非中心城市特色小镇融入都市圈发展的对策研究——基于制度重塑与要素流动视角

叶志东

(中共衢州市委党校，浙江 衢州 324000)

非中心城市是一个城市在功能与空间上的经济地理概念，是相对于人口与资源密集的中心城市而言的，与中心城市相比，属于城镇化尚未达到高级阶段时的城市空间形态。就浙江省而言，呈现出以杭州、宁波为代表的中心城市都市圈经济，但相对于浙西南部地区则是发展不平衡，经济呈现产业升级滞后、传统资源要素丰富但高端要素聚合不足、缺少特色等问题。2015年，浙江省提出了建设百个特色小镇，其目的之一是试图通过建设一批有特色产业内涵又具人文、生态旅游与社区功能的特色产业小镇，通过有效投资来推动产业空间优化与产业转型升级，促进区域经济创新发展。那么对于目前居于非中心城市地区要素资源从哪里来？除了本身动能需再激发以外，融入都市圈并以特色小镇为投资热点，从特色产业获得动能也是一条重要的路径。

从既有理论看，都市圈中心城市呈现人口规模大，非农业人口水平高于其他区域，整个区域的城市化水平较高[1]，经济呈总量高而且产业间融合联系紧密，人才资本等高级要素丰富、密度高，有产、城、人、文一体化融合的特点，这是都市圈中心城市维持竞争优势的基础[2]。在原有传统交通条件下，要素流动呈现中心——外围模型[3]，即区域内距离决定各周边城市吸引要素的引力大小以及要素优势对外影响力的大小随距离而衰减。近年来，高铁等快速交通的发展改变了原有的要素空间流向，使得非中心城市对要素的吸引力加大，要素流动逐步均衡。这使得多城一体化成为可能，非中心城市的经济区位度改变成为可能。

一、特色小镇项目是一种吸引有效投资的制度性安排

党的十九届四中全会提出推进国家治理体系和治理能力现代化，政府须深入推进简政放权、放管结合、优化服务。随着要素市场化配置机制的完善，政府从直接参与市场转变为宏观规划和间接协调，要素资源跨区域流动配置主要靠市场的效率及收益的激励。产业转移作为要素区域间流动的载体，不仅能有效地配置转出地和承接地的资源，拓展就业和发展空间，还能推动跨区域产业集聚和重构升级。政府产业规划与产业政策的制定，恰恰是为符合区域调整产业结构并使之合理化营造的制度安排，实际目的就是为高质量要素的注入产生流动的预期。

1.制度安排产生信任预期

吴敬琏认为，市场功能一是有效地配置资源，二是形成共存的激励机制。可见，市场制度安排的目的之一是产生投资人的信任，吸引要素政策的背后是资本对制度安排的信任。而信任关系是社会资本和要素流动的基础和原因[4]，具体表现为产业需求、资源配置效率、区域协调一体化以及其他经济因素的驱动等。建设特色小镇则是一区域市场主体在地理区位、文化、产业方面形成一个有制度保障的特色产业聚集体，并以此来强化资本的信任度并产生激励，正如《浙江省人民政府关于加快特色小镇规划建设的指导意见》指出：“特色小镇是在原有块状经济、工业园区的基础上以推进城乡统筹发展带动特色产业升级新方案，是一种融合了产业特色、人文气息、生态环境美及旅游与社区功能的市场制度安排。”[5]其本质是制造让资本有信任预期的制度安排，目的是试图通过其特色驱动要素流入，培育出具有区域竞争的新优势。

2.定向政策造就形成产业的空间

在吸引投资加快发展背景下，通过规划区域产业政策的调整来形成产业的空间是有效的，因为政府的产业政策表现出强烈的、多项的“定向优惠”激励倾向，促使资本收益的杠杆形成。特色小镇指导政策(奖励政策)给出的结果就是促成特色产业在特定的空间集聚，即通过土地奖励指标、税收优惠等“定向优惠”激励特色小镇投资热点的形成，这就是这种政策所期待的良性循环结果。

