我国地级市政府职能转变规律及趋势

刘开君

(中共绍兴市委党校,浙江 绍兴 312000)

政府是人类社会处理共同体公共事务的最重要的组织形式。政府职能决定了政府组织处理公共事务的行动边界及其治理成效。因此，政府职能转变始终是公共管理学术研究和实践活动关注的重点话题。关于政府职能转变的理论研究主要沿着两条进路，即分别讨论政府职能的横向结构和纵向结构。第一条进路着重探讨政府职能的横向结构，紧跟新中国从计划经济体制向市场经济体制转轨的步伐，从宏观层面聚焦政府与市场、政府与社会之间的关系，重点讨论政府职能界定、服务型政府建设、法治政府建设、社会组织培育等议题。第二条进路着重探讨政府职能的纵向结构，既从中央政府和地方政府职能配置(“央地关系”)视角讨论政府职能结构，此外，还讨论“省直管县”改革。这些研究均未给予地级市政府职能转变历程以重点关注。为了简化研究，前者把省级政府、地市政府、县级政府、乡镇政府合并界定为地方政府，而忽视了各层级政府职能之间的显著差异性；后者则直接把地级市政府视为县域经济发展的障碍，认为市管县的行政体制在实践中逐渐催生出“市刮县”“市卡县”“市吃县”等现象[1]。尽管这种简约化处理研究对象在学术研究中是必要的，但是忽视了地方政府纵向职能界分。

“地级市”是一个行政区划概念，包括绝大部分法律表述中的“设区的市”以及行政管理实践中的“地级市”“自治州”“地区”“盟”等表示行政区划的名称。我们以“地级市政府职能”为篇名，通过中国知网进行模糊检索，检索到3篇文献，其中，聚焦地级市政府职能转变的论文只有1篇。学术界对“地级市政府职能”研究的漠视与否定显然充斥着偏见，与“政府职能转变”研究的高涨态势形成鲜明对比。作为实际存在的五级政府结构的中间层级，地级市政府不仅直接承担着城市建设和管理、统筹城乡发展、公共服务提供等基本职能，还起着“承接—转换”的中介作用。显然，不可否认地级市在政府职能体系和地方治理实践中的积极功能及其贡献。

改革开放以后，浙江省另辟蹊径，推行了行政“市直管县”与财政“省直管县”相兼容的行政管理体制改革，释放了县域经济活力，实现了从资源小省向经济大省和治理强省的跃升，成为名副其实的改革模范省，为全国改革贡献了浙江经验。其核心就是推动“市场配置资源起决定性作用”与“更好地发挥政府作用”协调融合，从而把社会主义制度优势成功转化为治理效能和经济社会发展优势。基于此，本文以新中国成立以来全国地级市政府职能转变实践为研究对象，重述浙江实践及其经验演变过程，归纳提炼浙江省作为“省直管县”体制改革重要试验田的政府改革经验，为“地级市政府职能界定”提供些许理论贡献。

一、理论基础：政府职能界定及转型的三个维度

政府职能是一个从中国公共管理实践中抽象出来的学术概念，用于描述各级党委和政府(即“大政府”)在政治、经济、文化、社会以及生态文明建设中应当承担的职责及功能作用。政府职能体现了政府公共政策所能及的范围，划定了政府行动的边界。政府职能转变是推动国家治理现代化的基本途径。“一般来说，政府职能转变是指政府在管理社会公共事务中政府职能的变化、转换和发展，主要包括职能重心、职能关系和职能方式三个维度”[2]。据此，本论文构建了政府职能转变三维模型(见图1)。

图1 政府职能转变三维模型

(一)政府职能重心转换

职能重心转换重点考察政府职能的历时状态，描述政府职能随时间变化而变化的规律性。在前工业社会，政府职能主要体现为统治职能。在工业社会，政府的统治职能日渐式微，而经济发展职能和社会管理职能的权重逐渐增加。党的十一届三中全会之后，党和国家工作重心从阶级斗争转移到经济建设上来，就体现了政府职能重心转换。

