重大公共卫生事件中检察履职的方式路径探析——以新型冠状肺炎疫情防控为视角

张 垚

(浙江省人民检察院 法律政策研究室,浙江 杭州 310012)

习近平总书记主持召开中央全面深化改革委员会第十三次会议上强调，我国疫情防控和复工复产之所以能够有力推进，根本原因是党的领导和我国社会主义制度的优势发挥了无可比拟的重要作用[1]。 我国应急管理体制机制不是单纯的行政管理体系，而是包括政府与其他公权力机关、社会团体组织等主体之间的外部关系和纵向、横向行政机关或部门之间的内部关系等在内的国家综合治理架构[2]。突发公共事件的危害程度越高，应急管理体系对外部关系的依赖性就越强。从近年来国内外应急处置情况来看，应急管理工作正针对突发公共事件呈现出的新特征，逐步从单一性、临时性、封闭式、应急性向综合性、制度化、开放型、保障性积极转变，更加突出强调全局统筹驾驭、职能部门通力协作、公众社会广泛参与配合、应急处置专业化职业化法治化、矛盾风险源头控制消解等[3]。在防控新冠肺炎疫情的“大应急”体系建设格局中，为强化公共卫生法治保障，最高人民检察院动员部署各级检察机关防控工作，作出多项部署举措，会同相关职能出台《关于依法惩治妨害新型冠状病毒感染肺炎疫情防控违法犯罪的意见》、《关于做好新型冠状病毒肺炎疫情防控期间保障医务人员安全维护良好医疗秩序的通知》、《关于政法机关依法保障疫情防控期间复工复产的意见》和《关于进一步加强国境卫生检疫工作依法惩治妨害卫生检疫违法犯罪的意见》等相关司法政策，高频发布十批次全国检察机关依法办理涉新冠肺炎疫情典型案例共55件(以下简称“典型案例”)[4]，同期还发布了检察机关野生动物保护公益诉讼典型案例5件、检察机关服务疫情防控阻击战公益诉讼典型案例3件、12309检察服务中心依法妥善办理涉疫典型案(事)例10件、未成年人涉疫情典型案例6件等。检察机关针对新冠肺炎疫情的战时反应和实践，为全面战胜疫情营造有利的法治环境奠定了坚实基础，也为后续检察职能转型发展及突发公共事件应对提供了有益经验。检察机关的应急履职参与有其应然性与合理性。结合此次新冠肺炎疫情防控工作，检察机关在国家应急管理体系中的功能定位主要体现在四个方面：

一、保障应急处置工作有序开展

突发公共事件发生后，应急处置是防控工作的中心，及时有效地针对事件可能造成的社会危害的性质、程度和范围等采取适当的应对措施，不仅能够最大程度地保护公共利益和公民合法权益，还能以最小的损失代价控制事态发展，消除或降低破坏影响。应急处置工作包括救治受害人员、疏散安置受威胁人员、抢修公共设施采取交通管制、区域封锁、强制隔离、临时警戒等应急控制手段、启用调配应急物资、组织救援力量等。检察机关则需要运用司法打击职能，把握好营救处置过程中的主要矛盾，依法抑制干扰阻碍各项应急处置工作开展、违背处置方案或临时命令指令等负面因素。以新冠肺炎疫情为例，检察机关的法治保障向重点工作、重点领域、重点群体倾斜：

