土地经营权抵押的纠纷考察与制度完善

2020-01-18王有业

淮北职业技术学院学报 2020年5期

王有业

(西安财经大学法学院，陕西西安 710061)

当前，我国已进入农业转型期，高投入、高成本的农业发展对农村金融的依赖程度显著增强，然而长期以来农村金融却是农村经济发展的短板，对促进农村发展作用发挥有限。随着农业规模化生产对资金需求的提高，推进农村金融体制改革，发挥农村土地经营权的金融价值成为热点话题。2013年11月，党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》从政策上明确，赋予农村土地经营权抵押担保权能；2014年，中央一号文件首次提出在农地权利“三权分置”语境下建构承包土地经营权抵押融资制度。在此之后，中共中央、国务院和相关职能部门颁布了多个完善农地“三权分置”制度、推进承包土地经营权抵押融资的相关文件。这些文件构成了现阶段关于土地经营权抵押试点工作的政策基础，也是本文对土地经营权抵押纠纷考察的出发点和依据。

截至2018年9月末，全国232个试点地区农地抵押贷款金额达520亿元，同比增长76.3%。①贷款金额之大可见农业发展对资金的需求之旺盛，借助土地经营权为农业生产融资必然成为我国农村金融体制改革的一大趋势。有利益的地方就会有纠纷，在部分地区推行土地经营权抵押工作的过程中，由于农户的自发性、政策的不稳定性等因素，土地经营权抵押纠纷层出不穷，这些纠纷暴露了现阶段土地经营权抵押工作中的问题，因此，有必要考察实践中的纠纷模式，挖掘其背后的原因并寻求对策，以促进农村金融发展。

一、土地经营权抵押纠纷的内涵界定

(一)土地经营权及其法律性质

“三权分置”中的土地经营权，是指土地经营权人对其依合同取得的耕地在一定期限内依法享有占有、使用和收益的权利。[1]目前学界对土地经营权的性质有四种观点:一是用益物权说，认为农民将土地流转给第三方主体,第三方主体享有土地的使用权、收益权和有限处分权,这种权利可以交易,具有使用价值和交换价值。二是债权说，认为承包人与受让人通过合同约定各自权利义务,其对抗性、可转让性和时效性符合债权的特点。三是物权债权二元说，认为物权以持续性存在为原则,通过合同方式获取的土地经营权若期限较长应视为物权,反之则视为债权。四是权能说，认为土地经营权非独立权利,而是从农村土地集体所有权、用益物权和租赁权中衍生出来的权能。

上述关于土地经营权性质的四种观点,除了权能说不符合农地“三权”制度设计的内涵,其他三种观点都从不同角度对土地经营权的性质进行了阐释。笔者认为,尽管新修订的《农村土地承包法》没有明确农村土地经营权的性质,却使“三权分置”的农地权利结构法制化，应从“三权分置”改革目的出发，将土地经营权定位为用益物权。农地“三权分置”的提出是为解决“两权分离”制度下土地流转受限、农村生产力发展受到制约的问题，为了提高土地利用率,实现农地规模化经营，必须推动土地经营权顺畅流转。物权性质的土地经营权主张权利便利，可灵活流转进而用于抵押融资。

(二)土地经营权抵押贷款概念的界定

现行文件②对土地经营权抵押贷款的表述为：“农村承包土地的经营权抵押贷款，是指承包土地的经营权做抵押，由银行业金融机构向符合条件的承包方农户或农业经营主体发放的，在约定期限内还本付息的贷款”。根据文件表述及试点地区的普遍做法，笔者对本文所提到的土地经营权抵押贷款做了扩大解释，即土地经营权人在法律允许的范围内，以土地经营权为担保向银行等金融机构融资,在其无法偿还债务或无法履行合同义务时,银行等金融机构有权对土地经营权依法处置,并对其债权优先受偿。

二、土地经营权抵押纠纷的考察

随着各地区对农村土地经营权抵押探索实践的开展，土地经营权抵押纠纷呈现出类型多样、数量增多的趋势。为了明确实践中土地经营权抵押纠纷的类型，笔者对中国裁判文书网有关土地经营权抵押纠纷的案件进行了查询，对诉讼理由和诉讼请求相似的案件进行了总结梳理，发现实践中土地经营权抵押纠纷主要包括两大类：土地经营权抵押给个人的民间借贷纠纷和土地经营权抵押给银行等金融机构的金融贷款合同纠纷。

(一)土地经营权抵押给个人借款的民间借贷纠纷

案例一：原告周某与被告任某土地经营权抵押合同纠纷③

原告周某与北京市房山区某经济联合社签订了《土地承租经营合同书》，约定周某承包该经济联合社5亩耕地十年的经营权。此后，周某因农业生产需向任某借款30万元，任某要求其用上述5亩耕地的经营权作为担保，周某同意，双方随后签订了《抵押协议书》。后双方因还款发生纠纷诉至法院。法院依据《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》和《合同法》的相关规定判决双发自发签订的《抵押协议书》无效。

