欧盟与美国微生物生物防治剂活性物质登记监管框架的比较

杨田甜 编译

(济南天昱农业科技有限公司，山东济南 250000)

微生物生物防治剂(MBCA)指的是含有活体的微生物如细菌、真菌或病毒，用于控制杂草、害虫和作物病害，在欧盟以欧盟和欧盟成员国(MS)两种层次进行管理。需要对 MBCAs进行全面的风险评估，以确保食品安全。然而，由于目前的评估是基于最初为合成农药开发的准则，因此还有进一步提高风险评估效率的可能。

直到1993年指令91/414/EEC颁布，欧盟评估程序才被制定，旨在统一欧盟国家的登记方案。该指令被2011年颁布的条例No.1107/2009所替代。该修正案旨在制定出更符合 MBCAs具体要求的登记法规。随着条例No.1107/2009的实施，与指令91/414/ EEC.7相比，只有26%的登记的活性物质和植物保护产品(PPP)通过了再评审。

新法规促进了市场的变化，为新颖农药产品创造了机会，MBCAs的市场份额自此不断增长。然而，监管复杂性导致苛刻的监管标准，面对满足这些标准的挑战，欧盟或一些MS当局缺乏经验、知识和资源，导致登记程序冗长。因此，与美国相比，欧洲市场上的 MBCAs相对较少。作为仅次于欧盟的最大的MBCAs市场，美国对MBCAs的登记和监管采取了不同的方式。尽管这2个地区都遵循经济合作与发展组织(OECD)的风险评估标准，但美国的登记程序没有那么冗长。这使得 MSCAs在美国的登记越来越多、越来越频繁。

美国和欧盟之间的监管差异可能会给后者带来问题。与非关税贸易壁垒一样，监管差异也是国际贸易的一大负担。除了阻碍贸易，欧盟的监管体系还限制了 MBCAs行业的发展和欧盟的创新能力。最终，欧盟共同体被剥夺了使用 MBCAs所带来的环境和农业效益。欧盟对 MBCAs登记的监管框架似乎有些限制性，但在不降低产品安全性的前提下进行改进的机会是存在的。本文的目的是：⑴ 概述欧盟和美国的MBCA登记监管框架；⑵ 确定两个监管框架之间的差异，包括审批时间的长短；⑶ 提出登记数量和趋势的差异；⑷ 提出改进的可能性。

1 材料和方法

通过分析指定的政策和相关的二级文献，确定了欧盟框架的组织和结构，美国框架的确定也是如此，由此产生的框架概述用来进行监管比较。为了确定区域登记数据及其发展，从欧盟和美国的在线农药数据库和相关文件中获取信息。检索到的数据能够确定和分析所有已登记的活性物质的程序时间跨度。

对于欧盟登记，程序时间跨度从提交申请的日期(计算程序时间跨度的开始)到最终产品在国家或MS层面登记的日期(计算程序时间跨度的结束)。除非欧盟的报告中另有特别提及，否则所有特定的登记阶段都将被视为可以有1 d的误差。在这个阶段，没有最终的PPP在MS层面的登记日期。因此，无法确定在MS层面上进行PPP登记的过程时间跨度。所以，需要注意的是，在欧盟法律规定的最长时间内，27%的登记时间(即活性物质+PPP登记)不包括在内。

对于美国登记，时间跨度是从提交申请的日期(计算程序时间跨度的开始)到活性物质及其最终产品都获得在美国联邦登记(计算程序时间跨度的结束)。数据由美国环境保护署(EPA)的生物农药活性成分清单、美国联邦登记册和相关的联邦公告和准则以及每种生物农药活性物质的登记文档提供。笔者以2000年1月到2017年9月作为考察时间段，因为这涵盖了最新的可用数据。

2 结 果

2.1 欧盟的监管框架

在欧盟，MBCA登记分为2个步骤。第一步对活性物质进行评价。该评估的数据要求见法规 No.283/2013，并按照法规No.1107/2009的程序列入认可活性物质清单。第二步是PPP在MS层面的评估。这2个步骤不一定是分开的，也不一定是按照先后顺序的：在特定情况下，MS可以在列入认可活性物质清单之前，对产品进行临时授权。但是，这种授权的可能性是有限制的，因为它取决于一些特定标准。