(一)抗拒执行防控措施行为

在“典型案例”中有14件案件属于抗拒疫情防控措施犯罪，占案件总数的25.5%，涉及妨害传染病防治罪、妨害公务罪和妨害国境卫生检疫罪等。此时司法打击的重点行为包括：一是违反医疗隔离救治方案规定，四川南充孙某某涉嫌妨害传染病防治案中，孙某某在病情恶化，医生怀疑其疑似“新型冠状病毒感染者”,要求其隔离治疗的情况下,不听劝阻逃离医院,并乘坐客车返回家中,车上接触多人。然而在孙某某被强制隔离治疗、确诊和收治隔离后,仍隐瞒真实行程和活动轨迹,导致疾控部门无法及时开展防控工作,大量接触人员未找回。公安机关对孙某某立案，检察机关第一时间介入。二是违反活动限制通行、检查规定，湖北竹山刘某某涉嫌妨害公务案中，刘某某无视政府道路管控禁令仍然前往亲戚家串门，在执勤干部和民警劝返过程中，刘某某采取辱骂、抢夺红外电子测温仪、扔石块、殴打、破坏警戒设施等抗拒方式。检察机关积极主动与公安机关进行沟通,建议公安机关以妨害公务罪对刘某某立案侦查，并以妨害公务罪从快从严批准逮捕。三是违反国境卫生检疫规定，在宁夏回族自治区丁某某涉嫌妨害国境卫生检疫案中，丁某某从伊朗回国前已经自感乏力、畏寒，且后续出现间断性发热、咳嗽、咳痰等症状，但其入境填写《入境健康申明卡》时,并未如实申报,隐瞒自身已出现咳嗽、乏力等症状,入境后又多次乘坐公共交通工具、出入公共场所,后被确诊，引起新冠肺炎病毒传播严重风险,造成200余名密切接触者被隔离的严重后果。检察机关以妨害国境卫生检疫罪予以追诉。四是不配合日常疫情巡查工作等防控措施而延伸的各类犯罪，比如山东省济南市莱芜区邓某某妨害公务案,邓某某饮酒后未戴口罩去公司上班,被防控人员劝阻，后与防控人员发生厮打并殴打后续抵达的处警人员，造成恶劣影响等。

(二)扰乱医疗供给秩序行为

从严惩治制假售假犯罪，保障应急防控急需的物资供应安全，并强调疫情防控时期医用口罩、护目镜、防护服、消毒液等医用器材、防护用品的法律规制效力。最高人民检察院专门就涉疫经济犯罪发布第四批“典型案例”，这其中既有连锁药房、医药公司及具有相关从业背景的人员,也有因时起意的其他人员，涉案的防疫物资包括来源不明的“三无产品”、过期多年的产品和“黑窝点”产品等，特别是不少案件涉及的口罩、消毒水、防护服等防疫基础性物资用品直接提供给一线参与医护和防疫人员使用，危害巨大。由于多数案件系利用网络渠道及快递等物流平台跨区域销售、网上结算等，这对于案件的侦破、取证等工作带来不小难度。此外，在疫情防控期间,哄抬疫情防控急需物资或基本民生物品的价格牟取暴利的犯罪行为也系打击的重点，比如广东廉江谭某某涉嫌非法经营案，谭某某在天猫平台将平时销售价格50元一盒的一次性医疗口罩提价为600元一盒，价格是平时的12倍；被告单位上海市某公司、被告人谢某非法经营案中，日常销售价格每盒7元的普通民用口罩在七天时间内从每盒21元飙涨至每盒198元；犯罪嫌疑人文某、饶某非法经营案中，文某将每吨生产、运输成本不足2万元的制作防疫口罩关键原材料熔喷无纺布以每吨18万元的价格出售饶某后，饶某随即以每吨30万元至38万元不等的价格转手倒卖，获利约70万元。

(三)威胁医疗人身安全行为

联合职能部门出台专门意见，从严惩治暴力伤医犯罪，加大对医务人员实施撕扯防护设备、吐口水等行为、公然侮辱、恐吓、非法限制人身自由等“弱暴力”行为的打击力度，保障应急防控抢救、救治工作安全。湖北武汉柯某某涉嫌寻衅滋事案中，犯罪嫌疑人柯某某等人因家属转院等问题与医院发生矛盾，期间有大喊大叫、大力拍病房门等过激行为，特别是在家属因病抢救无效死亡后，柯某某等人将隔离区内护士站正在填写病历的医生高某拉出,柯某某随即用拳头殴打高某的头部、颈部,并拉扯高某的防护服、口罩、防护镜等,致高某颈部被抓伤,防护服、口罩、护目镜等被撕破、脱落。双方在拉扯过程中还致前来劝阻的一名护士的手套脱落，后经法医鉴定高某为轻微伤。案发当日公安机关对柯某某立案侦查，并采取刑事拘留，检察机关第一时间派员介入，并成立专班研判该案，提出侦查补证意见。

