职教改革背景下欠发达地区职业教育发展对策研究——基于川南J市的调查分析

刘武周，黄余波， 朱 飞

(1.内江职业技术学院 科研与发展规划处； 2.内江市第二职业中学 校教科室；3.内江市人民政府 办公室， 四川 内江 641100)

一、问题的提出

随着我国全面改革开放带来的产业经济大发展，职业教育的“经济工具”价值属性不断凸显。进入新时代后，党和国家更加重视职业教育，职业教育作为一种独立的类型教育被得以正式确立。近年来，国家先后印发《中国教育现代化2035》《国家职业教育改革实施方案》《加快推进教育现代化实施方案(2018-2022年)》等系列重要文件，对加快发展职业教育作出了重大部署，职业教育改革进入“集中期”，职业教育的发展迎来重要机遇期和挑战期。川南J市作为“成渝双城经济圈”中经济欠发达地区，已经把提升职业教育质量、建设成渝双城经济圈优质人力资源培育中心作为地方重大战略任务进行部署。J市在贯彻落实“职教20条”中仍面临“职业院校办学条件差、服务能力弱、职业教育发展的合(活)力不够”等问题，制约着该市职业院校为成渝双城经济圈经济社会高质量发展服务。置身于国家实施职业教育改革的时代背景，基于对川南J市职业教育调研，提出了加快J市职业教育发展的对策建议。

二、川南J市职业教育发展存在的主要问题

川南J市现有职业院校21所，包括3所公办高职院校，18所中职学校(7所公办校，11所民办校)。高职院校开设专业45个，中职院校开设专业37个；全市职业院校在职教职工约3 056人，在校学生约4.87万人。J市财政近三年以年增长约3.67%投入职业教育，职业院校办学条件有一定改善：3所高职校新建了校区(一期工程全部完工)，新建校内实习基地57个(含生产性实习基地9个)，实训室272间；18所中职校在生均占地面积、生均纸质图书、每百名学生拥有计算机数等指标达到中等职业学校设置标准。两所高职院校(不含2019年新成立的1所高职院校，下同)进入“1+X证书”制度改革教育部试点院校，两所中职学校入选四川省示范中等职业学校建设计划，1所中职学校入选四川省中等职业学校示范(特色)专业建设计划，4所中职学校批准为四川省现代学徒制试点学校。目前，J市初步形成了中职与高职协同发展、公办与民办共同发展、校企协同发展的格局。然而，通过对J市职业教育的调研发现，地方政府未能给予职业院校足够支持，导致职业院校发展受阻；职业院校整体发展水平比较低，为地方经济社会发展贡献度有限。

(一)政府投入不足，办学硬件成为短板

近年来，川南J市职业院校办学条件持续得以改善，但离高质量技术技能人才培养所需办学条件有较大差距，办学硬件条件差已成为J市职业教育发展突出的短板。3所公办高职院校占地面积均没有超过1 000亩，生均教学及辅助、行政办公用房面积低于全省水平，不能满足生源增长需要；7所公办中职校只有1所占地面积超100亩，在校生超4 000人，其余6所占地面积均在100亩以内，在校生均不到2 000人；10所民办中职校(不含技工校)在校生均不到1 000人，生均占地面积仅为16.14m2，中职学校存在“散”“小”“差”的情况。

造成上述结果的主要因素在地方和院校两个层面。在地方层面，J市在“成渝双城经济圈”的区位优势逐渐丧失，传统老工业转型升级滞后，地方经济发展缺乏支柱产业支撑，导致地方财政收入增长乏力。地方政府无法按国家规定的人头经费和生均经费标准足额拨付给职业院校。在院校层面，职业院校自身造血功能不足，多数职业院校处于“保运转”状态，办学基本条件改善滞后。

