淮安融入长三角一体化高质量发展路径分析

仲晓东

(淮阴工学院 商学院，江苏 淮安 223001)

主题词： 长三角；高质量发展；路径；区域协调

随着中共中央、国务院《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》(以下简称《规划纲要》)的印发，为正在建设“一区两带一枢纽”的淮安提供了新的政策东风，为淮安融入长三角一体化高质量发展增添新的强劲引擎，为淮安以更加强烈的机遇意识和融入发展意识，主动接受辐射带动，用足用好长三角高端资源、加快振兴崛起、实现区域协调共同发展提供了难得机遇。

1 淮安在长三角区域一体化的现实区位

以上海为龙头“核心”，南京、杭州为“次核心”的南北两翼城市群所组成的长三角区域目前已成为我国最成熟的城市群之一，区域内经济产业的发展已形成以“五圈四带”为经济轴线的圈层网状结构，跨省市的产业融合与协作正在有序深入[1]。淮安融入长三角一体化高质量发展，就是将淮安作为长三角区域的一个有机组成部分，在区域内和其他地区一起，形成长三角高质量起飞的动力。

1.1 淮安在长三角区域一体化高质量发展的战略构想

国家《规划纲要》确立27个长三角城市为“中心区城市”，淮安并不在其中，这也为淮安融入长三角区域一体化增加了障碍。虽然淮安不在长三角“中心区城市”中，但淮安还是有自己的资源禀赋优势的。淮安如何找准定位，融入长三角区域一体化，实现“后发先至”？本研究认为随着长三角区域一体化发展上升为国家战略，南京都市圈、大运河经济带的逐步深入推进，作为江苏交通重要枢纽的淮安要充分利用长三角区域一体化高质量发展的“外部性”，登长三角区域一体化高质量发展之“船”，借长三角区域一体化高质量发展之“力”，确立“接轨南京、融入长三角，拥抱自贸区、发展新淮安”的淮安未来十年的发展具体思路，积极推进“融宁联连接沪”战略构想。

1.2 淮安融入长三角区域一体化高质量发展的定位

在融入长三角区域一体化的过程中，淮安在近五年到十年应以生产要素被动融入为主，在合理融入发展后，再找突破口实现某一些特色产业或领域的主动融入，实现“先被动融入为主，主动融入为辅，最终实现全面深度融入”的定位。按照《规划纲要》要求，在纲要实施的前期，作为人力资源丰富的地区，淮安要合理筹划应用型高等教育和高等职业教育的布局，为长三角区域一体化的高新技术产业、高科技服务业等提供中、低端实用性人才；充分利用在长三角省内城市群的交通枢纽中心地位，为省内城市群产业转移提供土地资源；在可能的情况下，淮安所属资本可以小股本融入长三角城市群中急需资金的相关企业，实现资本合理流动。同时开放市场，实现长三角区域内企业提供的产品和服务无限制地进入淮安，实现产品融入，使产品依赖淮安而生存。作为经济后发展地区，由于是被动的融入，政府的相关政策制定时要处于协调者的地位，使淮安的相关政策符合长三角区域内发展规划要求，从而从政策上支持融入的实现。总而言之，目前的淮安是陪太子读书，处于从属地位的。

随着《规划纲要》的实施，淮安要在前期积累的基础上，主动融入，最终实现全面深度融入，即随着经济高质量发展的深入，淮安充分利用自己的优势，有目的主动吸引长三角区域内相关的高精尖人才进入淮安开展研究工作，有目的吸引高新技术企业、特色产业的产业转移，实现资本的双向流动[2]。由于淮安企业在前期已感受到了先进产品带来的冲击，从而淮安企业在面对竞争时，能高层次进入长三角中心区，实现高起点发展，从而实现全面深度融入。

总之，在融入长三角区域一体化的前期，淮安的融入不能面面俱到，应该以点为主，即以某一产业和某一特定区域为突破点，以点带面，以渐进的方式实现融合度的不断提高，实现量变到质变的转化。

2 淮安融入长三角一体化高质量发展上存在的问题

近年来，淮安与长三角区域内城市群及相关方面合作取得了一定效果，然而实现一体化高质量发展还存在很多问题。

2.1 观念落后，发展滞后

思想观念的先进性是一切问题解决的基础，而观念的落后是导致淮安和长三角发达地区经济发展存在差距的根源[3]。淮安作为长三角城市群的近邻，在政策和规划的制定过程中，没有从长三角一体化这一国家发展战略去思考和谋划发展，只在“自己的领地”考虑问题，各自为政，缺乏合作发展意识，再加上淮安各级政府谋划互利共赢的能力不足，导致淮安丧失“近水楼台先得月”的先天优势，很少得到长三角城市群的经济高质量发展的有效辐射，使得淮安经济发展仍处于落后困境，产业布局无法参与到长三角区域一体化产业链中，尤其是各开发区建设目前仍处于主要以工业生产制造作为经济发展的目标的初步发展阶段，技术标准和开发强度较低，这进一步使得淮安城市化水平发展较低，无法实现有效的融合和思想的转变。

