招标，直接授权各代建单位组建。参加代建的单位中，大多数都有自己（或者下属单位）的监理资质，造成部分项目代建指挥部和总监办事实是一门两牌。谈到成绩，是代建方的荣誉；一旦出现问题，代建单位（指挥部）可以把责任推脱给总监办，让总监办一些基层外聘人员承担责任，削弱了代建单位的担当意识和工作主动性[7]。

3.4 合同职责划分不明确，缺陷责任期工作交接不顺畅

按照合同约定，代建单位负责工程前期准备、施工阶段到交工验收，缺陷责任期交由业主方负责；缺陷责任期，应以业主方为主，代建方予以辅助。为保证工作的连贯性，代建单位留守部分人员配合业主方来完成档案验收、决算、缺陷整改、环水保验收等工作。

合同中就缺陷整改的责任没有明确划分。业主方认为工程缺陷属于施工期遗留问题，应由代建单位负责，所以没有及时接管，造成缺陷责任期的工作事实上还是由代建单位负责[8]，代建单位对缺陷责任期项目管理的积极性不高，导致项目迟迟不能办理竣工验收。

4代建单位与总监办监理单位产生途径的合理性性探讨

2004年，国务院颁布了《国务院关于投资体制改革的决定》，明确指出“对非经营性政府投资项目加快推行‘代建制’，即通过招标等方式，选择专业化的项目管理单位负责建设实施”。目的是“将建设单位与使用单位分离、决策权与执行权分离”。

4.1 代建制常用的三种合同模式

（1）“委托代理合同”模式。“项目法人”采用招标投标方式选定一个工程管理公司作为“代建单位”，由项目法人、代建单位签订“代建合同”。

（2）“指定代理合同”模式。政府投资主管部门采用招标投标方式选定一个项目管理公司作为代建单位，由代建单位，与后期使用单位签订“代建合同”。

（3）“三方代建合同”模式。政府投资管理部门与代建单位、后期使用单位签订“三方代建合同”。

以上几种合同模式的前提是通过公开招标确定代建单位。

4.2 新疆代建单位与总监办产生方式的不足

新疆十二五期间的公路代建单位，通过各省市交通主管部门推荐产生，没有经过招投标程序，与《国务院关于投资体制改革的决定》相比，存在一定的差距。

监理服务费超过国家《招投标法实施条例》规定的必须招标的限额，但是代建单位组建总监办时，没有经过招标就直接安排监理公司组建项目总监办。部分代建单位本身（或者下属单位）没有监理资质，权力从总监办监理单位确定这个环节没有退出，留下权力寻租隐患，不能从根本上杜绝了“首长工程”的后路，同时后期可能缺乏对总监办的有效约束和监督管理。

5结论

“政府动员市场运作”背景下开展公路代建，有效地解决了新疆公路大发展时期人才短缺的状况，有力地保障了新疆公路建设顺利展开。业主单位、使用单位应侧重于监督代建单位对合同的执行和职责的履行，对项目的实施尽量不要干涉[9]；实际操作过程中，代建方没有完全独立的法律地位，难以真正形成“各环节彼此分离，互相制约”的代建管理模式。