表1川南J市某职业技术学院基本办学情况

表2川南J市某幼儿师范高等专科学校基本办学情况

表3川南J市不同类别中职学校的办学规模

表4川南J市中等职业学校生均办学基本指标

(二)职业院校内涵建设欠缺，服务区域经济发展贡献不足

地方职业院校应以服务地方经济社会发展为己任，扎根地方办学，围绕地方产业发展培养技术技能人才。但总体上讲，川南J市职业院校服务区域经济发展贡献不足。

1.为本市人才供给不够

两所公办高职院校近三年录取本市学生在其总生源占比10%的低位徘徊；由于产业、区域优势不足，尤其是成渝双核城市的“虹吸效应”，每年毕业生留在本市就业创业的不足其毕业生总数的20%。中职校更多的是为东部沿海发达地区和成渝两个双核城市的企业培养“订单式”人才，而真正联合本市企业培养的人才极少。同时也存在专业对接地方产业不合理的情况。单以中职教育来看，2018年，J市中等职业学校对接第一产业专业1个，占专业总数的2.7%，占学生总数的1.13%；对接第二产业专业29个，占专业总数的35.1%，占学生总数的27.96%；对接第三产业45个，占专业总数的62.2%，占学生总数的70.92%。而J市中等职业学校所设专业与三个产业对接的结构比为2.7∶35.1∶62.2，与J市三个产业结构15.5∶43.3∶41.2之间匹配度低，第一产业技能人才培养规模无法为现代农业提供足够的人才支撑。

2.参与本市社会服务不够

川南J市职业院校承接职业培训的能力还不到位，难以提供“合适的”培训内容；同时存在公办职业院校在经费处理方面不能适应培训市场的新情况，社会培训市场被大量的小规模民办培训机构占领；高职院校承接横向课题少，中职学校几乎没有，科技成果转化率低。

造成以上结果的主要原因是J市职业院校专业设置、人才培养与地方产业发展主动对接不够；师资队伍建设滞后，缺乏一批真正能够开展“立地式”科研与技术服务的教师，难以参与到企业技术攻关和产品开发等环节；教师服务企业的机制尚未理顺，体现知识、技术技能积累的分配制度仍未建立。另一方面，政府在引导职业院校参与地方经济社会发展方面做得不够，如缺乏政策引导职业院校围绕地方产业设置专业，鼓励本市学生在本地求学及本市就业创业；缺乏激励性政策鼓励本市企业参与职业教育，吸纳师生实习，等等。

(三)机制创新欠缺，职业教育发展的合(活)力不够

职业教育的发展需要跨界合作，整合各方面资源，政府在职业教育发展中的重要作用不可替代。目前，川南J市职业教育发展的合(活)力不够，经过调研发现机制创新欠缺是主因。

1.政府的系列政策导向未形成合力

J市政府部门近年来出台的促进职业教育发展的政策多是“应景式”文件，未真正形成推动该市职业教育发展的“组合拳”。有政策存在“各扫门前雪”的情况，涉及操作层面的细则不详，执行起来没有标准。

2.政府部门服务职业教育发展的力量未形成合力

J市没有建立整合政行校企资源平台，多部门支持职业教育发展的机制尚未建立；推动职业教育改革发展的力量主要靠职业院校自身，力量比较单一，且难以持续。

3.职业教育工作者思想相对保守

调研发现，J市多数职业院校领导干部班子普遍年龄偏大，存在不愿主动作为的情况，干部交流从普通教育学校、政府机关过来的多，学校交流出去的特别少，存在专业素质欠缺的情况；中层干部较少有职业教育办学思维，甚至对职业教育基本概念认识缺乏；多数职业院校不敢迈出“开放合作、多元办学”步伐，个别中职学校甚至存在“普教化”的趋势。

三、加快川南J市职业教育发展的对策建议

制约川南J市职业教育发展因素主要是政府投入不足、职教内涵建设和机制创新欠缺。要打破该市职业教育发展的“枷锁”，政府的力量是关键一步。政府应着重解决职业院校硬件、内涵建设方面存在的短板，加强顶层设计统筹好职业教育发展资源，以加强党的建设为保证提升职业教育现代治理体系与治理能力，办人民满意的职业教育。

(一)以财政投入为重点，解决职业院校硬件短板

1.健全经费投入机制

依法落实高职院校财政生均经费拨款标准，并纳入市级公共财政预算予以保障。新增教育经费向职业教育倾斜，切实落实足额征收教育费附加并且用于职业教育的比例不低于30%的政策。全额及时拨付中等职业学校生均公用经费。鼓励金融机构为职业院校提供相关信贷和融资支持。建立职业教育培训项目、资金统筹整合使用机制，发挥好企业职工教育培训经费以及就业经费、扶贫和移民资金等各类资金在职业教育与培训中的作用。出台职业院校从校企合作、成果转化中获得智力、专利、教育、劳务等报酬的实施细则，多途径提升职业院校教师待遇，确保职业院校教师收入不低于当地公务员水平。