2.2 产业同构，融入不佳

淮安与长三角地区处于同一行政和经济发展区域，导致资源禀赋相似，加上各自为政，所构建的产业及其产业链趋同[4]。从课题组调研、整理的长三角城市群龙头上海和两个副中心南京、杭州以及长三角其他城市群的主导产业，可以看出淮安产业的这一趋同性越来越严重。淮安在促进经济发展的招商引资过程中，没有想到如何合理的融入长三角一体化，搭上经济高质量发展的“顺风车”，还局限自己的“小目标”，只注重眼前的经济效益，而没有对引进企业与长三角城市群，尤其是副中心南京的主导产业关联度进行研究，导致产业缺少合作优势，弱化集群关联关系，丧失了与长三角城市群尤其是南京主导产业融合匹配的基础，相互之间无法形成合理的产业链和合力，深度融入南京主导产业延伸的产业链网络的难度加大，使得淮安各工业园区和产业集聚区的产业集聚效应难以发挥。

2.3 平台缺乏，协调困难

由于淮安和长三角区域内其他地区经济发展历程和经济发展水平存在很大差异，历史上与各地区经济、文化、人员交流缺乏，联系松散，不存在历史上渊源，也没有历史遗留的合作平台，缺乏对话的维度，同时由于经济差距比较大，导致淮安企业规则意识薄弱、运营能力不足、创新能力缺乏、资源互补性不畅，再加上长三角一体化国家战略制定的时间较短，还没有形成有效的、统一的、相互认可的协调合作平台和合作机制，虽然淮安参加了长江三角洲城市经济协调会(后又升格为市长峰会)，但这一协调机制远远不能满足淮安融入长三角一体化高质量发展的需要[5]。

2.4 空间制约，交通瓶颈

上海是长三角经济一体化高质量发展的中心增长极，是中国经济高质量发展的领头羊，是重要的、持续的、高能量的辐射源[3]。因此，靠近上海的长三角城市群显然拥有更好的地理区位优势和更高的经济发展水平，处于长三角非中心区的淮安显然无法享受到这一辐射源的优良“射线”。目前长三角城市群已形成了簇状经济圈的空间格局[6]，虽然淮安处在南京都市圈内，但处于都市圈的边缘，空间地理位置不具有区位优势，这种存在空间上的不均衡性，导致淮安必须实现“大交通”策略，破除交通瓶颈，消除空间上劣势，但是目前淮安与副中心南京仅仅只有一条高速公路连接，宁淮公交都市战略、TOD开发模式等先进交通理念还没有形成，“海陆空铁”立体化路网骨架交通体系还没有完全建立，这些都制约了淮安融入长三角的高质量发展。

3 淮安融入长三角一体化高质量发展的路径

淮安与长三角区域内城市群经济发展不均衡，如何实现区域不协调向协调发展，推动区域协调向更大范围和更高层次的一体化“挺进”，让不同地区之间实现优势互补、资源互补、要素互补是一个重要选择路径。

3.1 创新“宁淮特别合作区”合作模式

突破“行政区经济”的“深汕特别合作区”的成功运作，为淮安全面融入长三角区域一体化国家战略提供了新的发展思路和路径，而“宁淮特别合作区”的揭牌为淮安深度融入长三角一体化提供了可能，也为淮安探索以特别合作区的模式推动淮安经济协调发展提供了帮助。如何建立顺畅合作的沟通合作机制，形成高效、共赢、可持续的“飞地”发展新模式，形成“1+1>2”的特别合作文化？