3.特色小镇的塑造让特色产业在非中心城市集聚

所谓的“特色产业”，广义地看是“人无我有，人有我优”；而从区域经济结构重构的视角狭义地看，特色产业的本质应该是区域内产业链力图摆脱区外价值链或者价值网路的低端锁定地位，实现向高端价值链的地位攀升。然而，由于地区之间差异性、发展的非均衡性，导致不同的区域产业集聚状况不同，即便是同一区域，处于不同发展阶段、不同发展背景下的，其集聚创新资源的方式、过程、集聚要素资源的类别也会呈现一定的差异性。伴随着发展方式、发展理念的转变，产业开始从单一数量型、均质化的同构集聚，逐步变为更利于资源合理配置和有效利用的分化和多向重组，并且成为当下特色产业发展的新趋势。特别需要创新理念、人文要素的嵌入，使其成为区域产业重构中的一个重要变量，改变原有均质同化型的集群，使创业群向创新群过渡。在此过程中有多种原因促成产业再次分化，即产业的细分集聚彰显特色。一般而言，要素是向都市圈中心城市集聚的，但也有例外指向非中心，这可以理解为高级化的产业梯度转移。一种是专业化分工型的特色产业集聚，主要是依靠空间临近的非中心城市的要素洼地或产业链节点，由此产生、形成特色产业集聚；而另一种则是利用非中心的区位文化的磁力，这种文化则是偏向于历史传统产业，特别是把传统加工作为产业链的扩张点，用文化延伸特色产业的市场范围，如特色小镇用当地特色文化与特色产业多元的融合来塑造产业集聚的外延。

4.政策的牵引与文化的渗透

近年来，非中心城市对资本等要素的招引力度大于以往年份，区域政府招商引资的产业政策制度(包括投入政策、土地政策、税收政策、信贷政策等)旨在提高土地利用效率、促进产业结构调整和优化升级，客观上成为特色产业建设的牵引力，引导激励核心企业、产业链利益相关群体间以共享、合作方式，朝着共同目标投入，形成特色小镇产业的融合重构行为。根植文化从本质上来说是一种非经济力量，但社会人文因素特别是一些企业活动必须根植于当地社会文化的各种关系中。这种社会人文因素有较浓厚的地域色彩，让人有较强的认知识别特征，或许不可模仿复制，并可能会对产业的发展起到深度的影响，促进特定的产业以及相关细分产业进一步集聚发展。承载传统文化的特色小镇及其主导的历史经典产业应属于此驱动力分化出的范畴。

二、特色小镇是区域合作形成的要素外溢聚集点

非中心城市以特色小镇政策吸引都市圈资本要素拓展产业平台是有条件的，其中之一就是要将关联经济社会因素融入都市圈。融入都市圈的方法之一是通过区域合作来推动，如区域间政府通过共制产业规划、互联交通、共建环境、促进民间交流、资源共享等一系列举措拉近距离。其中，产业合作就是通过多方努力，使得非中心城市“享有”都市圈成员“待遇”，或成为其中一员，接受都市圈的产业辐射，培育特色产业，提升区域综合发展水平，这里最关键的是通过合作形成共享与互惠的要素资源外溢聚集点。

1.区间条件的优劣是合作机制产生的条件

产业和城市是构成区域经济的两个方面，都市圈常常表现为核心竞争力丰沛的区域板块[6]。加入都市圈区域一体化，其实可以看成是一个非中心城市区域经济对区域一体化的反应，实质就是要达到充分发挥地区优势，通过合理的地域分工，在全区域内优化配置生产要素，以提高区域经济总体效益的动态过程。都市圈内城市间有相对便利的交通，方便于连接人流、物流以及信息流、资金流等。相对于都市圏城市，非中心城市有两个短期的显性比较劣势：一个是本区域缺乏强大的要素或资源，没有经济能量向外部输出或外溢；另一个是非中心城市面临来自外部及周边的吸引要素的同质化竞争，如招商引资和人才吸引政策的竞争挑战。非中心区位条件并不是没有优势的，可以通过转化与催化，让都市圈集聚的要素资源依照设定的路径外溢，这个路径就是基于非中心城市与中心城市都市圈的合作机制。

2.融入都市圈的合作是促成比较优势的催化剂

融入都市圈需要具备一定的经济地理条件，如地理共同性、资源相似性或经济结构特征存在一定的互补关系。当然也可以以一定的行政区划或经济区域为依托，在大的区域空间内进行经济合作，如浙江省内的山海协作等。区域合作是建立在互补与发挥比较优势基础上的区际横向联合，落脚点是促进资源和要素跨地区自由流动与优化配置，以区域经济的利益最大化为目标，让非都市区域从更大的空间寻找本区域经济发展所需要的各种要素(资本、技术、人才、市场等)。当然，完备的利益共享机制既是合作的动力与保障，也是与都市圈的合作促成比较优势突显的催化剂。