(二)政府职能结构变迁

职能结构的变化是指不同政府机构以及治理主体之间的职责及权限界分。在宏观层次上，政府职能结构关系包括政府与市场之间的关系、政府与社会之间的关系以及政府职能机构之间的关系等三重内容。在中观层次上，政府职能结构关系重点描述不同政府职能机构之间的关系，主要表现为立法权、行政权与司法权的制度性分配。在古典公共行政理论中，政治功能(政策制定)和行政功能(政策执行)是两种基本的政府职能，并成为构建现代政府职能体系的基本理论依据。在微观层次上，在纵向维度上体现为责、权、利的层级划分，在横向维度上则表现为职能部门之间的功能分配。

(三)政府职能方式转换

职能方式转换是指政府履行职能的工具、手段以及方式方法从传统向现代、从落后向先进、从野蛮向文明、从直接干预向间接干预的变迁过程。总体上，国家治理体系和治理能力现代化要求政府根据治理环境变化和治理绩效最大化选择、改进和创新治理工具，减少对经济领域的直接干预，尽可能选用间接性治理工具，同时优化对社会领域的治理。

二、由虚到实：中国地级市政府职能转变的基本规律

地级市政府是在中央政府主动适应经济社会发展趋势以及履行地方政府职能需要而逐渐形成的，其实际地位经历由虚到实的转换历程。从新中国成立之初的行政公署(地区)和城市型政区的爆发式增长，到市领导县体制的出现、成长、成熟以及转型，均反映了当时经济社会的发展需要。

(一)地级市政府由虚到实的转换历程

行政区划是政府组织体系建立和政府履行职能的基础条件。行政区划主要由层级结构、管辖范围、政区边界以及行政中心等要素构成。行政区划是在历史进程中经过长期传承与演化而来的。秦始皇统一中国后建立了郡县二级管辖制度，魏晋南北朝时期逐渐出现了州郡县三级管辖结构，在唐宋时期二级管辖制度得到恢复，元朝行省制度建立后正式确定了行省、路(府、州)、县三级制管辖结构[3]。由于受到管辖力量以及交通、通信等基础设施制约，在传统中国治理中始终存在“皇权不下县”的惯例。由此可见，政府履职能力和基础设施便利程度是影响政区划定和政府职能范围的重要因素。

地级市作为一级行政区划诞生于20世纪初期，最初的“市”级政府与行政公署历经半个世纪的变迁，逐渐形成了目前的实体结构。主要由改革开放后的地市合并、县改市以及原有的城市政府转型而来，以及发源于省级政府的派出机构行政公署。1921年《广州市暂行条例》，把广州市界定为地方行政区域，直属于广东省政府管辖，不纳入原有的县级行政区管辖，这标志着中国历史上第一个城市型政区的诞生。1928年6月，南京国民政府公布《特别市组织法》《市组织法》等法律法规，确定了城市型政区的法律地位[4]。同时，在抗日战争和解放战争期间，中国共产党在解放区和苏维埃政府管辖结构中设置了行政监察专员公署，负责督查各县的行政与地方武装[5]，奠定了“地区”作为地方政府的管辖基础。

新中国成立后，城市型政区作为地方政府管辖单元得以迅猛发展，并逐渐形成了“市管县”的行政体制。从1948年起，“切块设市”模式的普遍推行导致城市型政区每年以两位数增长，截至1954年，全国城市型政区(市镇建制)已达5402个。总体上，行政公署和城市型政区经历从独立设置到合并设立的历史。1951年，中华人民共和国中央人民政府颁布的《省人民政府组织通则》《县人民政府组织通则》以及1954年第一届全国人大制定的《地方组织法》都明确规定行政公署(又称地区或专署)为省级政府的派出机构。1958年4月，为解决城市出现的农副产品供应困境，中央政府发布了《关于适当扩大某些专署权限的意见》，赋予专署部分经济、行政和社会事业管理权限，推动行署朝着实体化方向发展。1959年，第二届全国人大常委会通过了《关于直辖市和较大的市可以领导县、自治县的决定》，由此开启了“市直管县”的体制变革。到“文化大革命”结束时，行政公署已经成为一级地方政府的实体结构，但是与城市型政区相比，行署的规模和权限依然相对较小。