2013年党的十八届三中全会从政策上赋予农村土地经营权抵押担保权能，但实践中在此之前已经出现农户间自发性抵押的情形，抵押人、抵押权人身份混乱，缺乏有序管理。

(二)土地经营权抵押给银行等金融机构的金融贷款合同纠纷

实践中地区之间土地经营权抵押给银行等金融机构的做法不一致，故此类纠纷的具体形式也各有不同，主要有以下三种。

1.农户个人因经营权抵押与金融机构的纠纷

案例二：原告玛纳斯县农村信用合作联社与被告杨某土地经营权抵押合同纠纷④

被告杨某向原告玛纳斯县信用联社借款，并以杨某的土地经营权作为抵押办理了抵押登记。抵押协议到期后，由于被告杨某未履行还款义务，原告玛纳斯县信用联社将其诉至法院，要求被告偿还借款本息，否则将处置抵押权并获得优先受偿。法院审理后认为，原告玛纳斯县信用联社与被告杨某的土地经营权抵押借款合同有效，支持了原告玛纳斯县信用联社的诉讼请求。

上述案例中，法院判决土地经营权向金融机构抵押的行为有效，依据是该行为已向有关部门登记。司法实践中，农民以土地经营权作抵押向金融机构借款担保时，若依照当地规定进行了抵押登记，则由此产生的抵押权纠纷，法院倾向于判定抵押权有效。

2.农业公司或农村合作社以入股的农户土地经营权抵押借款纠纷

案例三：原告中国工商银行某支行与被告吉林某农业科技有限公司借款合同纠纷⑤

被告某公司以土地经营权作为抵押与原告工商银行签订借款合同，并办理了抵押登记。后其未偿还贷款，银行向法院提起诉讼要求被告还款，实现抵押权。法院审理后判定双方签订的土地经营权抵押合同成立，原告工商银行可处置土地经营权抵押权并可优先受偿。

实践中，很多农业生产公司在土地承包权人不知情的情况下以其合法取得的土地经营权为抵押向金融机构贷款，此时若农业生产公司无法还贷，金融机构往往会采取诉讼的方式要求实现抵押权。针对此种情况，法院会依据抵押关系双方是否按照当地政策办理了抵押流程来判定抵押行为是否有效，同时针对承包权人相关权益受损的情况，法院会判定承包权人享有追偿权。

3.土地经营权反担保借款的追偿权纠纷

案例四：原告黑龙江某担保公司与被告乔某、刘某追偿权纠纷⑥

被告乔某与某信用联社洪河信用社签订《个人担保借款合同》，约定担保公司为被告的借款提供连带责任担保，同时被告乔某和刘某以1000.91亩耕地的经营权作为抵押向原告提供反担保，并办理了土地经营权抵押登记。后因被告未偿还贷款，由原告代为偿还。原告向法院起诉要求被告刘某对债务及违约金向原告履行连带清偿责任，法院判决支持原告请求。

实践中将自有土地的经营权反担保给担保公司的做法较多，试点地区法院一般都会承认经过抵押登记的土地经营权抵押有效，支持抵押权人在处置土地经营权时的优先受偿权。[2]通过案例梳理发现法院在处理此类案件时存在适用标准不统一，新出台的《民法典》未对土地经营权抵押作过多规定，为了应对此类纠纷，多数法院只能依据地方的相关政策进行判决，导致法院缺乏统一的裁判标准。

三、土地经营权抵押纠纷的原因

(一)农户间的自发抵押

实践中部分农户有农业生产资金需求时，会选择与其他农户签订土地经营权抵押协议以获得农业生产资金。在双方自行签订的协议中，往往约定借款农户以一定年限的土地经营权作为抵押标的，当协议到期抵押人无法还款时，抵押权人便实现土地经营权抵押权。这种抵押大多是基于农村“熟人社会”的性质自发形成，但由于政策和法律均未允许此种抵押方式，且抵押双方遵循民间习惯，缔约合同难以有效约束双方行为，违约行为大量存在。

(二)农业生产的不确定因素

受自然环境不稳定和农产品价格波动性强等因素的影响，农业预期收益不确定也是导致纠纷的一个重要原因。实践中农户以土地经营权作为抵押标的向金融机构贷款购买农业生产设施以期提高农业生产力，然而农业生产的多种不确定因素使土地收益具有不确定性，当还款期限到来而农户未获得预期农业收益时，金融机构会选择诉至法院要求农户偿还贷款。