3.1.1创新优化合作机制

作为“飞地”的“宁淮特别合作区”建立的前提是“合作”，目的是“共赢”，关键在“特别”，而特别之处在于建立一套合理的新的管理机制，因此“宁淮特别合作区”的制度设计要做到“扬弃”，有“破”有“立”，从制度顶层就完善设计方案，解决谁来管、如何管、谁受益的问题[7]。第一做好“谁来管”。就是要从战略高度把握，用全局视野谋划，以明确定位领航，共同打造长三角区域一体化发展先行区，在此基础上明确合作区的领导班子及其职责分工，实质性推动合作区下设的科技创新、产业发展、交通基础设施建设等各专业委员会工作，共同做好规划编制、项目推进，做到合作决策层会商、统筹协调层对接、执行层部门落实三层工作推进机制。第二做到“如何管”。 就是形成特别的运作机制、管理模式、发展路径、支持政策，首先定期召开淮安和南京的市长联席会议，促进合作区项目信息的定期沟通和交流，实现区域相关产业链的衔接和产业布局的合理。其次为了实现经济高质量发展，需要大量资金支持，可以考虑按照南京和淮安GDP的一定比例采取股份制方式共同设立“特别合作区”发展结构基金，下设合作区发展基金、社会服务发展基金和产业协调发展基金，实施统一管理。再次可以考虑“腾笼换鸟”战略，将南京劳动密集型产业或高新技术产业链条中低端产业，特别是生产环节转移至淮安，形成了新型“前店后厂”模式，为南京高端产业发展腾出空间。第三做到“谁受益”。及时制定成本分担和利益共享机制，合理确定淮安和南京在GDP、税收等方面的利益分成、成本的分担和征管协调机制[8]。这一新的管理机制，既让淮安和南京发挥各自的资源优势，共谋发展，也确保了淮安和南京的利益分配，使宁淮合作朝着更深层次、更宽领域、更高质量加快迈进。

3.1.2健全沟通协商机制

由于“宁淮特别合作区”刚刚建立，常态化的沟通协调成为必然，因此淮安必须主动与南京相互沟通、联系，定期召开市长联席会议和“特别合作区”政企联席会议，形成常态化沟通制度，促进进区各相关项目信息的沟通和交流，避免产业雷同和产业链的脱节，为实现淮安融入长三角区域一体化高质量发展提供产业支持。

3.1.3利用自贸区，实现资源共享

随着江苏自贸区(苏州片区、南京江北片区、连云港片区)的成立，这会对江苏产业布局带来新的变化，即在自贸区内布局企业总部、科技和创意环节，而把生产、物流基地设置在区外，而淮安正处于南京片区和连云港片区中间，起着两个片区的桥梁和纽带的作用，这也为“宁淮特别合作区”的高质量发展提供了外部条件。因此“宁淮特别合作区”的建立和完善，从一定程度上要通过发达带欠发达、财富带资源、经验带空间的组合，按照城市的规模、功能、建制设立，主动拆除各种或明或暗的“行政壁垒”，打破“行政区经济”束缚，打通要素流通“看不见的边界”，不局限于局部的利益格局，要超越了南京对淮安对口支持、两地产业转移的思路，争取将南京单向产业转移到淮安上升为双方“共商、共建、共享、共管”的特别合作状态，避免淮安被边缘化的状态，形成上海-南京-淮安梯度三角，极力发展“飞地经济”， 加快淮安与长三角区域内城市群优势产业全面合作，实现基础设施互联互通，发展载体深度对接，这也成为淮安融入长三角城市群的关键，实现带动淮安跨越式发展和融入长三角一体化高质量发展的大潮中。

3.2 打造特色产业小镇

特色产业小镇是新常态下供给侧结构性改革的抓手，是推动高质量发展的重要平台，淮安可以通过建立特色产业小镇，集聚各种有效的高端生产要素，促进淮安相关产业链、创新链、人才链和资本链的合理耦合，形成高质量发展的创业创新生态圈。

3.2.1建立合理管理体制

“产业小镇”的建立必须从观念上发生改变，它不是一个带有“援助”性质的区域协调发展区，而是以长三角区域一体化为目标，符合经济功能区标准和要求的一座新城镇，是和高端产业接轨的、具有更多未来元素的现代产业特别新城。淮安根据自己发展的实际，可以按照产城融合的方式来建立，按照长三角区域内城市群中五大产业集群产业方向合理引进相关产业的实体项目，实现以产促城，以城兴产。具体在操作时可以在淮安已经建立的新兴产业科技园、软件园、工业园区等园区的的基础上，建立特色小镇，实行 “小镇管委会+平台开发公司”的管理架构，统筹编制特色小镇总体规划和产业、用地等专项规划，真正实现小镇一体化建设，并在此基础上，研究和制定五大产业集群差异化发展产业目录和相关政策，推动五大产业集群中的企业优先向淮安转移布局，加强特色小镇同长三角区域内产业的衔接和呼应。

3.2.2构建特色产业小镇

产业的强弱关系到特色产业小镇的兴衰。为此，淮安在建立相关的特色产业小镇时要坚持以实体经济发展为基础，争取引进的实体产业能逐步向产业链高端延伸，重点引进和建设电子信息、汽车、新材料、食品、绿色农业等特色产业，努力把淮安建设成长三角北翼的“高科技物流小镇”“ 先进制造业小镇”“新材料科技小镇”“ 绿色农产品小镇”，按照以“总部+基地、研发+生产”为特色产业小镇发展模式，使淮安建立的特色产业小镇成为长三角区域一体化产业发展重要补充，从而全面提升淮安特色产业小镇参与产业分工协作的含金量和附加值，实现淮安所创建特色产业小镇的人、城、产共同协调发展。