改革开放以后，“市直管县”作为基本职能结构得以确立。1982年，中共中央下发《改革地区体制，实行市领导县的通知》(中发〔1982〕51号)，要求地级市作为中心城市发挥增长极的作用。同时，中央政府选择江苏省开展市管县体制试点工作。1983年，中央政府下发《关于地市州党政机关机构改革若干问题的通知》，肯定了江苏省试点市管县体制的成效，决定在全国推广市管县领导体制。从那时起，市管县领导体制就成为中国工业化和城市化进程中不可分割的组成部分。1999年，下发《中共中央、国务院关于地方政府机构改革的意见》(中发〔1999〕2号)，决定全面实行市管县体制和地市合并 。截至2003年，全国基本完成了市管县体制改革工作。尽管宪法尚未明确规定地级市政府作为一个层级地方政府的法律地位，但是在治理实践中地级市已成为五级政府结构的中间层。这种政府的纵向结构成为决定地级市政府职能边界的关键变量。

(二)中国地级市政府转型的普遍规律

1.地级市政府职能重心转换突显时序差异性。新中国成立后，总体上经历管制型政府→发展型政府→服务型政府的变迁过程，随着市场经济体制逐步完善，维护社会和谐和市场秩序逐渐成为政府职能的重心。自2003年中央政府工作报告首次提出服务型政府建设目标以来，“经济调节、市场监管、社会管理和公共服务”就成为政府职能重心，着力维护稳定的社会秩序和经济秩序，为市场经济发展创造公平有序的营商环境，自然也成为地级市政府职能的标准界定。特别值得注意的是，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，要“加强中央政府宏观调控职责和能力，加强地方政府公共服务、市场监管、社会管理、环境保护等职责”。这表明，中央政府开始有意识地突出不同层级政府间的职能差异性，显然不同层级地方政府间的职能差异性势必更加显著。在可预见的未来，随着经济形态的继续转型升级，地级市政府社会治理职能的权重还会继续增加。

2.地级市政府职能结构变迁聚焦结构特殊性。地级市政府职能结构变迁聚焦三个关键点：一是地级市政府与市场、社会之间的行动边界；二是政府职能在地级市不同职能部门之间的功能分配；三是在纵向层次上，关注省级政府、地级市政府与县级政府之间职责和权限的制度性分配。与职能重心转换一样，地级市政府职能结构变迁大致与中国政府整体职能转变的总体规律性趋同。其中：

第一，聚焦地级市政府与市场、社会之间的行动边界。变迁的总体趋势为：政府直接干预微观领域的职能逐渐弱化，而政府的公共服务职能却逐渐强化。新中国成立后，仿照苏联模式建立起高度集中的计划经济体制，经由城市的“单位制”“街居制”以及农村集体所有制和人民公社构建了高度组织化的“总体性”社会体制[6]。改革开放以后，市场经济体制逐步建立起来，市场配置资源作用逐渐强化，政府越位、错位的职能边界逐渐收缩。同时，总体性社会趋于解体，社会结构原子化趋势逐渐强化，各领域社会组织随之成长起来。

第二，聚焦地级市政府职能在不同职能部门间的分配，变迁规律与上述变化趋同。通过中央政府自上而下推动的8次全国性党和政府机构改革以及18个批次减少和下放行政审批权，使政府部门间的权能划分更加合理、顺畅[7]，减少了政府职能部门之间由于职能交叉和制度缝隙等弊端而导致的争权夺利、揽功诿过情况的发生，推动制度性交易成本不断降低。

第三，聚焦地级市政府职能转变的特殊性，从纵向结构上关注省级政府、地级市政府与县级政府之间的职责和权限的制度性分配。地级市处于五级政府结构的中间层级，发挥着承上启下的“承接—转换”功能，即承接省级政府输出的上位政策，再结合地方实际转换后向县级政府输出下位政策。这对于地域辽阔、治理情境差异性大的中国至关重要，直接影响政府整体作用发挥及治理绩效。总体上，地级市政府职能结构经历“由虚到实”的转变。

在诞生之初，地级市政府所辖城市地区与原行政公署(专区、地区)所辖农村地区之间就被定性为功能互补。20世纪六七十年代，部分地区推行市管县体制，主要是希望从农村吸取农副产品、劳动力、原材料等要素资源支援城市化和工业化。80年代初，中央决定全面推广市管县体制，其初衷是发挥地级市中心城市作为增长极的优势，辐射带动城市周边地区经济社会共同发展[8]。实践证明，市管县体制在打破“城乡二元分割”、推动城乡融合发展方面发挥了积极作用。