2.1.1 第一步——欧盟层面的活性物质评审

笔者认为活性物质登记有3个连续的阶段：撰写报告成员国(RMS)阶段、风险评估阶段和风险管理阶段。

在RMS阶段，申请人要编辑一份卷宗，其中包含有关活性物质和(至少) 1个具有代表性的 PPP的所有信息。然后，申请人将该活性物质提交给其选择的MS，要求对该活性物质进行评审。在45 d内，选定的MS开始评估过程，这就是所谓的指定RMS。RMS的权威机构首先检查档案的完整性，然后进行评估，最后分发评估报告草案(DAR)给其他成员国、申请人和欧洲食品安全局(EFSA)。RMS阶段最长期限为12个月，如果它认为需要申请人提供更多信息，则可能延长6个月(图1)。

随后，EFSA在风险评估阶段为与食品安全相关的所有方面提供风险评估和风险沟通。在 EFSA评估有关风险后，EFSA会进行为期3个月的同行评审过程，涉及所有MSs及EFSA本身。作为同行评审过程的结果，欧洲食品安全管理局在4～8个月内发布一份科学性报告，报告同行评审的结论。然后，由目前代表欧洲委员会(EC)的卫生和食品安全总局(DG SANTE)编制一份档案，旨在将活性成分列入“获批准的活性物质清单”。纳入经批准的活性物质清单意味着此活性物质有资格用于欧盟的 PPP(图 1)。

MSs随后在常设委员会(SC)，即现在称为植物、动物、食品及饲料常务委员会(PAFF委员会)就批准委员会拟备的档案进行表决，这就是风险管理阶段。只有通过多数合格投票的才能获得批准，这表明需要得到55% MSs (至少占总人数的65%)的同意。在SC内部经过肯定的风险评估和投票表决后，活性物质被列入获批的活性物质清单，并在欧盟官方杂志上发表纳入通知。从档案提交到欧洲委员会之日起约需6～12个月。一般“常规”活性物质有10年有效期，生物农药一般被认定为“低风险”活性物质，登记有效期为15年(图1)。

图1 欧盟MBCA登记的监管框架

2.1.2 第二步——国家层面的PPP评审

第二步是PPP在国家层面登记。对于在大田作物中使用PPP，欧盟MSs被划分为3个评估区域，粗略地与气候条件挂钩：

⑴ A区-北部：丹麦、爱沙尼亚、芬兰、拉脱维亚、立陶宛和瑞典；

⑵ B区-中部：奥地利、比利时、捷克共和国、德国、爱尔兰、卢森堡、匈牙利，荷兰、波兰、罗马尼亚、斯洛文尼亚、斯洛伐克和英国；

⑶ C区-南部：保加利亚、克罗地亚、塞浦路斯、法国、希腊、西班牙、意大利、马耳他和葡萄牙。

对于用于温室、收获后处理、空仓库处理或种子处理的产品，欧盟被视为一个统一的区域。

国家登记要求向区域报告成员国(zRMS)提交一份包含药效数据的卷宗，该成员国代表所在区域内的所有MSs对产品进行评估。在各自区域内的所有MSs均要给以授权，除非其具体国情证明有其他使用条件(缓解措施)或拒绝授权的理由。如果用于大田作物，可以申请多个区域，因为zRMS应该评估与环境和农业条件无关的数据。PPP申请应在12个月内由zRMS完成评估，如果最初提交的数据不符合要求，zRMS可能会给予最多6个月的额外时间来提交更多的数据。如果没有按时提交这些数据，申请将被拒绝。对于含有(至今)未经批准的活性物质的PPP，MS应在收到DAR后开始评估，MSs对PPPs申请的评估应在活性物质批准后6个月内完成。

除区域登记程序外，产品在首个MS中授权后，可申请互认，授权的MS属于同一区域的，应当在120 d内互认。如果授权是由属于不同区域的MS或zRMS授予的，则授权可以由单个 MS认可，但不能为整个区域所认可。为了确保MS评价的一致性，指令91/414/EEC附件VIB提供了微生物PPPs评价和授权的统一原则。当活性物质需要重新登记时，也遵循同样的原则。