3.靠分工多元改变劣势是提升非都市区域优势的途径

多元的区域分工驱动力使得产业特色分化的形态也具多元性，这种多元的特色产业通过市场的配置及排列组合不断优化区域产业的格局，通过特色小镇的建设，改变非都市区位的劣势。

一是通过项目引入，以主导项目整合区域内外资源而形成的特色产业。产业链招商是政府作为特色产业集聚主体行为的一种外在表现。政府通过完善政策制度环境，特别是涉及具体的要素价格、税收优惠、收益补偿等方面政策，吸引区域内外的主导项目入驻，促使围绕产业链进一步深化企业间合作，形成以一个特色小镇项目带动的产业融合。

二是围绕都市圈资源扩展和衍生特色产业。以产业空间、产业平台为资源配置区间，实现了特定区域内要素资源的整合，其特点是具备比较完备的创新资源。当然，传统优势产业并不是老旧夕阳产业，而是一种传统性与多元性融合，突出传统产业特色并兼具旅游与社区功能，关键是在特色小镇平台上可以进行衍生与拓展。

三是从“产城人文”融合到均质与极化。非中心城市特色小镇也可以是特色产业园区的一种特殊形态，贯穿有浓厚的文化基因，建设过程有“示范”的作用。相对于都市圈的新兴产业，非中心城市特色小镇反而是比较多的根植于传统优势产业，并以此作为园区(平台)发展基础。在政府与市场的双重作用下，小镇结合“产城人文”的功能，把特色产业与休闲旅游、传统文化、传统技艺、电子商务及金融等现代服务业相融合，形成非行政区域的产业平台和创新空间，加快吸引高端要素的集聚，实现与都市区的经济均质(均一)，甚至向节点(极化)区发展。

三、非中心城市特色小镇发展比较与启发

1.浙江省五市特色小镇发展比较

都市圈中心城市与非中心城市间产业形态表现有明显的圈层结构，什么样的区位和什么样的产业适合布局建设特色小镇？处于不同距离的圈层、都市圈区位度、临近度(包括经济和行政的纵向、横向关系，关联性，层次性)，其特色小镇产业布局也不尽相同。如处于杭州周边的距离100km以内的湖州、绍兴，距离杭州200—300km的衢州与丽水特色小镇产业类型就有明显的不同。从浙江省前五批创建的特色小镇类型比较可以看出(见表1)，杭州都市圈及周围地区特色小镇是以制造业或数字经济、生产性服务业为主，因为与都市圈的中心城市存在便捷交通、结构上相互依赖又各具特色，从而形成一个有机整体。而非中心城市区位则是利用快速交通架构和网络的交互作用，将旅游业或历史经典文化作为先导辅佐产业，试图实现都市圈的副中心。可见特色小镇的产业布局，会辐射影响特色小镇周边的发展，显现不同的产业发展路径。

一是利用机制对接、产业对接、功能对接优势。如嘉兴海宁阳光科技小镇利用产业优势和区位优势，着眼高端制造方向，提供优化光伏、光热、光电主导产业，经过多年建设均形成完整产业链。7家小镇拥有超亿元企业，其中，光伏产业为全省最大体量光伏组件制造基地；光热产业占全国太阳能热水器市场额达35%；光电照明产业则拥有新厨电集成灶行业首条自动化生产线和全自动高智能化立体仓库。湖州德清地理信息小镇利用都市圈合作机制和功能优势，借助世界地理信息大会、中国测绘学会学术年会和中国测绘地理信息技术装备博览会等会展经济进行基础设施建设，集聚高端要素，打造国际地理信息交流合作中心、全国地理信息科技创新中心、全国地理信息大数据产业中心，集成着地理信息获取、处理、应用、服务的完整产业生态链。嘉兴南湖基金小镇同样也是利用都市圈经济地理的功能聚集了世界500强投资项目，吸引大量上市公司。目前，已有超过47个上市公司项目落户。