二、保障经济社会秩序大局稳定

习近平总书记在统筹推进新冠肺炎疫情防控和经济社会发展工作部署会议上指出，中外历史上，大疫大灾往往导致社会失序，社会失序又使抗疫抗灾雪上加霜[5]。受突发公共事件影响，应急防控工作面临的外部社会治理挑战将明显提升：一是日常治理运行体系被破坏，例如地震导致办公场所、设备、人员等条件丧失，导致部分社会治理功能暂时性失灵。在新冠肺炎疫情期间，接触型、跨域型检察工作也面临着巨大挑战，在疫情较为严重的地区尤为如此。为落实联防联控措施、保障检察职能履行，检察机关顺势调整履职方式与路径，明确来信、网络和电话等非接触方式接待群众来访工作，采取律师阅卷预约制减少人员流动聚集，下发既要严格依法办案又要严格落实隔离防控要求的刑事案件办理指导意见等决策要求，确保检察职能依法有效运行。二是治理资源被重新调配，由于突发公共事件这一变量介入，打破了既有治理资源分布动态平衡状态，并开始向防控工作倾斜、集中，进而在一定程度上削弱了其他领域的防控力量配比，也给不少犯罪分子带来可乘之机，相应的暴力恶性犯罪增多，比如未成年人涉疫情典型案例中犯罪嫌疑人黄某某趁一幼女独自在家，以参与防控工作检测体温为由，诱骗该女开门并对其实施性侵；江苏纵某某抢劫案中，纵某某蒙面持刀并冒充自武汉返回的新冠肺炎感染者，以传播病毒和同归于尽相威胁，向被害人郭某甲(女)等人索要人民币30万元等；三是治理模式被应急调整，为遏制事件负面影响的扩散，相对宽松的治理模式趋紧，会采取一些严格的管控措施，甚至导致经济社会活动停摆，民众的不适应感增加，特别是一些虚假的信息传播会加剧政府与民众之间的对立，比如辽宁省鞍山市赵某某涉嫌编造、故意传播虚假信息案中，无业人员赵某某为满足虚荣心在微信朋友圈发布交通管制等信息，后被多名网友转发，导致短时间内大量市民向相关部门咨询，据不完全统计交管部门、民生服务平台、110处警中心共接听187人次，引发社会不良影响，在疫情防控关键时期占据宝贵资源、影响正常工作秩序；四是社会风险的引爆点激增，由事件引发的破坏波及面会激发其他社会矛盾的串联升级，在应急或紧急时期，特别是缺乏及时救助管理、正向关怀引导、真实事件信息的背景下，民众的心理承压、辨识度等理性控制能力均有所下降，违法犯罪行为的发生频率将会上升。

据此，检察机关的应对思路，一方面需要努力降低突发事件对常规性检察工作的影响程度，制定并启动突发事件应急预案，协助支持有关应急管理部门开展工作，积极配合针对突发公共事件所采取的应急举措，根据全局性的防控应对方案调整履职方式手段，维护、创造依法履职条件，提升突发公共事件中维护经济社会稳定的即战力。另一方面则是在有限的履职条件下，充分认识应急事态下的履职特征，统筹调配司法资源，善于抓住疫情防控工作的主要矛盾，积极回应社会关切，从快从严处置可能导致次生衍生危害后果的违法犯罪行为，持续发力压制、化解疫情防控中出现的苗头性、趋势性问题，比如浙江宁波应某某诈骗案，2月5日应某某被公安机关查获后，检察机关当日提前介入，并指导、督促公安机关快速收集微信聊天记录、微信、支付宝转账记录等证据，次日下午,公安机关随即将该案移送审查起诉。2月7日上午,检察机关决定对应某某适用认罪认罚从宽制度提起公诉,建议适用速裁程序，审判机关于当日开庭审理并采纳检察机关意见，当庭作出判决。

