“互联网+”人大代表履职路径优化与治理实践

张 元，魏范青

(1.江苏海洋大学 MPA教育中心，江苏 连云港 222005；2.江苏海洋大学 马克思主义学院，江苏 连云港 222005)

随着“互联网+”被纳入国家战略以来，互联网正以前所未有的影响和力量对各行各业进行着深刻的颠覆和改造，国家政务机关概莫能外。数字政务、数据治理、“互联网+”政务等智能网络化理念对传统的政务治理模式构成了前所未有的冲击和挑战，使得新时代政府治理模式与先进治理技术之间产生了极大的张力，致使人大代表履职工作在迎来“互联网+”环境下所生发的时代性机遇之时，也面临着诸多挑战。习近平总书记强调指出：“坚持人民当家作主。坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一是社会主义政治发展的必然要求。必须坚持中国特色社会主义政治发展道路，坚持和完善人民代表大会制度……发展社会主义协商民主，健全民主制度，丰富民主形式，拓宽民主渠道，保证人民当家作主落实到国家政治生活和社会生活之中”[1]。在此背景下，健全优化人大代表与选民之间的信息沟通路径，有利于人大代表高效地收集、分析研判社情民意，增强其履职责任意识，调动其联系群众的主动性，提升其履职工作能力。

1 挑战与机遇：“互联网+”人大代表履职的时代之思

网络社会的扁平化、开放性及其去中心化结构性特征，消解了传统政务机构和媒体的信息垄断、信息鸿沟及信息不对称等问题，并以前所未有之力不断重塑着新时代的社会结构和社会关系，给人大代表履职工作带来了挑战与机遇。

1.1 人大信息化工作的历史逻辑形态演变

截至2017年6月，全球网民总数达38.9亿，互联网普及率为51.7%，其中，中国网民规模高达达7.51亿，居全球第一。面对如此庞大的网民群体，要做好人大信息化工作，就必然要求人大职能部门及人大代表与时俱进，适应人工智能时代的发展需求，将互联网内嵌到人大代表工作中，通过代表工作与互联网的高效融合，广泛搜集、听取民意，实现代表与选民之间的交流互动，畅通群众利益诉求的表达渠道。同时，代表工作与互联网的高效融合体现了人大工作服务方式由以往单向传播向交互式双向、多向体验转变，机构与代表之间、代表与代表之间、代表与群众之间通过互联网实现了互联互通，进而在新时代形成具有中国特色的民主政治生态。

国内人大工作信息化发展主要经历了四个发展阶段：一是基础设施筹备和规划阶段(1998-2002年)，人大信息化建设处于初步萌芽时期。2002 年，全国人大信息化建设工作会议召开，制定了《全国人大信息化建设规划纲要》，该《纲要》尝试着对人大信息化建设进行总体战略规划和安排部署。二是人大信息发布和传播阶段(2003-2006年)。这一时期主要以人大信息的发布和传播为重点推进人大信息化建设的步伐。2006年，国家“十一五”规划明确“人大电子政务系统”是“国家电子政务”建设的六大系统之一，全国人大“网上新闻中心”也同时开通。三是代表工作网络的全面建设阶段(2007-2013年)。2012年，全国人大常委会办公厅发布了《2012-2017年人大机关信息化建设规划》，并以此为契机，进一步推动互联网技术在人大代表履职工作中的应用。四是代表与选民之间互动方式和载体的创新阶段(2014年至今)。这一时期主要以发挥新兴媒体在代表与选民互动中的作用为主。自2014年全国人大常委会发布《关于通过网络平台密切代表同人民群众联系的实施意见》后，各级人大的“互联网+”代表工作便开展得如火如荼。2015年，“互联网+”行动计划在官方平台正式推出。目前，我国基本形成了稳定的“互联网+”人大代表工作网络系统，有待更多形式和内容上的创新元素加入。

