江苏自由贸易试验区制度创新研究

王 俊，史修松

(1.苏州大学 东吴智库/东吴商学院，江苏 苏州 215006；2.淮阴工学院 苏北发展研究院，江苏 淮安 223001)

自2013年中国(上海)自由贸易试验区挂牌以来，经过“1+3+7+1+6”的雁阵型布局，从东部沿海到内陆沿边沿疆地区，18个自贸片区先后成为全国改革开放的最前沿。随着《中国(江苏)自由贸易试验区方案》的对外发布，涵盖南京片区、苏州片区和连云港片区的江苏自由贸易试验区正式启动。以自贸试验区建设为契机，江苏正在全力打造新时代改革开放的新高地。本文通过分析我国自贸区建设内涵和自贸区制度创新比较，为江苏自贸区制度创新提供理论参考。

1 自贸试验区建设的本质

1.1 自贸试验区是制度创新载体

从上海自贸试验区开始，全国自贸试验区建设的整体框架就已基本确立。加快政府职能转变、扩大投资领域开放、推进贸易方式转变、深化金融领域开放创新、加强法律和政策的制度保障是各地自贸试验区建设的五大支柱。近年来，根据党中央、国务院部署，各地自贸试验区又把主动服务“一带一路”倡议和长江经济带发展、对接长三角一体化战略、实施创新驱动战略等系列国家级发展战略纳为新时代自贸区发展的范畴之中。自贸试验区已然成为中国新一轮改革开放的重要载体，而不仅仅是关注贸易便利化和经济国际化[1]。

1.2 自贸试验区是深化改革开放探路先锋

从上海自贸区开始，全国自贸区发展一直坚持“以制度创新为核心，形成可复制、可推广的经验”这一基本定位。准入前国民待遇和负面清单、“一线放开、二线安全高效管住”、国际贸易单一窗口建设、事中事后监管、贸易方式多元化等不仅是各地自贸区的探索重点，更是可复制可推广经验的集中领域。如今，经过各地自贸区先行先试并在全国复制推广的经验已有202条(不含海南自贸试验区)。

1.3 自贸试验区是营商环境改善先行者

从上海自贸区开始，全国自贸区将“制度高地”作为努力的方向，不再把“政策洼地”当做追逐的目标。各地自贸区建设不再执着于优惠政策带来的眼前利益，而是谋求通过制度革新、规则重塑，构建良好的营商环境，为打造改革开放新局面奠定坚实的基础。截至2018年底，全国11个自贸区(不包括海南自贸区，因为当时还没有实际运营)累计新设立企业61万家，其中外资企业3.4万家。11个自贸区以不到全国万分之二的面积吸收了全国外商投资总额的12%，创造了全国进出口总额的12%[2]。这不仅表明自贸区对国内外投资者的强大吸引力，更显示出中国自由贸易试验区建设成果斐然。

2 自贸试验区制度创新特点分析

2.1 制度创新兼具共性化和个性化特色

对比国务院所发布的全国各个自贸试验区《总体方案》不难发现：制度创新对每一个自贸试验区而言既要完成共性的任务，即改革投资管理体制、推进贸易发展方式转变、推进金融领域开放创新、加快转变政府职能、健全法治保障体系等五个方面；也要结合自身产业特点和区位优势，推出差异化试验任务，如聚焦深化粤港澳合作、推动京津冀合作、推动“一带一路”建设、推动长江经济带发展等。以上海自贸试验区为代表的各地自贸区试验先后在贸易便利化、国际贸易单一窗口、贸易多元化、投资便利化、企业设立中的一口受理、事中事后监管等共性化试点任务方面总结复制推广五批202条经验，并形成一批典型案例。同时，通过制定《自贸试验区条例》为自贸试验区先行先试提供法治保障，也成为各地的探索重点。而个性化的试点任务则为各地自贸试验区实施国家战略部署提供了充分的保障。如，福建自贸试验区四年来共推出378项创新举措，其中全国首创141项。福建自贸试验区把对中国台湾先行先试作为首要核心任务，探索外资投资负面清单同时，在50多个服务贸易领域率先对中国台湾开放，累计新增台资企业2323家，以不到全省千分之一的面积，吸引了全省新增台资企业数的近一半。