3.地级市政府履职方式转换体现结构趋同性。总体上，政府履职方式经历从行政计划管制向市场手段、法治方式的发展，其间经历漫长的混合状态，目前也没有完成全面转型。当然，在政府职能转变过程中，地级市政府履职方式也表现出多种形式的创新发展，有学者将其归纳为“转换式”创新、“交换式”创新、“强制式”创新、“反应式”创新、“自发式”创新以及“倒逼式”创新等[9]。

分析发现，流行观点对地市级政府职能的认知可能偏颇，对浙江“省直管县”经验的归纳提炼也不够客观全面，根据理论建构的需要来揣测并放大“省直管县”对县域经济发展的贡献，明显缺乏科学精神和科学态度。

(三)行政“市直管县”与财政“省直管县”相兼容体制的历史渊源及经验

20世纪80年代初，当全国大规模推行市管县体制之时，浙江省由于种种原因探索创造了“行政市管县”与“财政省管县”相兼容的体制。通过向县级政府下放经济管理权限，先后多次推动“强县扩权”“扩权强县”“四张清单一张网”“最多跑一次”等改革举措，重塑省级政府、地市政府与县级政府之间的权责结构，推动省直管县体制改革不断深化[10]。浙江财政“省直管县”被认为是推动县域经济发展的关键性制度变革，并全国推广。

“强县扩权”向经济强县赋权，以推动具备较好基础的县级政区率先发展县域经济。1992—2006年，浙江省“分批次、分类型”启动实施4次“强县扩权”改革，在促进县域经济发展、增加地方财政收入方面成效显著。“强县扩权”不仅直接推动被赋权地区县域经济迅猛发展，还有利于刺激各地区之间形成竞争态势，淋漓尽致地体现出“晋升锦标赛体制”优势[11]。鉴于“强县扩权”效果显著，2007年浙江省政府印发《关于加快推进中心镇培育工程的若干意见》，启动了“强镇扩权”改革试点工作，从财政规费、土地管理、社会管理、资金扶持、户籍管理等10个方面赋予141个浙江省级中心镇部分县级政府经济社会管理权限，全方位推动政府职能重心下移。2008年，浙江省把“强县扩权”改革升级为“扩权强县”改革，依照“确需合理，条件具备”原则，采取授权、委托等方式赋予县级政府及职能部门更多的经济社会管理权限，推动职责重构、流程再造以及向下分权，优化重构省、地市、县等三级政府间的职能结构关系，几乎赋予所有县级政府享有地级市同等的经济社会管理职能，率先把县级政府转型为名副其实的发展型政府。

“四张清单一张网”接续“扩权强县”改革，重塑地方政府职能结构关系。依托浙江政务网，公布政府权力清单、政府责任清单、企业投资项目负面清单以及政府部门掌管的专项资金管理清单，实现行政审批全部上网公开，大幅削减行政审批权，重构政府、市场与社会之间的行动边界以及省、地市与县级政府之间的职能结构关系。更重要的是，在减少行政审批权的同时，强化事中、事后监督；在向县级政府放权的同时，通过浙江政务网实现放权、公开、监督一体化改革，从而强化了上级政府对下级政府、省级政府及职能部门对地市级政府和县级政府的垂直监管。

2017年，浙江省启动实施了至今依然如火如荼推进的“最多跑一次”改革。其基本含义是群众和企业到政府办事，在材料齐全的情况下“最多跑一次，最好不用跑”。根据乡镇(街道)需要，县市区政府部门审批事项全面向乡镇(街道)下放，推动政府职能模式从“以政府履职为中心”向“以人民为中心”转变。例如，诸暨市打造“最多跑一次”升级版，构建了“一证通办”“一网通办”“一窗通办”“城乡通办”的模式，向枫桥镇下放601项审批事项，其中，“一证通办”事项198项，并通过浙江政务服务网把198项办理事项权限再次下放到村(社区)党群服务中心，村民(居民)通过一张身份证就可以在村(社区)党群服务中心完成日常198项民生服务事项办理。2018年，“最多跑一次”改革在全国推广。