2.2 美国的监管框架

在美国，PPP的活性物质都由2个中央机构评估：管理活性物质登记的环境保护署(EPA)和管理最大残留水平(MRL)的食品和药品管理局(FDA)。EPA的权力是基于联邦食品、药品和化妆品法(FFDCA，1938)以及联邦杀虫剂、杀菌剂和灭鼠剂法(FIFRA，1947)。此外，《食品质量保护法》(FQPA，1996)对新旧农药制定了进一步的标准，使加工食品和未加工食品的要求更加统一。最后，《农药登记改进法案》(PRIA)为不同类型的农药登记执行制定了具体收费和可能的4～18个月时间。PRIA有3个版本：PRIA 1、PRIA 2(补充)和 PRIA 3(扩展)，分别于 2004 年、2007年和2012年实施。生物防治剂(BCA)数据要求列于《联邦法规法典》的40CFR第158部分中，更具体地说，MBCA的数据要求列于第Ⅴ节：微生物农药40 CFR 158.2100至40 CFR 158.2174。同时可能还包括化学安全与污染预防办公室(OSCPP) 830、850、870和885系列。在正式开始程序之前，申请人可以在预申请会议上与EPA联系。虽然这些会议是非必须的，但却是EPA推荐的，在这些会议上，申请人会被告知需要哪些研究(报告)才能提交产品。这些研究取决于产品的初步鉴定以及从文献或其他来源获得的数据。然后，申请人向代理机构提交主题摘要，以接收意见和确认其完整性。

在可选择的预申请会议之后，申请人在处理申请时必须采取3个步骤，以确定申请是否完整且包含足够的信息，以便EPA做出监管决定。首先，EPA需要21 d的时间来检查申请是否足够完整，可以在最初的审查中分配到一个部门进行审查。第二，进行初步的技术筛选，以确定数据⑴ 是否准确和完整；⑵ 是否符合建议的标签，以及任何误差和误差豁免；以便⑶ 在经过全面审查后，可准予申请。如第二步资料不足，申请人可于10个工作日内提供所需资料，如未能遵守回应期，申请将被拒绝。在收到会议摘要后，根据PRIA3的时间表，从收到一份完整的申请到做出登记决定，生物农药和污染预防司(BPPD)最多有19个月的时间。登记决定可能是通过登记、由于存在不足而重新协商或直接拒绝(图2)。

如果数据缺失或被归类为“补充”，风险低到足以进行产品销售，或有任何其他原因需要灵活处理，美国监管框架可能允许以以下形式进行有条件登记：⑴ 紧急豁免，或⑵ 特定的州登记。美国的登记有效期为15年。

在财政方面，美国有一些特殊的规定。首先，美国农业部(USDA)可能会为与登记相关的研究提供资助。美国农业部通过区域间研究项目4来实现这一目标，这是一项支持小宗作物使用农药登记的倡议。第二，中小企业可以通过“中小企业创新研究计划”获得资助。除了这些财政上的优势，美国还可以为中小企业或政府机构提供财政上的豁免，这些通常免于EPA的审查费用。

美国的框架也允许低风险农药豁免登记。根据美国联邦法规第40 CFR 158.25 (f)款规定，所有列入EPA的25b名单的MBCAs及其活性物质在某些条件下不受联邦登记的限制。然而，应该指出的是，各州可能不接受EPA的25b名单，这仍可能导致在美国联邦州层面的强制登记。

2.3 欧盟和美国的免除和豁免

在美国，某些数据要求可能会得到“豁免”，如果被接受，申请人可以不提供OCSPP指南通常要求的某些研究(报告)。申请人必须根据已发表的文献或提供自己的数据申请豁免。欧盟并没有正式的豁免制度，但是欧盟的申请人可以提供一个科学合理的理由来解释为什么不提供登记卷宗的某些部分。美国的正式数据豁免比欧盟的有条件案例更容易被接受。

图2 美国MBCA登记的监管框架

2.4 欧盟和美国监管框架的整体比较

美国监管框架在许多方面都没有欧盟复杂。欧盟登记涉及到的部门较多，欧盟层次的流程由4个主要机构运行，而美国只有2个。除了欧盟层次的流程外，国家登记还需要MS授权。这使欧盟形成了多样化程序，给登记带来了一些障碍(表1)。