1.2 网络信息传播模式颠覆和改造着传统人大代表履职工作方式

智能网络化时代，使得“互联网+”人大代表履职工作在获得便利和发展机遇之时，也面临着一场前所未有的挑战。一是交流沟通渠道不畅，信息发布的权威性弱化。智能网络化促动人们在生活方式、信息获取、价值观念、工作方法及思维方式等方面都产生了深刻变革，使得人大代表传统的履职工作方式方法缺乏专业性和时代感，以往通过实地调研、考察、走访等直接与选民交往的沟通方式，以及单向的信息传播路径，显然滞后于时代发展和现实需要，导致人大代表提供的信息在一定程度上缺乏权威性、即时性、稀缺性和专业性。二是网络“意见领袖”节点作用凸显。传统信息传播路径是一种单向的二级传播路径，即通过“意见领袖”传播给“普通大众”群体，这使得“意见领袖”成为传统社会中信息传播的重要节点，其知识结构、情感态度、价值信仰等都会对信息受众有着直接影响，甚至决定信息受众的事物认知、价值评判和行为选择。而网络社会的日益崛起弱化了信息交流的壁垒和层级，深刻改变着传统的信息传播规律和路径，使得智能网络化时代人人皆可成为信息生产者和传播者，这种绕过传统“意见领袖”节点的信息传播路径，致使新兴的网络“意见领袖”的节点作用日益凸显，从而对人大代表构成了思想观念和工作模式上的直接挑战。三是自媒体噪音溢出负效应明显。网络社会思想多元、信息纷繁复杂，自媒体传播的噪音对有效信息造成一定程度的侵扰，有时还可能盖过有效信息而导致噪音溢出现象。四是舆情民意信息收集难度增大。人大代表传统履职工作往往通过选区走访、谈话、调研等方式方法推断社情民意，而智能网络化时代主体信息交往的即时、互动、共享等特性，使得人大代表在获取信息、用大数据方法分析资料数据、分析社情民意等方面面临诸多难题。五是信息分析研判与建设难度加大。人大代表在通过网络技术获取有效信息之后，如何对真实有效的信息进行分析研判，以及运用网络固定端、移动端智能服务平台，打破时空的限制与群众代表进行交流沟通，创新新时代人大代表密切联系群众的方式方法，是人大代表履职面临的一大挑战。

2 路径优化与治理实践探索

智能网络化时代，各级人大常委会、人大代表必须用好网络技术工具，以便快捷、真实地收集信息、研判政情民意，以“人民为中心”，增强代表服务意识，高效做好人大代表履职工作。“互联网+”人大代表工作是将人大代表履职与网络技术结合起来，形成一个由代表、选民、人大组织机构组成的互动网络，促使选民参与表达民意、代表关注和体恤民情、组织机构协调代表关系，从而构建完善的代表工作体系，创造一种新的政治生态。这种“新”不仅体现在技术和形式上的先进性，而且反映了思维方式、管理模式上的创新性。一般而言，“互联网+”代表工作至少包涵四个层面的含义：一是以人大代表为主体，发挥互联网强大的信息分享、交流和传播功能，实时把握社情民意，了解民众诉求。二是以互联网和信息技术为依托，将人大代表的议案建议办理、代表履职档案管理、代表闭会期间的调研、学习培训等代表的工作，以网络信息化的形式展开，充分实现传统与现代、线上与线下之间的融合互通。三是以代表工作平台为载体，通过建立多种形式的互动交流平台，推进代表联系选民、人大常委会联系代表、代表联系代表的“三联系”制度。四是以促进民主政治发展为目的，寻找网络技术与民主政治发展的契合点，提升代表工作的效能。在新时代，“互联网+”背景下优化人大代表履职的路径思考与治理实践探索主要体现在以下几个方面。

2.1 构建“互联网+”人大代表履职服务平台

新时代，要着力发挥网络技术优势，线上线下协同并行，构建“互联网+”人大政务专项服务系统，打造“微平台+”人大代表服务平台，畅通人大代表与群众之间的信息交流和沟通渠道。

