开征住房空置税的考量及启示

文/邱峰

一直以来，房地产市场始终存在住房不足和住房过剩的分歧以及住房空置率高企而房价持续走高的怪象。当下，高房价已成为房地产市场的重要标签，而房租上涨过快也使其危害性越发凸显，不断给实体生产经营与居民日常生活带来不利影响。这其中的罪魁祸首之一便是囤房炒作，由此造成住房空置率不断攀升。而空置房过多又反映出当前房地产市场投资过热，以致“房哥”“房姐”“房大爷”比比皆是。事实上，每轮楼市周期均会诞生各式调控措施，其主要目的即抑制炒房，促使房子回归居住属性。然而，每次调控后，房价均会反弹。当前，高房价的负面效应，已受到国家层面的关注，并明确提出“坚决遏制房价上涨”的要求。

纵观全球房地产业的发展，抑制炒房的两大法宝是房地产税和空置税。在内地，被寄予厚望的房地产税正在加快推进，2019年更是释放出落实制定房地产税法的明确信号，但作用相对有限。而空置税虽然也不时被提及，以期在控制房价特别是平衡住房需求方面发挥立竿见影的效果，但立法工作却还只是处于探讨的范畴，停留在概念阶段。如今，具有引领意义的我国香港已率先宣布拟对一手住宅征收空置税，这意味着我国空置税即将正式迈入实质性操作阶段，香港地区或为内地起到典范作用。开征空置税具有一定的现实意义，其逻辑就是要力促大量闲置住房大举入市，盘活既不居住也不售卖、出租的存量住房资源。因此，空置税理应被纳入政策视野，其实际操作中所存在的诸多现实困难也需要逐一解决。

一、开征空置税的现实根源——必要性、可行性、合理性

根据国际公共政策顾问机构Demographia公布的2018年国际房价负担能力报告，我国香港长期深陷高房价之困，连续九年稳坐全球房价最难负担城市榜首，房价收入比已升至2018年的20.9倍，远高于位居全球第二的温哥华（12.6倍）和第三的悉尼（11.7倍）。然而，香港的空置率却较低，当地私人住宅的空置率已由2010年的4.7%降至2017年的3.7%，低于1997—2016年期间5%的均值以及国际通行惯例5%—10%的合理区间。在低空置率的背景下，香港仍毅然决定征收一手房空置税以求遏制房价飞涨。

与香港不同，内地房价持续走高，空置现象却十分普遍，空置率仅低于西班牙和意大利等少数国家。城镇化进程带来的人口红利、棚户区改造以及房地产行业的强金融属性使楼市中充斥过多的投机炒作，这是支撑内地房价上涨的动力源泉，也造成空置率的节节攀升。除开发商在售项目未售出所形成的空置外，房价趋涨预期强烈，空置成本低下，特别是在二手房交易上，一直敞空的次新房更受欢迎、售价更高，造成了宁愿空置、静候升值也不愿出租的局面。此外，房地产税和空置税一直缺位，也助长了楼市的投资投机行为。住房持有空置时间越长，转手交易成本越低，房屋增值幅度越大，越利于增厚收益。位于郊区的新楼盘，虽在概念炒作之下房价上行，但接盘者不足，出租率更是甚低。同时，地方政府对土地财政的依赖性仍未减弱，造就空置率攀高与开发商大肆建房并存的怪象。诚然，由于工作地点变换、子女教育等原因，空置住房能够为城市间以及城市内部的人口流动提供必要的房源保障，具有一定的合理性，但要将空置住房数量控制在合理范围内。

针对房屋空置率问题，一直未曾有过权威的统计数据，且官方文件也少有提及，其统计口径主要分为国际组织、政府部门、学术研究、社会调查等四大类。IMF认为中国空置面积高达10亿平方米（2015年），但样本选择、数据采集、调查方式等未对外公布，真实性无法保证。原中财办副主任杨伟民认为，国内房屋空置率要高于日本13%的空置率。国家电网以每户电表数据为依据的调查结果显示，2017年大中城市空置率是11.9%，小城市、农村为13.9%、14%。西南财大中国家庭金融调查与研究中心发布的研报显示，我国城镇地区住房空置率已由2011年的18.4%逐步升至2017年的21.4%，其中一、二、三线城市分别为16.8%、22.2%、21.8%。然而，数据获取方式表明，空置率研究的难度很高，成本十分巨大。据中央党校教授周天勇测算，我国城镇住房空置率在20%—25%。2015年腾讯房产研究院联合《中国房地产报》《腾讯智慧》的抽样调查结果显示，主要城市的住房空置率在22%—26%。按照国际通行惯例，无论何种版本的数据均说明经过多年的投机炒作，我国的房屋空置率或已迈过空置危险区（10%—20%），进入房屋空置的重灾区（20%以上）。面对房价居高不下（2018年，50城房价收入比均值已达13.9，其中全国排在前五位的城市是深圳、三亚、上海、北京和厦门，房价收入比分别高达34.2、29.8、26.1、25.4和22.5）与空置率高企的并存，内地更应适时效仿香港，将征收空置税列为税收调控的决策方向。何况，住房是稀缺、宝贵的资源，特别是处于城市核心区，业主虽有权支配和处置，但无权浪费和虚耗资源，对此可通过课征税收加以规制。对空置房征税，也符合“房住不炒” 的定调。与此同时，空置税也并非一种无替代选择的强制性税收，其赋予业主相当空间自主采取出售或出租的方式加以规避，因而其着重在于引导和调整行为，征税不是目的。