2.5 欧盟和美国登记的进展

自2000年1月以来，有47个MBCAs在欧盟登记，73个在美国登记(表3和表4)；其中，有13个在欧盟和美国都得到登记。在欧盟登记的MBCAs中，约有34个是在2009年改革之前登记的，14个是在改革之后登记的。在欧盟，平均需要1 678 d才能获得批准。随着法规No. 1107/2009的实施，有效物质登记的时间平均缩短了476 d，PPP的平均登记时间为 629 d。美国的平均程序时间比采用法规No.1107/2009的欧盟少588 d (图3)。

自2001年欧盟首次统一登记以来，在最初的8年里，欧盟仅对2种活性物质进行了适度且非正规的登记。2009年，欧盟已批准的活性物质名单扩大了 17种重新登记的活性物质(以此前在国家层面登记的形式在欧盟市场登记)。因此，2009年的峰值并不是表明欧盟批准活性物质清单的实际净增长或MBCAs的潜在市场。自 2013年以来，法规No.1107/2009的实施似乎取得了成效，因为登记的累计数量稳步增长，每年超过4种活性物质。而在美国，新的活性物质的每年登记量更为固定，在整个考察时间段内，登记率大约为每年4种活性物质。

表1 欧盟与美国框架比较概述

2.5.1 第一阶段的进展——欧盟层面的活性物质登记

为分析登记的程序时间，选取了31份申请作为考察对象。考察数据取自特定的DG Sante审查文件，研究结果仅包括新登记和登记成功的活性物质 (即不包括再评审和未经批准的活性物质)。研究的时间段是从2001年1月到2017年3月。观察到的最短时间是1 103 d，最长为4 159 d，程序时间跨度最大差异为3 056 d。虽然平均时间跨度是2 109 d，但是2 116 d的中间数超过了这个时间跨度。

表3提供了欧盟登记案例的时间跨度概述，在2000年至2017年的时间段内从申请日期到批准日期的时间跨度差异很大，文档显示程序时间大于11年的案例与最近约3年的案例。程序上的时间跨度，如甜菜夜蛾核型多角体病毒(Spodoptera exigua nuclear polyhedrosis virus，11.4年)或针假单胞菌 MA342(Pseudomonas chlororaphis strain MA342，9.8 年)，主要是由于欧盟当时缺乏对活性物质统一登记的经验。这种缺乏经验导致了对要收集或提交什么数据的不确定性，导致了RMS阶段变得漫长，随着时间的推移，程序上的时间跨度似乎缩短了。

分析证实了程序时间跨度与申请日期呈负相关。对这一关系进行线性回归分析，包括作为附加变量的调整修正，发现这两个变量对程序时间跨度都有显著的负向影响。分析结果可以通过线性函数(1)估算程序时间跨度的趋势(表2)。

线性模型以天为单位表示活性物质登记的程序时间跨度。过程时间跨度为因变量，以Yi表示。自变量是登记程序开始之日起，并给予第一个申请程序的天数，用βXt表示。由于法规从指令414/94EEC变更到法规No.1107/2009而引起的变动，由虚拟变量DReg.1107∕2009表示，虚拟变量考虑了监管改革的影响。截距α，代表了初始天数。回归模型的值表明，考察期第1天 (t0)估算出来的时间跨度为3 195 d。从那时刻开始，随后时间轴上每过1 d，程序时间跨度都会减少 0.181 d。定性系数“法规No.1107/2009”表明，与指令91/414/EEC的平均值相比，法规No.1107/2009的程序时间跨度平均减少了 632 d (表 2)。

因此，根据指令91/414/EEC，欧盟的程序时间跨度稳步缩短。在实施法规No.1107/2009后，时间跨度进一步快速缩短(图5)。

对法规No.1107/2009和指令91/414/EEC的单独回归分析显示，根据法规No.1107/2009基于起始时间t0(2013年10月1日)登记的活性物质，会比根据指令91/414/EEC基于起始时间t0(2001年1月7日)登记的活性物质快933 d。指令91/414/EEC下的显著日跌幅是由于风险管理阶段的缩短造成的，RMS阶段大致保持不变，而指令91/414/EEC下的风险评估阶段时间增长(图6)。根据法规No.1107/2009，较小的日跌幅似乎是由风险评估和风险管理阶段的缩短造成的(图 7)。然而，鉴于对法规 No.1107/2009考察的数目有限，这不能被认为是显著的变化(表2)。