2.加强基础能力建设

基于川南J市职业院校普遍存在基本建设欠账的问题，应强化基本建设投入，针对中职学校存在“散”“小”“差”的情况进行合并、解散，对合并组建后的中职学校尤其是民办中职学校提供基本办学条件改善的土地供给，以奖代补改善民办职业院校办学条件。争取产教融合试点项目，强化产教融合实训基地投入，对标《国家职业教育改革实施方案》，建设“1+N”个公共实训基地(“1”:对接全国职业院校职业技能大赛和世界技能大赛标准，能够融合学生培养与教师实践，兼顾企业生产与培训服务的市级公共实训基地；“N”:各县区建设1个以上开放共享生产性、综合性公共实训基地)。

3.鼓励社会资本参与职业院校办学

出台企业利用资本、技术、知识、设施、设备和管理等要素参与校企合作的实施细则，保证企业合法的利益。适时制定校企合作办学项目指导性学费标准，允许按合理补偿成本原则，适当提高校企合作相关专业的学费。支持社会力量和公办职业院校合作举办股份制、混合所有制二级学院、实验室、工作室。

(二)以内涵建设为重点，引导职业院校服务地方经济社会发展

1.以项目建设带动职业院校内涵建设

基于川南J市地方财政紧张的实际，地方政府应引导职业院校通过争取中央、省级项目建设倒逼自身内涵建设。着力解决职业院校争取中央、省级项目时地方政府难以足额配套经费的问题，建立经费筹措机制，设立专项配套资金,在争取项目时予以足额配套；建立项目建设的评价体系，对通过项目建设带动内涵式发展的职业院校、团队甚至个人予以奖励，并通过招生指标、经费拨付等手段引导职业院校争取项目建设；筹建项目团队，协调各方力量，尤其是职业院校之间、校企之间的力量整合，瞄准国家、区域战略发展要求，做好项目的储备、包装、申报与实施等各项工作。

2.以队伍建设保障职业院校内涵建设

一是加强职教师资引进力度。地方教育行政部门争取编制部门支持，增加职业院校教师编制，设置流动编制；增加职业院校选聘教师权力，改变目前职教师资参照公务员选拔的选聘方式，突出对岗位能力的考察；加强与国内知名职业师范院校合作，加大职教师资引进力度。二是加强干部师资培养力度。创新培养机制，有计划地安排市内中高职院校干部教师以挂职、轮岗、转岗等方式在市内职业院校之间相互交流；推进市内职教师资到国内高水平职业院校跟岗进修；整合市内培训力量，依托本市高等师范院校、高等职业院校、市教育科学研究机构、重点企业和重点科研机构建立市级职教师资培养培训基地，通过市级基地开展本市职教师资轮训，承担职业教育研究，承办教师教学大赛、技能大赛，牵头东西部院校协作；支持专业教师获取行业资格证，力争“双师型”教师比达标。三是扩充兼职教师队伍。重点完善企业经营管理和技术人员与学校领导、骨干教师相互兼职兼薪实施细则，并以流动岗位等形式面向企业聘用经营管理人员、专业技术人员、高技能人才。筹措一定经费吸引职业师范院校、综合性大学、重点理工科院校应届毕业生到市内职业院校实习，并争取优秀的实习教师留校任教，缓解部分职业院校专任教师不足的问题。