事实上，有关开征空置税的提议已持续多年，呼声不断。早在2006年海南举行的博鳌房地产论坛上，空置税问题便被提及。2010年，北京市住建委提出对“不住不租不卖”的空置房征税，但由于住宅物业布局分散、数量庞大，且产权界定、统计口径、征收标准饱受争议，空置税未能进入实际操作阶段。2012年，上海市人大常委会副主任郑惠强表示，支持借鉴英法等国的经验，研究出台住房空置税政策。海南省两会上部分政协委员倡议，率先开征空置税，逐步解决海南商品房空置率过高的问题。2018年全国两会期间，九三学社也有“必要时试点空置税，减少空置和捂盘”的提案。中国社科院发布的《中国房地产发展报告（2018）》中建议，以“空置税”这一行为税来替代房产税。住建部原副部长仇保兴曾多次点名“空置税”，直言率先出台能够精准遏制投机的消费税、流转税、空置税，然后再从容考虑物业税，从而遏制房地产泡沫。胡景晖表示当下租房市场已成为绝对的卖方市场，北京可仿效香港出台空置税，以极大改善租房市场。相比房地产税，甘犁、陶然等专家亦是更加推崇空置税。

如今，数据问题正逐步得到解决。自2018年起，我国不动产信息登记管理平台已实现全国联网，为开征房产空置税提供了现实可能与技术基础。此外，伴随不动产登记制度的日趋完善，对住房空置的统计也将更加精细。因此，开征空置税可谓是迫在眉睫，征收条件正逐步趋于满足。

二、开征空置税对房地产市场产生的潜在效应

1.优化供需关系。我国已告别住房短缺时代，而房价趋涨、住房需求旺盛，开盘售罄等现象仍一度上演，限购、限贷、限售、限价等手段的目的均在于减少住房的投机需求，快速抑制楼市热度，但政策的长期存续不足，最终效果有限。房地产长效机制需综合运用金融、土地、财税、投资等方式，从而逐步得到完善。通过征收高额税收能够使各类商品房由空置状态转入使用状态，促进住房最大限度地实现居住功能。空置税更具针对性，是净化楼市环境、解决楼市顽疾的重要手段，可以有效增加住房持有成本，激活存量空置房源尽快转化为有效供给，回归“房住不炒”的居住属性。

2.平抑房价。理论上，空置税可以有效打击投机行为，加大房价的调控力度,挤出房地产泡沫。如果空置成本远超价格上涨带来的收益，将会逼迫多套房持有业主卖房避税，而存量房源大量入市将打破开发商捂盘惜售、待价而沽的企图，迫于回款压力会选择降价促销，开发市场将趋冷且存量市场在一段时间内将会持续增加供应，房价持续下跌将成为大概率事件，为刚性需求、改善性需求创造有利条件。但是，住房事关民生，当房价上涨脱离正常区间或者楼市下行趋势影响经济发展时，行政干预在所难免。同时，空置税或对房价形成更加分化的影响。小城市受产业、人口导入等因素影响，出租难度大，空置税会迫使降价出售；而对于一、二线热点城市而言，房价受制于城市发展、金融、人口等多个层面，长期而言，单一的空置税恐难抑制房价上涨。

3.缓解租房压力。房地产市场正逐步向租赁住房倾斜，部分热点城市与地区优质租赁住房供应不足。2019年春节以来，全国租房市场呈现明显的升温趋势。2月，20个重点租赁城市中有12个城市租金均价上涨，深圳、上海领涨全国，重点二线城市全部上涨。一旦存量空置住房在空置税这一外力压迫下被挤出持有领域全面转向租赁市场，以出租方式避税，可供出租的房源供应量必然增加，从而对房租水平产生下拉作用，进而平稳租金，推动住房租赁市场健康发展。