综上所述，浙江省地级市政府职能转变的核心经验可以归纳为：推动“市场在资源配置中起决定性作用”与“更好地发挥政府作用”协调融合。据此，可以得出两条基本经验：

第一，始终坚持经济上分权与行政上集权有机融合，持续优化省、地市、县等三级政府之间的权责关系，以更好地发挥政府作用。纵观浙江实践，尽管不断地通过授权或委托等改革举措向县级政府下放经济社会管理权限，不断优化省、地市、县等三级政府之间的权责关系，强化“锦标赛体制”。然而，在推动政府职能重心下移的过程中，并没有对下放到县级行政区的经济社会管理权限“一放了之”，而是持续强化权力下放过程中的监督职能，以及统筹辖区公共服务的职能。一方面，部分经济社会管理权限直接从省政府直接下放到县级政府，如财政“省直管县”；另一方面，除了县级党政“一把手”的任免权收归省委以外，包括其他县处级干部任免在内的行政管理权、监督权依然保留在地市级政府。经济上分权与行政上集权的有机融合在“四张清单一张网”改革中得以充分体现。

第二，持续重塑政府与市场、政府与社会之间的职能边界，以“更好地发挥政府作用”促进“市场在资源配置中起决定性作用”。无论政府职能重心转换、重心下移、履职方式转换，还是省、地市、县等三级政府间的职能结构重塑，其根本出发点不在于应该由地级市政府还是县级政府管辖，而在于持续优化政府与市场、政府与社会之间的职能边界，以“更好地发挥政府作用”促进“市场在资源配置中起决定性作用”。同时，浙江实践为中央探索不同层级政府职能差异性提供了典型案例，省政府以及地级市政府着重省域和市域层面的宏观调控、政策制定、市场监督以及公共服务提供等职能，而县级政府着重县域市场监督、社会管理、环境保护等职能。

三、趋势及启示：对地级市政府未来变迁的预测

以“市场在资源配置中起决定性作用”与“更好地发挥政府作用”协调融合为出发点和落脚点，未来地级市政府职能变迁趋势在行政管理体制改革实践中已初露端倪。应当在财政“省直管县”的基础上，逐渐扩大行政“市直管县”的赋权深度与广度，不断优化省、地市、县等三级政府职能结构关系以更好地处理政府与市场之间的关系，推动市场的效率优势与政府的职能优势深度融合。与此同时，这种变迁趋势需要经过一个缓慢的、长期的变迁过程，在相当长的时期内，市管县体制会保持基本稳定，不会出现颠覆性变革。

(一)地级市作为地方行政区的一种类型，在相当长的时间内将会保持相对稳定

做出这种趋势性判断，不仅基于城市型政区在不同历史阶段的积极作用，还是基于管理原理的科学判断。坊间一些流行观点认为，地市级行政区和县级行政区均由省级行政区直接管辖，地级行政区和县级行政的行政隶属关系完全脱钩，同时把全国划分为70—80个省级行政区。这种观点显然不具备科学性和可行性。从科学性看，当初大规模推行市管县体制的重要原因之一，就是省级政区无法直接管辖数量庞大的县级政区。现代组织原理表明，管理层次与管理幅度成反比。由于受到管辖能力和技术工具的制约，每一层级政府能够管辖的下辖政区必然受到阈值限制。尽管随着交通基础设施以及通信技术、管理手段的迭代创新，管理幅度增加和层级扁平化已成为基本趋势，但是管理幅度的限制依然客观存在。我们大胆假设，如果按照把省级行政区调整为70—80个，那么中央层面的管辖幅度将增加2.5左右，工作压力随之剧增。从可行性看，新中国成立后经过建设时期以及改革开放初期20年的大规模调整，中国行政区划及配套行政管理体制已经基本成熟定型，形成了以行政“市直管县”和财政“省直管县”协调融合的管理体制[12]。实践证明，现有管理体制有利于促进社会主义制度优势和市场配置资源的效率优势深度融合。而未来改革势必会充分统筹基础条件、管理幅度、监督制度以及职能转变趋势，将会在保持现有行政区划以及行政管理体制相对稳定的基础上适度微调，以保持行政区划、行政管理体制与社会主义市场经济相适应。