3.以资源统筹促进职业院校内涵建设

一是加强职业院校资源统筹。地方政府支持中等职业学校依托属地发展，高职院校与各县(区市)、各政府部门开展紧密合作。鼓励区域内优质职业学校通过兼并、托管、合作办学等形式整合本地办学资源；对定位不准、办学质量低、服务能力弱的职业学校实行调整改造或兼并重组；扩大市内高职院校招收本市中职学校毕业学生的单招比例，支持市内高职院校与中等职业学校建立直属或合作附属中等职业学校关系；打破教育、人社部门壁垒，整合职业教育与技工教育资源。二是强化对产教融合的统筹。建立由发改、教育、人社、财政、经信等部门密切配合，有关行业主管部门及行业协会积极参与的工作协调机制，围绕现代农业、支柱产业、战略性新兴产业、现代服务业等重点领域，组建若干个产教融合联盟。完善职业教育集团发展机制，支持本区域内职业教育集团在促进教育链和产业链有机融合中发挥有效作用，对于起到实质作用的职业教育集团给予奖补支持。

4.以督导评估推进职业院校内涵建设

建立政府、行业、企业、职业学校等多方共同参与的质量评价机制，进一步加强职业院校督导评估，评估结果与经费拨付、绩效考核挂钩；开展县(区市)政府履职评价，将县(区市)政府领导、管理、保障、推进本县(区市)职业教育改革发展情况作为评价的重要内容，纳入年度目标考核。

(三)以加强党的建设为保证，提升现代治理能力

1.以习近平新时代中国特色社会主义思想武装头脑、指导实践、推动工作

市级教育主管部门推动县(区市)教育主管部门、职业院校深入学习党的十九届一中、二中、三中、四中全会精神，习近平总书记关于教育的重要论述，积极贯彻执行《国家职业教育改革实施方案》，出台本市贯彻落实《国家职业教育改革实施方案》的工作方案，将党建工作与职业院校事业发展同部署、同落实、同考评。

2.将职业教育纳入地方经济社会发展规划

职业教育为地方经济社会发展提供了有力的人才和智力支撑，是地方产业升级、经济结构调整和社会发展不可替代的力量。川南J市应树立“一盘棋”意识，把职业教育作为提升社会治理、促进地方经济社会高质量发展的高度来抓职业教育发展。地方政府在谋划制定区域发展、产业发展、城市建设和重大生产力布局规划时，同步规划职业教育发展的政策措施、支持方式、实现途径和重大项目；同步征求区域内职业院校的意见，让职业院校发展与区域经济社会发展同频共振。

3.创新职业教育发展体制机制

一是比照国家、省级政府建立市级职业教育工作联席会议制度，并作为一项重要工作纳入政府目标考核。二是落实职业院校办学自主权。贯彻落实《高等教育法》《关于进一步落实和扩大高校办学自主权完善高校内部治理结构的指导意见》等文件，落实和扩大职业院校在招生、专业设置、教学活动、科学研究、技术开发、社会服务、交流与合作、内部机构设置、人员配备、评聘教师、工资分配、经费使用、资产管理等方面自主权，并出台具体实施细则。职业院校自身应通过加强章程建设、科学编制院校事业发展规划、建立健全外部参与、内部监督的治理结构等保证办学自主权的落实与不断扩大。三是建立职业教育重要改革创新试点审核确认制度和改革创新容错纠错机制。支持各职业院校深化改革，开放合作办学；给予产教融合各方宽松的政策支持，支持社会力量办职业教育。四是加强新时代职业教育科学研究工作。支持职业院校落实《教育部关于加强新时代教育科学研究工作的意见》文件精神，建立校级职业教育研究团队；探索建立市职业教育与产业研究机构，依托本市力量开展职业教育与产业发展研究，承担“智囊”作用；与国内职业教育研究机构保持合作联系，职业教育改革发展重大项目“引智”决策。

四、结语

通过分析一个区域的职业教育发展现状可以一窥本区域的经济社会发展水平。职业教育的发展状况就是区域经济社会发展的一面“镜子”。提高本区域的经济社会发展水平，可以从职业教育上入手。全面提升地方职业教育的发展水平考验着地方政府现代治理体系和治理能力。地方政府应站在推进国家治理体系和治理能力现代化的高度，做好地方职业教育发展的顶层设计，统筹地方职业教育发展资源；加大职业教育投入，补齐职业教育发展的短板；创新体制机制，引导职业院校加强内涵建设和服务地方经济社会发展；以党的建设为保证，加强职业教育治理体系与治理能力建设，久久为功，推动地方职业教育“内涵式”发展，为地方经济社会高质量发展服务，办人民满意的职业教育。