2.2 制度创新呈现出“自贸试验区+”联动发展的新趋势

各地在自贸试验建设中，为更好地释放自贸试验区的平台窗口、辐射带动和引领示范作用，纷纷探索各种以“自贸试验区+”的联动创新发展之路。

其一是自贸试验区以地理边界为特征的区内外联动发展。围绕保税加工、保税维修、现代物流等功能，实现自贸试验区与区外产业园的产业上下游合作，保税与非保税产业深度融合[2]。2015年时，福建省政府率先在《中共福建省委关于制定福建省国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》中提出，加强自贸区与周边区域的对接合作，推动区内外联动发展，发挥自贸区“溢出效应”。这种联动发展模式已经在许多自贸试验区建设汇总普遍推广。

其二是自贸试验区与国家级开发区相结合的“双区”联动发展。将自贸试验区的先行先试优势与国家家开发区和高新区的产业优势相结合，为区域合作发展、自主创新、产业转型升提供新的可能。截止今年10月，全国19个国家级新区所在省份，已经有13个同时设立了自贸区，形成了“双区”联动发展模式。这种新型发展模式已经成为带动地方经济发展的新引擎。根据工信部赛迪顾问整理的2017年19大国家级新区GDP排名，位居前十名的分别是：浦东新区、滨海新区、西海岸新区、两江新区、天府新区、金普新区、江北新区、湘江新区、福州新区、南沙新区。而那些还未设立自贸区的国家级新区，其排名大多比较靠后[3]。

其三是自贸试验区与省内其他城市之间的联动发展。今年9月，浙江省政府办公厅印发《关于进一步推进中国(浙江)自由贸易试验区改革创新的若干意见》，首次明确提出要在全省范围内建设“自贸试验区联动创新区”。迄今为止，浙江省政府办公厅正式发文批复杭州、宁波、温州、嘉兴、金华、台州设立中国(浙江)自由贸易试验区联动创新区。联动创新区依托省级以上经济(技术)开发区、高新技术产业园区、海关特殊监管区等各类经济功能区进行创建。此前，河南漯河与自贸片区协同创新发展、四川自贸试验区与德阳、资阳等7个地区的协同改革先行区等实践已经表明，兄弟省市自贸试验区通过共享自贸区改革开放的机制创新红利带动其他地区共同发展已经成为一种趋势。

其四是自贸试验区彼此之间的联动发展。今年8月底，江苏自贸试验区揭牌之日，上海市发展和改革委员会、江苏省商务厅、浙江省商务厅共同签署了《上海江苏浙江自由贸易试验区联动发展战略合作框架协议》，确立了长三角区域三省之间自贸试验区的携手联动发展的思路。

其五是自贸试验区与他国自由贸易园区之间的联动发展。今年博鳌亚洲论坛“自贸试验区与自由贸易港：中国实践与国际经验”圆桌上，阿布扎比国际金融中心金融服务监管局首席执行官邓伟政表示，阿布扎比国际金融中心愿与中国自贸区共享经验和专业知识，加强多方位合作，实现联动发展。这开启了中国国内自贸试验区与其他国家自由贸易园区的合作之路，表明中国的自贸试验区实践得到了国际的肯定。

2.3 制度创新以第三方评估为督促自我提升的路径

自贸试验区担负着为全国各地先行先试的改革重任，其成败得失将直接影响到对外开放新格局能否最终确立。因此，客观、公正地评价制度创新的成效，找出不足，确立努力的新方向，对自贸试验区而言意义重大。兄弟省市自贸试验区从两条路径来确保先行先试的成效。一方面，请第三方评估机构对制度创新从理论和实践两方面加以分析，通过对标国际先进和深入自贸试验区调研，完成一份涉及自贸试验区制度创新各方面的评估报告。例如，《2017年度广东自贸区运行第三方评估报告》就是由上海财经大学自贸区研究院课题组编制的，对广东自贸区在投资便利化、贸易便利化、跨境金融和航运发展四个方面指数评估，肯定成绩，找出不足和短板，指出需要改进的方向。类似于这样的评估报告还有普华永道关于《河南自贸区第三方评估报告》、毕马威完成的《成都自贸试验区营商环境第三方评估报告》等。另一方面，还有自贸试验区借助外部第三方评估机构对自身工作机制加以评估，以促进制度创新工作的有效开展。如海南建立了相关的工作机制，要求市、县都有制度创新的联络人，将制度创新的成果列入到各个单位的绩效考核里面，通过这样的机制来促进自贸试验区的制度创新。