(二)地级市作为城市型政区具有较大潜力，未来增长极的带动作用将会进一步突显

新中国成立七十多年以来，在国家治理实践中逐渐形成了城市型政区，从依靠农村为城市解决农副产品问题，到发挥以城带乡的凝聚作用，地级市在不同时期发挥了不同的积极作用。可以预见，在未来，随着特大型城市和大型城市容量饱和、生活成本的不断攀升，地级市作为城市型政区发挥增长极作用，吸纳人才、产业、资金的功能必然会得到不断强化。一些学者认为，人为设定以“地级市”为中心的行政区经济，导致政府干预市场配置资源而无法实现帕累托最优，并影响计划经济向市场经济转轨的进程。实际上，改革开放以后形成的县域经济主要是“块状经济”“行政区经济”“诸侯经济”，带有明显的区域分割特征 。如果县级政府职能转变不到位，政府职能与市场、社会功能的边界划分不合理，政府随意干预市场配置资源，那么势必产生更严重的市场分割。更重要的是，充分发挥地级市政府的调控作用以及分级提供公共服务的功能，显然更加有利于打破县域经济分割性特征，能够从更高层次、更大范围统筹发展定位和资源配置，推动中国特色社会主义市场经济制度优势向经济社会发展优势转变。中国有些省份的面积相当于欧洲一个国家，因此以地级市为单位实施产业调控和市场监管显然也具有合理性。而改革开放以后，中国逐渐形成了行政上集权与经济上分权相融合的“晋升锦标赛”体制，既有利于维护中央政令统一，也有利于调动各级地方政府推动发展的积极性，形成你追我赶、争先恐后的竞相发展态势；相反，如果说存在“行政区经济”造成市场分割，难以达到资源配置的帕累托最优，那么也应归因于整体政府职能转变还不到位、政府与市场行为边界划分还不够清晰。

(三)地级市作为城市的一种类型，还会继续向中等城市和大型城市发展

无论是从城市化的普遍规律还是从中国城市化的进程来看，很多地级市都会继续从中等城市向大型城市发展，从小城市向中等城市发展。从城市化规律看，向往城市方便快捷的现代化生活方式是工业社会以来的基本趋势，在城市化初期和中期主要表现为人口、资源和产业向城市集聚。从中国城市化实践看，由于人口数量大，治理疆域广阔，治理情境千差万别，仅仅依靠大城市和特大型城市无法满足人民对城市美好生活的向往，势必要根据各地实际发展出若干区域性中心城市来吸纳和承载周边地区人口转移和资源集聚，从而带动周边县市区经济社会发展，最终形成以城带乡、协调互动的发展格局。这正是当初中央全面推行市管县体制改革的初衷[13]。因此，并不会出现一些流行观点认为的会加剧 “市刮县”“市卡县”“市吃县”等现象，甚至出现“假性城市化”。当然，不可否认，在改革开放初期，城市确实曾经过度抽取了周边农村的资源，但这是城市化发展的必然趋势。至于“假性城市化”则是城市化、工业化程度较低的具体表现。甚至可以说，“假性城市化”就是一个伪命题。通过“县改区”不仅扩大了城市辖区和人口规模，而且赋予被改为区的县(农村型政区)城市型政区的地域性特征，使其兼具两种政区的功能属性。如果机械地套用“城市化”的概念外延，那么就会形而上学地得出“假性城市化”的结论。

(四)地级市作为实际存在五级政府的中间层级，在治理实践法律地位将会不断强化

由于宪法尚未规定地级市政府作为一个层级政府的法定地位，因此有学者认为，治理实践中地级市政府地位尴尬，需要改革市管县体制，全面推行行政省管县体制，以促使政府层级结构与宪法相符合。只需从法律常识推断，就知道该观点不够科学。除了顶层制度设计性质的法律以外，大部分法律法规的“理论源头”都来自改革实践中的典型经验，经总结提炼并转化为法律法规，再用于指导具体实践。地级市政区正是从改革实践进程中逐渐成型的，在省、地市以及县级政府之间的纵向关系上可能需要继续改革探索，因此宪法暂不予以规定正是为改革留足空间和时间。如果在改革尚未完全定型化的情境下，以宪法或者高阶法律给予地级市政府职能以明确界定，势必把继续政府改革创新和政府职能转变的实践探索扼杀于摇篮中。如果按照宪法规定强行改变地级市已经形成的事实上具有“承接—转换”功能的地方政府实体结构，必然会犯削足适履的错误。2015年3月15日，全国人大通过《立法法》修改决议，规定“设区的市的人民代表大会及其常务委员会根据本市的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规”[14]，实际强化了地级市政府作为地方行政区的法律地位。由此可见，地级市政府作为五级政府体制“中间层”的实际地位与宪法未做明确规定不存在根本性冲突。