2.1.1构建“互联网+”人大政务专项服务系统

建设人大政务信息服务平台，为人大代表依法履职、联系和服务群众提供全方位、全天候、全过程的“互联网+”载体，持续高效地推进代表联系选民、人大常委会联系代表、代表联系群众的联系制度建设。以网络技术为依托，建设一套智能化程度高、设施完备的“互联网+”人大政务专项服务系统，开设热线对接、服务咨询室等服务机构，促进人大代表与群众无障碍交流沟通。将人大代表的议案建议办理、代表履职档案管理、代表闭会期间的调研、学习培训等事务性工作，以网络信息化的方式方法予以展开，实现“互联网+”人大代表履职工作线上和线下的融合互通。

2.1.2创建人大代表履职的社会化媒体平台

新时代的人大代表要善于运用新兴社会化媒体联系代表群众，探索多元化的交往交流方式。新兴社会化媒体主要包括微信、智能移动终端等微媒体、自媒体，与传统媒体相比较，新兴社会化媒体具有开放性、即时性、低成本、全方位覆盖等独特优势，要在以“互联网+”人大政务专项服务系统平台为主要载体的基础上，以微信、手机智能终端等为基础构建人大代表服务的“微平台”，充分利用新媒体、自媒体具有的优势特质，从理论和实践操作层面进行设计，创造学习条件和培训机会，提升人大代表和群众使用微平台的技能，利用网络信息技术建立“微平台+”载体、微信公众号等方式方法，引领“微平台+”人大代表等服务平台建设，通过建立多种形式的互动交流平台来促进人大代表与群众的交往沟通。

2.1.3线上线下并行，畅通人大代表与选民之间的信息沟通渠道

智能网络化时代的人大代表履职工作要协调统一线上和线下两种信息交流渠道，运用“互联网+”，构建人大代表与选民之间的信息沟通服务平台，建构畅通的民意表达与交流对话机制。就网络效用来看，信息发布的空间和时效性极强，通达度较广。而线下渠道在覆盖面、辐射力等方面较弱，但其真切的情感体验效果较线上渠道更佳。因此，“互联网+”人大代表履职服务需要强化线上、线下渠道协同并进，线上搜集、获取信息，扩大选民参与，强化宣传，确保人大代表与选民之间的信息沟通渠道通畅。

2.1.4建设信息数据库，将传统“单向传播”变为“交互式体验”

信息共享是智能网络化时代的重要特征之一，“互联网+”人大代表履职工作要注重关注服务、分享以及群众代表的切身感受，着力将传统人大代表工作中的信息“单向传播”变为一种“交互式体验”，使群众代表真实感受到自身的提议被人大机构及代表关注和重视。如人大代表可探索通过微媒体、自媒体等开展“在线问答”“网络直播间”、议题设置、民情调查、建言献策等活动，群众代表也可在此过程中开展监督和评议工作，提升人民群众的参与度。

2.2 健全完善“互联网+”人大代表履职的相关制度

2.2.1健全完善人大代表联系群众的规章制度

目前，有关人大代表履职工作的规章制度尚待健全完善，这需要以新修改的选举法、代表法、组织法等制度法规中有关人大代表的权利、义务作为依据，对人大代表履职的工作范围、边界、对象、工作方式方法等作出明确规定。可以尝试构建履职效果量化评估制度、问责机制等规章制度，对于履职不当、失当、失责以及无作为的人大代表，适当施行劝诫、劝退，以调动人大代表履职的积极性、主动性，推进新时代“互联网+”人大代表履职工作的全面深化和创新开展。

2.2.2健全完善人大代表履职的激励保障机制

多途径建立人大代表履职工作主客体“为我而存在”[2]关系的价值联系及其实践基础，实现规章制度的有效推展。一是在激励措施方面，对履职工作能力和业绩突出的代表，应及时给予物质和精神奖励。二是在办公场所及设施方面，要为人大代表配备基本的工作设施，开设代表服务站，保障其办公场所。三是在待遇保障方面，健全优化人大代表履职工作的绩效评价制度，以在协商民主基础上经价值重叠所形成的制度规范作为依据，提升其福利待遇，实现人大代表在权、责、利等方面的对等原则。

2.3 强化人大代表和群众的主体性

新时代要坚持不懈探索强化人大代表发挥主体作用的方式方法，强化群众主体性，以“互联网+”人大代表平台为载体，完善“三联系”制度，增强人大代表责任意识和与群众联系的积极性。