(三)集体经济组织的监管不力

集体经济组织作为土地所有权人，对土地经营权抵押的监管存在缺陷也是纠纷的产生原因之一。[3]实践中，承包方或受让方在以经营权为抵押标的向金融机构贷款时，虽然会寻求集体经济组织的确认，但集体经济组织在确认后并未履行后续的监管职责。集体经济组织对土地经营权抵押的管理流于形式，导致抵押合同双方在履行过程中缺乏约束和监督，产生大量违约的现象，进而产生纠纷。

(四)政府政策的不稳定性

地方政府政策的不稳定性也是纠纷产生的原因之一。在我国大部分地区土地征收是一种普遍现象，由此带来的一个问题是抵押人以土地经营权为标的设定了抵押权后，地方政府因城市规划等原因需要征收已设定抵押权的土地，此时农户无法再进行农业生产，更无从谈起以农业生产收入偿还金融机构贷款。

四、完善土地经营权抵押制度的建议

(一)限定抵押人和抵押权人的范围

目前我国土地经营权抵押处于刚起步的状态，相应的抵押机制和政策法律尚未成熟，并且实践中存在农户之间自发抵押引起纠纷的情形，因此现阶段应对土地经营权抵押关系中抵押人和抵押权人的范围予以限定。

我国农地“三权分置”改革的目标是实现农地的规模化经营，推行经营权抵押贷款是为了解决农地规模化经营过程中资金不足的问题，因此就当前相应机制尚未成熟的情况，应将抵押人的范围设定为农业生产大户。一方面，生产大户所经营的土地面积大，地上附着物种类多并可同时开展养殖副业，农业收益预期较好，防范风险能力强。另一方面，将抵押人限定为专业大户，减少了对零散农户抵押监管难的问题，降低了金融机构与零散农户之间因信息不对称导致的贷款难以回收的风险，并且实现了当前阶段经营权抵押融资的本质目标，为农业规模化经营提供融资帮助。[4]对于分散的小农户，其有资金需求时可通过经营权流转的方式加入合作社或到金融机构申请小额贷款。

对于抵押权人，《农村承包土地的经营权抵押贷款试点暂行办法》规定实践中抵押权人的范围限于金融机构。从目前我国经营权抵押工作的现状来看，将抵押权人限定为金融机构是合理的，银行等金融机构抗风险能力强，资金充足，信息来源广泛，适宜作为现阶段经营权抵押权人的范围。自然人和普通企业法人成为抵押权人极易引发高利贷、私下土地买卖等问题，造成监管上的困难，不利于建设有序的农村金融体系。因此，应严格禁止自然人和普通企业法人作为抵押权人。

(二)发挥政府“守门人”作用

在土地经营权抵押试点过程中，各级政府起到了举足轻重的作用。一方面政府通过政策在宏观层面上支持经营权抵押。另一方面政府建立了相应的配套机制支持经营权抵押工作的开展。[5]

1.加强农村信用体系建设

随着经营权抵押工作的深入开展，政府应适时加强农村信用体系建设，以减少因信用问题导致的经营权抵押纠纷，保障农地经营权抵押融资业务的可持续发展。政府可以根据农村熟人社会的特点，探索建立村民自治的信贷评议、信贷监督制度，形成农村社会内部的信贷风险控制机制。

2.健全农地抵押风险分担制度

由于农业生产面临自然环境的不确定性及市场价格波动性等风险，间接对农地经营权抵押贷款的偿还带来了不确定性，因此应建立多层级的农地经营权抵押风险分担制度。第一，实行农业“强制保险+自愿保险”双轨模式，创立农地经营权抵押贷款的强制保险制度，以保险原理分担抵押关系双方的风险，同时按照贷款额度设置相应保险层级，分层管理。第二，扩大农业政策性保险的风险保障范围及保障额度，政府通过引导、支持商业保险公司开展农业保险业务，增强抵押主体抗风险能力，以减少农户因农业生产不确定因素无法按期还款导致的纠纷。同时，政府的政策应具有稳定性，在对城市发展作出规划之前，应对相关地域进行调研，适度调整，避免政策因素的影响。

3.完善农村产权流转交易平台

产权流转交易平台的建设，不仅可以为各类主体提供信息发布、权益评估、抵押融资等服务，在预防和解决纠纷方面也发挥着重要的作用。在抵押关系尚未建立的时候，产权交易平台可以为双方提供信息服务，为抵押人开具信用和土地权属证明。抵押关系成立后，通过对贷款用途进行监管，确保贷款用于农业生产。同时，若抵押人因自身原因无法偿还贷款时，抵押权人可以通过产权流转交易平台处置其享有的抵押权。

4.探索多元纠纷解决方式

实践中大部分经营权抵押纠纷都经历了二审，抵押关系双方在诉讼方面浪费了大量精力，且诉讼周期较长，影响了相关主体土地经营权抵押的积极性。因此，政府应构建多渠道纠纷化解机制，在探索协商、调解等传统方式的同时探索农地抵押贷款的仲裁处置模式，妥善解决农村土地经营权抵押纠纷。