2.5.2 欧盟活性物质登记的发展分为几个阶段

在实施法规No.1107/2009后，RMS阶段缩短了33.5%，风险评估阶段缩短了51.6%，而风险管理阶段则缩短了62.5% (图8)。总体而言，平均程序时间跨度缩短了48.2%。

2000-2017年，只有11个MSs担任了RMS。根据指令91/414/EEC，瑞典、意大利和爱沙尼亚是最令人称赞的 RMSs，平均时间跨度很短。英国是最不令人称赞的RMS，这可以用一个异常冗长的登记案例来证明。作为第二慢的代表，荷兰作为RMS的时间跨度也比较长。这可能是由于缺乏资源和经验，特别是荷兰分配到了5个“首次登记”的活性物质中的2个。改革后，RMS阶段的时间跨度普遍缩短，比利时、德国、法国和荷兰是仅有的几个在实施法规No.1107/2009后，担任RMS的国家。除了德国以外，改革使得法国、比利时和荷兰成为平均时间跨度上最令人称赞的3个RMS候选国家(图10)。

2.5.3 第二阶段的进展——PPP在国家层面的登记

2013年至2015年，PPP登记平均耗时为629 d，在2013年和2014年，5个里有4个的zRMS程序超过了程序截止日期，导致法律遵从率只有21%。在指定区域的其他MSs随后批准药效报告时，所有的决策时间都超过了程序期限，只有15%符合法律规定。最后，7个互认案例中有 5个超过了截止期限，导致只有29%的案例符合法律规定。由于PPP登记方面的这些延误，欧盟正面临越来越多的紧急登记，尽管主要是针对无机活性物质。

随着法规No.1107/2009的实施，3个阶段在整个程序内的比例有所改变，MS阶段时间增加，而风险管理阶段时间减少。这使得RMS阶段在监管改革之后成为一个相对的瓶颈(图9)。

2.5.4 美国登记的整体发展

为分析美国登记的程序时间跨度，提供了62个考察对象。考察数据取自《联邦公报》的法规、通知和支持材料，考察对象仅包括首次成功登记的产品，这还涉及到2个试验使用许可的案例。考察的时间跨度从2001年12月到2017年6月，观察到的程序时间跨度最短为51 d，最长为2 060 d，最大差异为2 009 d，虽然平均值是778 d，但中位数是683 d。

图3 美国和欧盟指令91/414/EEC以及法规No. 1107/2009下的平均时间跨度(d)

表4展示了美国的时间跨度，美国环保署和加拿大虫害管理监管局(PMRA)的联合登记(如Chondrostereum purpureumstrain HQ1) 可能导致案例程序跨度时间变长，其他案例则是由于提交的卷宗不完整(如VertillicumWCS 850)。然而，由于缺少联邦登记档案(如登记举措文件或联邦通知)，并不是所有的异常值都可以解释。随着时间的推移，程序时间跨度似乎略有缩短。

分析证实，美国登记程序时间跨度和申请日期总体上呈负相关。自PRIA 1于2004年生效以来，美国登记程序的最长期限变得更加一致。实施PRIA 2和PRIA 3似乎进一步促进了这一趋势(图11)。回归分析显示，PRIA修正案作为一个变量没有显著的影响。对考察期内(2000-2017)美国首次登记(自变量)以来的程序时间(以天为单位)和程序时间跨度(以天为单位，因变量)的回归分析显示，程序时间跨度与申请日期之间存在显著的负相关(表2)。

再次用线性回归建立的模型表示活性物质登记的程序时间跨度，单位为天(公式1)。变量与欧盟相同，但对美国而言，法规No.1107/2009的虚拟变量被省略。这些值表明，从考察期间的起始日期(t0)开始计算的程序时间跨度为974 d。从那时起，时间轴上每过1 d，程序时间跨度都会缩短0.065 d (表2)。

表2 欧盟和美国的活性物质登记程序时间跨度(以天为单位)的多元回归计算

图4 欧盟和美国有效物质每年的和累积登记数量

2.6 欧盟VS美国的发展

通过对这2个地区登记程序的分析，估算值显示活性物质登记的程序时间跨度呈现明显缩短的趋势。虽然美国的程序时间跨度仍然显著较短，但欧盟与美国之间的差距已大大缩小，原因是根据指令91/414/EEC后每天都在缩短，和通过执行法规No.1107/2009后，突然缩短造成的(图12)。