3.2.3建设产业创新中心

依托淮安“特色产业小镇”，争取建设淮安综合性产业创新中心。淮安可以根据自己的产业政策和“特色产业小镇”的主导产业，可以培育和引进一批拥有核心技术、创新能力强、引领主导产业发展的创新型小镇企业，围绕淮安“特色产业小镇”的各自重点产业领域，优化创新资源配置，促使创新要素集聚，支持小镇企业开展基础研究和前沿技术攻关，建立产业技术创新平台，形成区域研究-研发-应用创新链[9]。根据特色产业，建设适合淮安经济高质量发展的集成电路、智能制造、电子信息、特钢产业、能源汽车、绿色农副产品等产业创新中心，同时帮助这些企业和中心联合科研单位、上下游企业建立创新产业链，实现小镇的产业特色。

3.3 构建长三角北部制造业基地

近年来，淮安为了融入长三角区域一体化这一经济高质量发展平台，主动策应参与这一平台，着力加强与长三角城市群之间互动发展、融合发展，利用淮安自身已有的制造业基础，努力打造长三角北部制造业基地。课题组调研数据显示，长三角区域内五大产业集群来淮投资的企业数量越来越多、体量越来越大、产业层次越来越高，已成为淮安经济高质量发展新的增长点和淮安逐步融入长三角区域一体化的前奏。目前共有200多家总部设在上海的企业来淮投资，浙江投资企业超过2000家，南京与淮安两地共建设南北共建园区8家，规划总面积30.6平方公里，总投资达到213亿元，其中包括科技合作、产学研合作、省级骨干科技服务机构在淮安设立分支机构、指导帮助淮安企业申报国家高新技术企业等。自淮安成为国家唯一的“台资企业产业转移集聚服务示范区”，形成了“千家台企落户、千亿产值贡献、千名台商汇聚”的良好局面，在淮设立了两岸信息家电产业园、成立省级两岸新能源汽车及零部件产业基地，在此基础上，淮安建立淮台园区合作机制，推动园区平台与台湾工业总会、电电公会、内湖科技园等签署合作共建协议。不仅如此，淮安与长三角区域内城市群中的上海、苏州等台资密集区建立常态化联系，建立台资企业转移承接对接机制，以台资为纽带进一步加强了与长三角城市群的联系。这些都为淮安创建长三角北部制造业基地提供了基础。而且“宁淮特别合作区”“特色产业小镇”的建立也为制造业基地提供了可能。

3.4 建成苏北交通枢纽

交通的互联互通是淮安融入长三角一体化高质量发展的必要基础，因此要坚持交通总体的统一规划，而智慧城市的概念必须深度植入规划的每个细节中[9]。

对内，要抓紧打造路网内通新骨架。淮安城市公共交通要贯彻先进交通理念，寻求一套智能、便捷、绿色的城市公交体系解决方案。在淮安原有的已经完善的市内公共交通的基础上，重点建设和规划了城市轨道交通架构模式，即 “放射形+棋盘式”的淮安轨道交通体系，其由5条城市轨道交通线路和2条市域轨道交通线路组成，和已运行的有轨电车1号线、规划中的有轨电车2号线共同构成。

对外，争取形成“海陆空铁”立体化交通体系，成为苏北的交通中心和枢纽。铁路方面，以淮安为中心的正在建设的徐宿淮盐铁路，向北可以到达徐州，向南通过淮扬镇铁路直达苏南，经盐通铁路、沪通铁路直达上海。宁淮铁路的建设，使南京到淮安1小时通达。这些还不足以支撑交通网的实现，需要进一步规划：淮蚌铁路、临淮铁路(京沪高铁二线)，使淮安接轨省内扬州、镇江、徐州等城市；加快苏北、苏中高铁和沿江地区城际铁路建设，缩短淮安与上海及苏南城市的时空距离。这些规划的实现，使淮安真正融入长三角经济圈，进而形成淮安通向长三角城市群的铁路客运、货运交通网。水运方面，淮安水运河道纵横交错，京杭大运河、盐河航道、淮河入海水道、入江水道等内河高等级航道网四通八达，《规划纲要》中也提出要加快建设淮河出海通道，推动京杭大运河集装箱运输的通道建设，这些规划的实现，使淮安的水运网络更加完善，做到了通江达海。航空方面，淮安已建成淮安涟水国际机场，为国家一类开放航空口岸，可通达上海、南京等长三角中心城市，不仅如此，在《规划纲要》中要把淮安建设成为长三角航空货运枢纽，这进一步巩固了淮安的交通枢纽地位。