2.4 制度创新以“五大自由”作为当前探索的最前沿

随着今年8月《上海自贸区临港新片区总体方案》的正式公布，中国自由贸易试验区建设从过去的“便利化”向未来的“五个自由”发展。根据总体方案，上海自贸试验区临港新片区要以投资自由、贸易自由、资金自由、运输自由和人员从业自由等为重点，打造更具国际市场影响力和竞争力的特殊经济功能区，同时还要实现信息快捷联通。与此同时，海南全岛建自贸试验区的整体构想直接升级为全岛建设自由贸易港。这意味着对标世界最先进，以“五大自由”和信息快捷联通为基本特征的自由贸易港建设成为当前改革开放的最前沿。尽管自贸港不可能在全国大面积复制推广，但是临港新片区和海南自贸港围绕投资贸易自由化体系、开放性产业体系、全面风险管理、服务贸易、科技创新等进行的先行先试仍旧对各地自贸试验建设有着很强的借鉴意义。

2.5 制度创新亟待突破的困境高度相似性

改革创新的系统性、集成性和联动性正在逐渐成为各个自贸试验区关注的焦点和努力的方向。随着改革的不断推进和走向深入，今后一段时期，自贸试验区改革创新的重点将集中在建立以投资贸易自由化为核心的制度体系、建立全面风险管理制度、建设具有国际市场竞争力的开放型产业体系等方面。推动这些领域的改革创新，不仅需要多部门加强协调配合，也需要加大对自贸试验区的赋权力度，赋予自贸试验区更大的改革自主权[4]。

3 江苏自贸试验区制度创新路径

3.1 打好制度型开放经济的重要基石

如果说，最初设立上海自贸试验区是为了有效应对美国主导的TPP、TTIP、TISA可能带来的国际经贸新规则的挑战，那么，今天全国18个自贸试验区将服务国家战略、实施科技创新等新的历史使命融入自贸试验区建设中，则是确立了具有中国特色的自由贸易园区发展新理念。这就是2018年底中央经济工作会议上首次正式确立的“制度型开放”新理念。

2018年底，中央经济工作会议指出：“推动全方位对外开放，要适应新形势、把握新特点，推动由商品和要素流动型开放向规则等制度型开放转变。”2019年年初，李克强总理在政府工作报告再次指出：“继续推动商品和要素流动型开放，更加注重规则等制度型开放，以高水平开放带动改革全面深化。”制度型开放由此成为中国对外开放的最新发展理念。

3.2 建好制度型开放经济的治理体系

制度型开放的首要内涵就是全面构建规则导向型的社会经济治理体系，即通过在全社会确立公平、合理、透明的经济活动规则，实现竞争中性，促进经济社会全面发展。其次，制度型开放的深层次内涵意味着我们要主动对接国际经贸规则，借鉴符合时代发展潮流的新规则，提升本国规则体系的整体水平。最后，制度型开放的最深层的内涵是我们要主动探索全球经贸规则发展的新方向，勇于创新，积极提出改革和完善国际经贸规则的中国方案，推动全球治理向前发展。

制度型开放的全面落实必须要建立在国内制度创新取得卓越成就的基础上。以自贸试验区建设为契机，我们探索并形成了众多制度创新的成果。最典型的是自贸试验区外商投资负面清单，从2013版的190项，历经2014版139项、2015版122项、2017版95项、2018版 45项，直到2019版37项的最新版本，外商投资在中国受到的限制越来越少，在中国的投资规模持续稳定增长。过去六年，各地自贸试验区结合本地特色，在坚持普遍共性的基础上，探索了彰显本地特色的自贸试验区制度创新。如上海自贸试验区的FT账户、浙江自贸试验区油气全产业链创新发展、广东自贸试验区以CEPA为基础促进粤港澳服务贸易自由化的系列探索、四川自贸试验区统筹双向开放并聚焦现代服务贸易和高端制造业发展的制度设计。这些地区的制度创新既为本地自贸试验区建设提供了制度支撑，也为全国其他地区提供了先行先试的经验。