图5 根据指令91/414/EEC和法规No.1107/2009，欧盟登记程序时间跨度与首次申请后的天数的线性关系

图6 根据指令91/414/EEC，RMS、风险评估和风险管理阶段(以天为单位)的程序时间跨度与首次申请后天数的线性关系

图7 根据法规No.1107/2009，RMS、风险评估和风险管理阶段(以天为单位)的程序时间跨度与首次申请后天数的线性关系

图8 根据指令91/414/EEC和法规No.1107/2009，欧盟活性物质登记的每个阶段的平均天数

图9 在实施法规No.1107/2009前(左)及后(右)，欧盟活性物质登记的不同阶段的程序时间占比

2.7 相同的活性物质，不同的命运

有13种活性物质在欧盟和美国都得到登记，其中11种可根据其文件进行比较。欧盟和美国在程序上的时间跨度差异很大。黑白轮枝菌(Verticillium albo-atrum)菌株 WCS850和短小芽孢杆菌(Bacillus pumilus QST 2808)在欧盟登记时间很快，程序时间分别比美国短196、249 d。对于南瓜黄色花叶病毒的登记在程序时间跨度方面差异最大，欧盟比美国多了2 475 d (图13)。尽管这些差异很大，但应该指出的是，美国的时间跨度包括PPP登记，而欧盟的时间跨度仅包含活性物质登记。2种活性物质的首次登记，美国平均比欧盟的登记快1 269 d。

欧盟冗长的程序时间跨度很大一部分是由旷日持久的RMS阶段造成的。在南瓜黄色花叶病毒的案例中，申请人未能向EFSA提供补充信息。对于假丝酵母(Candida oleophila)菌株O、盾壳霉(Coniothyrium minintans)和解淀粉芽孢杆菌(Bacillus amyloliquefaciens)的登记，要求进行补充研究(报告)导致RMS阶段延长。在淡紫拟青霉(Lilanicus Paecilomyces)的案例中，由于RMS阶段和同行评审阶段需要专家评议，所以期限延长。

3 结 论

欧盟的MBCA登记程序似乎比美国慢很多，平均要多花 1.62年(43%)。EPA的前期筛选程序往往在一开始就拒绝一些申请，这对程序时间有积极的贡献，但在数据中却没有体现。然而，计算出的平均登记延迟会抵消使用MBCA的带来的好处，从而导致由于延迟而产生的损失。Benjamin等人的研究表明，用生物防治方法控制马铃薯和玉米的欧洲玉米根虫，可以为法国、意大利、西班牙、德国和罗马尼亚产生的社会经济效益(预期)的总和约为每年4 870万欧元。虽然延迟登记的损失取决于多种因素，且每个MBCA的损失各不相同。但这表明，与美国相比，延迟登记对欧盟经济影响更大。

在欧盟转基因技术(GMO)的批准程序与此类似，与美国相比，欧盟要延迟1.93年(39.9%)。GMO审批程序推迟的主要原因是 MS投票僵局。鉴于MBCA登记过程中没有此类问题，据此推断，欧盟MBCA登记过程的时间跨度有可能进一步缩短。

2009年的突然缩短以及其后所有欧盟层面流程(风险管理阶段和风险评估阶段)的程序时间跨度的持续缩短，都表明实施法规No. 1107/2009的成效显著。有机产品需求的增长以及社会要求转向更加可持续的食品生产模式的压力，很可能进一步支持这种登记程序时间的缩短。通过获得更多的经验，风险评估和管理效率的提高也可能有助于持续缩短程序时间跨度。

尽管欧盟层面的程序时间跨度确实有所改善，但MS层面的进程仍然滞后，这表明欧盟在效率方面仍有很大空间进行提高。此外，Ziberman和Wesseler的研究表明，程序前两年的经济重要性大于随后几年。这在欧盟登记的背景下很有趣，因为自实施法规No.1107/2009以来，很多时候RMS阶段(第一阶段，±1.5年)是一个瓶颈，欧盟农药数据库中的EFSA审核文件显示，2009-2016年，9个案例中的5个在RMS阶段超出截止期限。因此，精简RMS阶段应成为改进欧盟程序的重点。由于具有指定评估权威的 RMSs (英国、法国、瑞典、荷兰)对于相关经验的快速积累，他们变得更高效，因此改进策略可以限制在这些作为 RMS参与者的 MSs中。另一种策略是指定特定案例(例如，相关的虫害/病害，或作物)到具有特定类别经验的RMSs。