三、保障应急管理举措依法实施

“紧急时无法律”，在应急或紧急状态下，为实现更高位阶的价值目标，国家的应急管制权力会适当扩张，公民的部分权利也因此受到限制或缩减。一方面，在宣布紧急状态后，国家享有紧急管理权力，尤其是行政机关在国家应急管理体系中享有更高的法律权威，并依据相关法律所列明的授权展开应急处置工作，比如我国《防洪法》规定在紧急防汛期，防汛指挥机构根据防汛抗洪的要求，有权在其管辖范围内调用物资、设备、交通运输工具和人力，并有权决定采取取土占地、砍伐林木等必要紧急措施；另一方面，公民应当对突发公共事件的紧急状态保持高度关注，主动接受国家应急管理所采取的各项紧急措施，接受法律规定的权力受到一定限制等应急义务。例如我国《传染病防治法》规定，在我国境内的一切单位和个人，必须接受医疗保健机构、卫生防疫机构有关传染病的查询、检验、调查取证以及预防、控制措施等[6]。但二者都必须恪守法治精神、法律规定，在法律允许范围限度内进行。于检察机关而言，就是要求发挥刑事、民事、行政、公益诉讼“四大检察”职能，既要维护应急管理良好秩序，以确保各项应急举措全面及时地落实，也要秉持应急法治原则，以法律监督权制约应急行政、司法权，全面规范引导依法防控，始终保持法治定力，高度关注疫情期间负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的行政行为、违规违法处置的司法行为和损害公民合法权益构成犯罪的应急举措。

(一)坚持防控职权法定、程序正当

确保防控主体适格、防控工作各环节均依照法律授权和规定流程，采取的防控范围、种类、措施等必须有明确的法律授权，推进防控工作与复工复产均依法进行。比如江苏省某市环境保护局行政处罚非诉执行监督案、上海市某区生态环境局行政处罚非诉执行监督案均系检察机关加强了对行政非诉执行案件的法律监督,对确有错误的裁定或行政决定提出检察建议予以纠正，并通过与人民法院和相关行政机关沟通协调，努力在法律框架内为个体工商户和企业提供更多便利，保障民营企业、个体工商户等被执行人合法权益，有力地促进了后疫情时代的复工复产。

(二)坚持比例原则、符合情理判断

确保防控举措切实奉行利益均衡、最小影响公民合法权益的要求，并符合一般的道德标准与价值判断，这其中包括因疫情防控需要而公布患者获疑似病例信息时个人信息脱敏和内容适当公开；采取隔离等限制人身自由的防控措施时考虑儿童、老年人、残疾人等特殊人员危难中的弱势地位，发挥社会保障和救助作用等内容。新冠肺炎疫情期间，湖北黄冈的1名17岁脑瘫儿因家人被隔离致使其独自在家6天后死亡，该事件引发社会高度关注。未成年人检察部门为此积极行动，江苏等多地陆续会同民政等职能部门出台有关疫情期间“困境儿童”“留守儿童”等权益保障意见，采取协同摸排、在线课程、调整帮教协议内容等方式加大保护力度。

(三)坚持司法严厉打击、依法办案

在从快从严查办涉疫情犯罪案件的同时，仍然要秉持宽严相济的刑事政策，用足用好认罪认罚从宽制度，切实增强“三个效果”的有机统一，提防过度执法、超量判罚，严格把握违法行为与刑事犯罪的界限，充分考量社会危害性评价的一般标准、防控疫情期间特殊危害性及其恶劣情节、具体案件客观情况等因素，确保司法活动打击依法、理性、精准。从刑事政策方面来看，“非典”时期刑事政策突出“从重”，而此次新冠肺炎疫情，检察机关既在总体上体现依法从严的政策要求，同时又注重区分具体情况，综合考量犯罪行为的社会危害性评价的一般标准、疫情防控时期特殊危害性及恶劣程度，比如严格区分以危险方法危害公共安全罪和妨害传染病防治罪的界限，敢于适用认罪认罚从宽制度勇于担当刑事诉讼中的主导责任。在四川省峨眉山市某有限公司涉嫌生产、销售不符合标准的医用器材案中，检察机关提前介入并要求公安机关根据涉案罪名及时补充涉案口罩检验鉴定材料，后经查明发现，涉案口罩符合相关规定，涉案口罩生产商因破产重整等限制条件，仅一半生产线运行。疫情爆发后，在当地政府支持下，提供周转资金及采购原料的证明文件，促使其恢复生产，但因内包装袋库存不足 ,使用了失效日期的内包装袋。公安机关根据检察监督意见，以“经侦查不构成犯罪”为由及时作出撤案决定。