2.3.1畅通“互联网+”社情民意信息的收集渠道

以人大代表为主体，发挥互联网强大的信息分享、交流和传播功能，实时把握社情民意，了解群众诉求。充分发挥网络技术覆盖面广、传播即时、多向互动共享等优势特性，为人大代表收集网络舆情信息，掌握社情民意，为群众办实事办好事提供交流互动渠道。人大代表要坚持更新观念，适应“互联网+”人大代表功用和工作的常态化，充分发挥人大代表、群众等建言献策的功能，让人大工作和代表履职“顶天立地”，更加接地气，更好地服务群众。

2.3.2以代表平台为载体，完善“三联系”制度

智能网络化时代使得人大代表必须强化网络技术应用意识及思维模式，在利用传统的联系渠道和方式的同时，更要突破时空的局限性，最大限度利用网络了解民情民意、汇集民智，提升其履职能力。要优化设计提供网络进行民主协商、民主议政，构建“互联网+”环境下人大代表工作的远程协商民主机制。“协商民主是实现党的领导的重要方式，是我国社会主义民主政治的特有形式和独特优势。要推动协商民主广泛、多层、制度化发展，统筹推进人大协商、政府协商以及社会组织协商。加强协商民主制度建设，形成完整的制度程序和参与实践，保证人民在日常政治生活中有广泛持续深入参与的权利”[1]。因此，新时代人大代表应“以习近平新时代中国特色社会主义思想为引领，开辟引领社会风俗的特色微博、微信、博客、网络公共社区等社会化网络平台，强化‘两微一端’政务新媒体等具有权威性、引领性、公信力的微媒体网络平台建设。制定、推广网络文化载体和社会化网络平台的自律公约，守好新时代网络社会的意识形态阵地”[3]。通过加强微媒体平台载体建设，建立多种形式的互动交流平台，推进、优化和完善代表联系选民、人大常委会联系代表、代表联系代表的“三联系”制度，有效整合零散的意见信息，从而精准获知群众普遍关心的话题、问题或困境，以便更广泛、便捷、高效地为群众办实事。

2.4 构建“互联网+”人大代表履职的绩效评估机制

健全优化人大代表履职工作的绩效考核和评价制度，建立科学、规范、系统的“互联网+”人大代表履职的绩效评估指标体系。我国人大代表履职的信息资源管理系统涉及面广、主观性指标体系获取难度较大，致其建设滞后于形势发展和现实需要。一般来说，我国统计部门统计和研究的重点是客观性指标。所谓客观性指标，是指以人大代表履职的客观事实为基础，所观测到的反映履职条件、过程、行为的一种事实性数据。这也是目前相关职能部门进行“互联网+”人大代表履职绩效评估的主要依据。

由于“互联网+”人大代表履职的评估指标体系面较广，收集的指标变量也比较多，而这些变量之间又存在着极强的交叉性和较高的关联度，亦即各变量之间存在着多重共线问题，在一定程度上会引起误差。而主成分分析法和因子分析法可有效地应用于“互联网+”人大代表履职的多元统计方法中，其中，主成分分析法具备的降低维度优势(把多指标综合成几个所含信息互不重复、能反映原始变量大部分信息的综合指标，即主成分)，可直接进行特征值分解，而因子分析法又可以以较少的几个因子反映出原资料的大部分信息，两相结合，优势互补，可有效减少分析维度，提取“互联网+”人大代表履职的变量信息，使综合指标所包含的二、三级指标信息更加具有可操作性，更能直观简要地揭示事物发展的内在规律。因此，要集中优势力量，科学设计“互联网+”人大代表履职的绩效评估的总系统及其子系统，健全完善信息收集子系统、信息加工子系统、信息风险评估子系统、警报子系统、决策子系统等。如此，才能在新时代寻获智能网络技术与现代民主政治发展之间的契合点，促进新时代中国特色的民主政治发展，发挥“互联网+”强大的信息分享、交流、传播和应用功能，实时高效地把握网络舆情导向和社情民意，精准发力，掌握群众真实的利益诉求，提升人大代表履职工作效能。