二是利用相关要素的特殊性与都市圈周边便捷优势。由于同在都市圈的一些生产要素被视为非同质的，至少有一部分相关的要素是不可流动的，因此，充分利用都市圈周边交通便捷优势尤为重要。如新昌万丰航空特色小镇，利用通航产业的特殊性吸引航空产业企业、各类高端俱乐部、国际知名品牌企业、金融与保险类高端企业，建设国家级通航产业综合示范区、国家级空中游览基地，参与全国通用航空旅游联盟，形成产业项目、引入资源、市场客户等优势。

但是，也有接而未融、融圈效应亟待加强的情形。当下的交通网络和信息通信等体系日趋完善，特别是产业转移已经从传统产业梯级转移向数字经济、高端装备制造业转变，城市间合作更需要深耕，做到内容大于形式。非中心城市需努力寻找机遇，在都市圈中心城市新一轮空间布局优化、城市新区建设、产业转型升级中获得更广阔的融合机会。如果仅仅依靠旅游类等特色小镇来吸引资源，就会使获得的发展空间有限。换言之，依靠招引传统产业建设特色小镇带动辐射效应也有限，也会出现接而未融的情形，难以融合带动其他产业的发展。

2.启发：重塑政策空间是特色小镇吸引要素的要因

吸引产业投资既是催生特色小镇带动特色产业发展的动因，也是非中心城市借特色小镇项目创建扩大有效投资的一个举措。通过特色小镇差异比较，制定区域联动政策是吸引要素的要因，因此，建议逐级制定基于区域区位特征的规划及政策来优化环境。特别是这几年，浙西南部的衢州市、丽水市的固定资产投资增幅在全省排位并不乐观，转型升级压力较大，需要培育新的经济增长点，拉动区域发展。目前，特色小镇建设是招商引资融入杭州都市圈的良好政策窗口期，但需要根据实际发展情况重新定位，重新审视融入都市圈的战略意义及发展目标，建立以吸引都市圈要素外溢及促进要素自由流动的机制体制，让区域外部的“增量”要素资源来激活本区域“存量”资源，实现建设成升级版的特色小镇。

表1 浙江省五市五批次创建特色小镇产业类型比较

四、非中心城市特色小镇融入都市圈发展的对策

非中心城市处都市圈外缘，地理位置上接收都市圈要素优势不明显，经济增长不仅受到政府财政支出、公共服务水平等内部因素的影响，还受到对手城市竞争的影响。需要着重通过营造热点、融入都市圈、塑造营商制度氛围对特色小镇制度进行升级，通过政企联动，拓展区域特色产业空间吸引要素。因此，在发展过程中要定位明确，发挥自己的特色，利用好基于交通体系与中心城市形成分工合作的关系。

1.通过营造制度氛围，对特色小镇制度进行升级

通过落实城市发展战略体系，营造制度环境、营商氛围，对特色小镇制度进行升级，拓展特色产业空间。可以说，由地方政府发起的特色小镇建设及其特色小镇的升级，是一个地方着力促进发展均衡，通过融入都市圈达到吸引资本人才、推进城市化政策的先行尝试，是一种在城乡治理合流中实现产业发展、人口导入和文化传承的功能融合。发展战略体系明确了特色小镇升级是近年来的战略任务，所以需要重视特色小镇建设升级对区域经济的带动作用，比较其对区域发展的贡献及作用机理，依靠战略政策的落地吸引要素和重构制度来激活区域发展，推进特色产业成长与区域协调发展。

2.立足于特色联动政策，多核多业吸引要素

从都市圈招引投资特色小镇离不开特色产业的规划，特色小镇要在区域内产生辐射离不开产业支撑，建立具有特色的政府联动政策机制，多核多业吸引要素尤为重要。小镇特色产业培育的过程实际是一个特色产业生态圈形成的过程，立足于特色的多核多业吸引机制和产业选择决定着小镇产业生态圈建设。特色小镇的培育创建过程，实际上是一个各种资源导入的过程，而资源量决定着特色小镇规模，资源品质决定着小镇品质。产业规划与区域合作包含产业的分工协作与产业链的合作，利用融入都市圈合作机制实现产业要素的网络化组合与分区整合。一方面，对接好中心城市的主导引领作用；另一方面，发挥好非中心城市的比较优势，如扩大制造业、数字信息产业及附属配套的低价要素供给(短期补贴)，产生外向吸引的能量。实现以特色小镇的特色产业提升城市的经济实力，主动承接都市经济，在新一轮产业转移扩散中不断壮大综合实力。