3.3 从区域协同发展的战略高度谋划制度创新

江苏自贸试验区三大片区各有特色，连云港因地理区位优势跻身自贸区，苏州和南京则是因其综合实力领先于江苏其他城市而担当改革重任。然而，不可否认的是，江苏全省13个地级市和苏南、苏中、苏北三大区域之间实力差异明显。江苏自贸试验不仅担负着为全国改革先行先试的重任，更应成为带动全省各地齐头并进的重要先锋。因此，江苏在建设自贸试验区时，应当鼓励自贸片区与所在城市其他板块、自贸片区所在城市与其他城市携手共进，协同发展。尽管苏州工业园区已经与宿迁共建苏宿工业园，“宁淮特别合作区”也已成为江苏探索区域合作的新实践，但总体而言，此类跨区域的合作还远远不够。2019年，省委书记娄勤俭同志在谈及江苏推进长三角一体化战略时，曾提出省内要实现“全域一体化”。那么江苏自贸试验区在对接长三角一体化战略时，是不是也可以将打破行政壁垒作为改革重点，不仅发展各个自贸片区与苏北、苏中城市之间的飞地经济，更探索三大自贸片区之间的实质性合作、全省各市之间的合作。不妨尝试借鉴浙江“自贸试验区联动创新区”的探索经验，让江苏各个地级市都有机会搭上自贸区建设的列车，实现共同腾飞。

3.4 从产业发展的视角进行制度创新

纵观几轮自贸试验区布局，不难发现，全国自贸试验区的雁阵型布局其实是党中央、国务院根据不同的经济发展水平、地域特征和产业结构特点，配合国家战略有计划有步骤地设计安排的，其主要意图就是充分探索国际经贸新规则对国内不同发展状况的地区的影响程度。江苏经济固然有开放创新两大两点，但是实体经济的强大和产业链的较为完整性才是江苏经济不容忽视的底色。人们常说“中国制造看东部，东部制造看长三角，长三角制造看苏南。”近年来，围绕产业发展和产业链的完善，江苏进行了许多有益的尝试，尤其是以产业链为主轴聚集人才的做法使江苏拥有了数量众多的各级各类人才。自贸试验区建设时代，江苏更应重视从产业链的视角构思新的制度创新举措，为国内大量中等城市或地级市深化改革提供先行先试的经验。

4 结论与启示

自贸试验区建设是党中央国务院在新时代赋予江苏的重要历史使命，是中央希望从基层开始逐级提出深化改革开放的新思路、找到解决困境的新办法的良苦用心。江苏在参与自贸试验区建设时，要充分领会中央这一意图，结合江苏特色，谋划制度创新。一方面，顺应国际经贸规则发展大趋势，积极探索国际经济治理新规则。另一方面，要紧扣党中央国务院对江苏自贸试验区的总体定位和主要任务，同时，要对接和服务国家战略。加快“一带一路”交汇点建设，积极参与长江经济带战略、融入长三角一体化战略。尤其是要促进自贸试验区(FTZ)与中国参与的自贸区(FTA)的彼此互动，拓展内外市场。统筹双向投资合作，既提升利用外资水平，又促进对外投资。

党中央国务院对江苏自贸试验区的定位是“开放型经济发展先行区，实体经济创新发展和产业转型升级示范区”。这一功能定位的全面实现一定是个系统性的工程，因此很多问题需要从开始就要想清楚、勾勒好，不能随意更改。要充分利用中新理事会议事机制，突破部门壁垒，推进跨部门协同的制度创新。发挥制度创新的后发优势，进行系统集成性制度创新。政策的制定者，尤其是制度创新的设计者，在进行制度创新政策设计时，务必要深入基层，从一线企业、一线公务员那里获得第一手资料和需求，提出制度创新的各种新思路。

江苏作为实体经济创新发展和产业转型升级的重镇，江苏自贸试验区应坚持自贸试验区建设和苏南自主创新示范区建设有机结合，以科技创新推动产业转型升级。强化制造业支柱地位，推进制造业服务化，构建江苏制造业的全产业链。既要培育高端制造业，又要重视“隐形冠军企业”培育，充分发挥制造业对江苏经济的基础性作用。同时，也要重点发展现代服务业，鼓励纳米、生物制药、人工智能、集成电路、数字经济等新兴产业发展。不仅要建成《优化营商环境条例》所确立“国际化、市场化、法治化”的营商环境，更应当以《外商投资法》正式实施为契机，参照OECD的标准，尝试在江苏逐步率先确认竞争中性原则[5]，使江苏成为全球投资者竞相追逐的目标地。