四、保障重大隐患风险预警化解

按照突发事件应对工作预防为主、预防与应急相结合的应急原则，检察机关应充分运用公益诉讼检察、检察建议等职能方式，着重加强防控工作的全域风险预警化解。

(一)事前原生风险评估预警

最佳的突发公共事件应急管理状态是把风险问题解决控制在萌芽之时、成灾之前。重大公共突发事件虽然带有个体的偶然性，但也具备总体的必然性，发生的必然性总是通过大量的偶然性表现出来的。检察机关在监督办案过程中，应当加强对危化品生产、道路交通、矿山开采、消防、公共食品卫生、生态环境等涉及公共安全利益的重点领域关注度，注重捕捉、研究碎片化的细微社会风险，及时上报并推动风险评估和检测预警工作。在十三届全国人大常委会第十六次会议通过《关于全面禁止非法野生动物交易、革除滥食野生动物陋习、切实保障人民群众生命健康安全的决定》后，最高人民检察院跟进正式发布6起各地检察机关近年来办理的野生动物保护公益诉讼典型案例，充分体现了检察机关准确把握野生动物保护领域对隐患风险的总体把握，检察机关从阶梯性的保护到全覆盖以及明确加重处罚原则和全流程保护原则，并探索恢复公益的民事司法规律与双赢多赢共赢理念的“行”“检”协作，进一步督促履职、弥补漏洞、减少损害、遏制风险，从而巩固、深化法律监督成效[7]。

(二)事中次生、衍生风险全面排查

事中防控是整个防控工作的关键，检察机关应一手防原生风险扩散，特别是加强重点损害或波及地区、羁押场所等易损易传播区域的法律监督工作，一手防次生、衍生风险新增，如上海等地检察机关实行疫情期间封闭式同步检察，以检察室为阵地，委派检察官24小时工作生活在监管场所,并以视频巡察为主要手段,对监管场所疫情防控、执法监管活动、在押人员合法权益保障等重点工作实施法律监督。再如云南腾冲等地检察机关，协调城市管理综合执法部门、卫生健康部门、生态环境部门及各乡镇政府针对使用后的废弃口罩等处置问题进行协商，并建议加强收运、处置与监管，消除“二次传染”隐患。此外，还要运用新时代“枫桥经验”创新发展危机处遇工作，预防化解矛盾纠纷，切断案件其他风险与突发公共事件的影响关联，有效控制事态发展。如江苏南京叶某某抢劫案中，检察机关主动联系业某某近亲属,并动员其亲属代为赔偿了被害人的经济损失并取得谅解，及时化解案件矛盾，使该案顺利地适用认罪认罚从宽制度提起公诉，业某某当庭认罪服判。

(三)事后同类风险提防研判

高度警惕同类风险复发、反扑，及时总结经验教训、补足治理短板，进行针对性、类比性的常态化专项法律监督工作。针对已经认识到的具有潜在巨大风险的领域、事件或行为，检察机关应当积极通过发布典型案例、落实普法责任制、出台司法政策意见等形式积累充分的司法实践经验，积极推动促进立法完善。一方面，要从应急状态向平时状态平稳过渡，实现由“控”转“防”，并根据各地疫情发展情况，适时、视情形调整刑事司法政策，对绝大部分情节较轻、主观恶性相对较弱的犯罪可以作出宽宥处理，并严格甄别、落实程序要求，重点关注减刑、假释等执行环节；另一方面，要从应急履职中汲取治理着力方向，总结提升检察机关应对突发公共事件，尤其是出现不可抗力情况下的履职能力，并根据突发公共事件周期犯罪的新趋势，寻求有效治理之策，比如针对新冠肺炎疫情涌现出的犯罪网络化问题等都将是后期完善社会综合治理的主要方向。