除了RMS阶段之外，PPP在MS级别上的登记还构成了另一个障碍。到目前为止，与MS级别的截止日期相关的更严格的指导方针还没有出现。其他的低水平的法规遵从性表明，欧盟应该在其授权范围内采取行动，而不是通过解决资源、基础设施或经验的缺乏来提高MS登记能力。这可以通过与EFSA或成功的RMSs(如比利时、法国和荷兰)进行交换来实现。作为表现突出的国家之一，荷兰提供了一个例子，说明如何通过所谓的“绿色交易项目(Green Deal Project)”扩大生物农药登记的能力。该项目为期3年，荷兰政府与关键的公共和私人利益相关者共同致力于改善国家生物农药登记。结果和后续行动不仅注重能力提高，而且通过新的立法形式来提高低风险活性物质和 PPP的登记成功率(例如，通过豁免和财政支持措施)。

图10 根据指令91/414/EEC和法规No.1107/2009，每个成员国作为RMS的履约次数和平均履约天数

图11 根据PRIA系列法规，美国登记的程序时间跨度与首次申请后的天数的线性关系

图12 根据指令91/414/EEC和法规No.1107/2009，美国和欧盟登记的程序时间跨度与首次申请后的天数的线性关系

图13 欧盟和美国活性物质登记的程序时间跨度(以天为单位)对比(有星号标记的案例先在欧盟登记)

表3 欧盟在考察期内(2000-2017年)批准的活性物质概览

续表

续表

表4 美国在考察期内(2000-2017年)批准的活性物质概览

4 总 结

欧盟农药活性物质登记管理框架管理所有种类的农药(即包含化学合成和有机农药)。这个过程有2个步骤：一是欧盟层面的活性物质登记，二是 MS层面的PPP登记。平均而言，在法规No. 1107/2009之下这2个步骤一共需要65.7个月。与欧盟框架不同，美国的框架有专门针对生物农药的管理，且同时对PPP和活性物质进行评价，美国的登记时间平均为25.7个月。美国的程序更为灵活：变化性更低，参与者范围更小，所需时间更短，而且通过数据“豁免”、财政豁免和有条件登记，使得美国的程序胜过欧盟体系。

在2000-2005年，这2个地区最初的监管差异导致根据欧盟统一监管登记的活性物质数量落后于美国。但自2005年以来，美国的登记数量仅略有增长，且自2009年监管改革以来，欧盟的登记数量一直在增加。虽然2000-2016年，这2个地区的程序时间跨度都呈现稳定并且显著的缩短的状态，但降幅较大的是欧盟，导致这2个地区之间的差距逐渐缩小。在指令91/414/EEC之下，欧盟的程序时间跨度随时间显著缩短。在实施法规No. 1107/2009后，程序上的时间跨度再次大幅并突然地缩短。该修正案使活性物质登记的所有3个阶段都有所缩短，但RMS阶段已成为更大的障碍。因此，拥有一个经验丰富且表现良好的RMS变得更加重要。由于绝大多数MSs不符合监管标准且延迟登记，PPP登记成为另一个重要障碍。因此，MS级别的流程似乎是最大的瓶颈，是欧盟应该优先解决的问题。

由于观测值有限，笔者采用线性模型分析登记情况。然而，由于MBCA市场的多样性和复杂性，登记趋势可能不仅仅取决于时间和监管修订。例如，因素可能包括监管机构对某些案例(例如，基于复杂性或熟悉程度)的优先排序偏好或偏见、申请人的国别或其他监管修订。考虑到这些非线性因素，未来的研究应该考虑用多元回归来控制组合效应。对于更全面的研究，还应该对PPP登记数据进行这样的分析。

除了分析登记本身，确定当前的监管框架对欧盟经济的影响也很有趣。对未来研究的一个建议是，利用本研究的成果并尝试确定欧盟程序的花费与(例如)美国的系统进行比较。就像在印度引入富含维生素A的大米一样，Wesseler和Zilberman的计算政府或监管机构的“感知成本”可以作为一种从财务上表达监管制度的方法。然后，这些量化的结果可以用来确定一个监管框架及其合理的监管修订的目标或优先次序。