3.立足于改善营商环境，抓住联动政企的关键点

党的十九届四中全会提出，健全支持民营经济、外商投资企业发展的法治环境，完善构建亲清政商关系的政策体系。发挥政府的协调和服务创新的职能，构建新型政商关系，从“管理型政府”转向“服务型政府”是实现政企联动的关键因素。政府在小镇建设中应始终是引导者和规划者，创造一个适宜特色小镇发展的外部环境是政府制度设计的重点，要设计良好的制度引导相关企业进驻、投资与发展向有序演化。制度中还要有各方有机融入共享共治的思维理念，利用政府协调与联席办公的制度优势，鼓励和引导企业参与共治共管；设计平等对待的市场机制，引入与小镇核心企业有较高融合度的中、小型企业，进行企业间的合作，这样有利于人才、技术、资源等各种要素的自由流动和优化组合。政府在完善协调机制的同时，还要进一步强化协调功能，完善市(县)级领导联系特色小镇责任制，试行领导参与小镇项目联合办公制度，统筹协调重大项目推进过程中遇到的问题，督促与帮助相兼容的服务机制，帮助特色小镇完成从培育到创建，再到命名、考核和验收的制度。

4.建立小镇一体化服务平台，让制度联动链条畅行

在创建的小镇区域内，可建立一个一体化服务平台，让制度在特色小镇畅行无阻。以当地政府或者管委会为基础建设一体化公共服务平台，运作行政办事中心，使特色小镇企业的政务办理在区内基本完成；特色小镇公共服务平台应集成产业招商、人才、技术、融资等功能，这种一体化可为特色小镇内的大、小企业办理产业、人才、技术、市场咨询以及融资一站式服务。特别是人才与金融平台的建设尤为重要，人才平台能够吸引都市圈优秀创新人才参与特色小镇产业群，以保证创新服务体系的人才支撑。金融平台除了为企业提供融资信息以外，还可以尝试与都市圈中心城市合作设立产业引导基金，与特色小镇核心企业合作设立产业基金管理公司，帮助小镇的优质企业发展壮大解决融资问题。

5.用好联动政策，促成共享互利的融圈发展机制

一是融入都市圈要以共享为目标，形成具有“特色”的合作驱动机制。特色小镇的不同参与主体之间的相互合作是通过形成以水平联系为主、以垂直联系为辅构成的关系。要保持这种关系的长存，在建立利益共享的机制时应遵循各主体的优势互补和共同发展原则，这是保证特色小镇产业平台的各主体相互平等的“特色”。这种以利益共享为目标的组织制度和互动关系，也是保障各个企业投资合作，发挥各自特长的制度优势，从而促进各个主体在特色小镇实现各自的目标。

二是融入都市圈要有利益补偿，形成具有“特色”的合作运行机制。经济新常态下，产业政策受经济形势影响或将呈现一定的不确定性，所以，吸引都市圈城市投资的风险也日趋复杂化。如从浙江省几个“光伏小镇”的光伏产业受上网收购电价调整影响的例子看，几乎不可能有哪一个投资者能够保证投资的绝对安全，未来也不一定在小镇的区域完成所有的投资。这就要构建一种充分利用社会其他资源参与投资，从而保证特色小镇的后续发展，避免先前投资者游离于产业链之外，通过利益补偿增强核心区域创新竞争力，这样才能更好、更快、更有效率地实现特色小镇建设的目标。

三是有联动激励机制，形成具有“特色”的合作保障。政府是当前特色小镇建设规划与协调的主要推动力量，政府应有所为有所不为，在保障都市圈城市企业投资小镇产业权益的基础上，还要有各投资合作者的利益激励机制，即建立区域以特色小镇产业聚合为重心的投资激励机制。运用好财政金融政策，在重点企业投资的领域加强政府财政工具在激励中的主要作用，以弥补市场激励的不足。同时，还应大力发动社会的力量，积极鼓励支持特色小镇的招商引资工作，特别是借助社会力量激励都市圈投资企业和个人的商业模式创新、技术创新、制度创新和管理创新。