4.避免资源浪费。空置房相当于二次库存，无疑是对住房资源的一种浪费。我国土地资源稀缺、人口众多，过多商品房闲置、空置率高企，是房地产资源低效率配置的结果，同时还挤占了住房贷款。空置税是对占用资源的惩罚性税收，抑制了投资性需求，鼓励了刚性需求，达成了利用资源的基本公平，一旦落地，意味着更多存量房源的释放，这有利于提高住房资源、土地资源与信贷资源的使用效率。征收的房屋空置税收，还可用于住房改善和住房福利，惠及更多居民。

三、开征空置税面临的障碍

根据各方统计结果，我国的住房空置率确实较高，看似美好的空置税却迟迟未予开征，其主要原因在于征收程序相对复杂，机制尚不健全，真正推行困难重重，面临调查复杂、查税成本高、空置房界定标准不明确等难题，需要精细设计与严格论证。

1.空置房的合理甄别不易，界定空置的指标选择难，且空置率随时变化，统计障碍大。作为计税依据，空置税落地的基础与关键是明确住房空置率，形成一个相对完整、准确的界定空置房的标准。然而，我国的基础数据尚不完备，住房空置率仍是个谜；售出的新房究竟是自住、出租还是长期空置，不能有效地实时监控。我国香港仅对新房征收空置税，认定较为容易，而内地闲置房大多囤积于炒房客，界定二手房空置则面临一系列的技术问题与法律问题。2003年有关部门曾承诺“改进房屋空置统计方法，建立与国际接轨的房屋空置率指标体系”，2010年统计部门再次明确“研究建立空置住房调查办法”，但至今官方的空置率统计系统仍未推出，其主要原因即在于对空置的状态与时间难以给予科学、权威的界定，尺度把握难度较高。闲置多久、何种状况视作空置，无官方结论与数据佐证，而社会各方发布的空置数据存在一定差异，并不能作为政策依据。不仅如此，按照空置天数来确定空置房还易引发争议，例如季节性的休闲度假房产。

2.监督核查房屋空置的成本压力极大。查水电气表、数黑灯、实地走访以及大数据估测、学术调研等现行统计“空置”的惯用之法均有明显缺陷或漏洞，且存在作弊空间，数据真实可靠性存疑。如果依靠水电气表数进行监管，并将此作为房屋空置与否的认定标准，则在智能电器日益发达的年代（日常开启电器设备或是打开大功率电器运作数日临时突击），能够轻松达标、巧妙规避。亦可采取全家轮流居住、家人分散入住等方式以避免空置。倘若采取人工入户调查或盯看核实的办法，则居委会、物业可能会串通业主弄虚作假。相比而言，“登记不动产权证”更具科学性与可信度，不动产登记信息管理基础平台的全国联网，无疑有助于提高征收空置税的可行性。即使能够以此辨别空置率，导致住房空置的原因也多种多样，如：职住分离，因公长期出差；装修后放置通风，资金不足未及时装修而无法入住；备用养老暂时居住不便，为子女购房但其子女尚未达到独立居住条件等。其中对于投资投机需求增加而形成的住房空置，应通过空置税加以解决。然而，准确地掌握空置原因，需要耗费大量的时间、精力与成本，真正付诸现实行动还相当困难，最终或导致市场效率损失。因此，开征空置税可能面临较为高昂的征管成本。

3.空置税率制定难度高，很难复制我国香港做法。与香港相比，内地环境复杂，不同城市、不同地区的房价不同，一、二线城市与三、四线城市房价相差甚远，即使是在同一座城市内，不同地段的房价差别也相当大，一刀切式的税率显然与现实并不相符，制定差别化税率的参考标准难以明确，这给空置税的征收范围、征税比例的确定带来了相当大的难度。如果任由地方政府拟定，则将变得更加混乱。

4.房地产行业地位特殊，开征决心与动力不足。在房价已存泡沫、空置率高企以及租房压力加大的背景下，推出空置税有助于更直接地解决问题。然而，物业税、房地产税、空置税均是系统性工程，开征均不轻松，过去争议颇大的房地产税如今已进入开征的倒计时，因此最大的障碍还是地方政府的魄力。房地产行业已然成为我国不可或缺的一项支柱产业，但房地产市场又极具敏感性、脆弱性。任何有可能影响房价的法律法规出台，都会极其谨慎。当前，我国家庭住房自有率稳步上升，2017年达85.0%，位居全球前列，居民资产80%是房产，房产总值已超过日美欧总和，房价走势至关重要。房价下跌或会带来一系列问题：作为信贷抵押物的房产市值会大幅缩水，出售房产或不足以偿还债务；影响消费意愿与消费能力，加大经济增长压力；原先以高价拿地的房企土地和房屋抵押物减值，抬升银行的系统性信用风险；土地出让收入大幅减少，而财政支出刚性，势必加剧地方财政收支矛盾，推高地方债务水平等。2012年，复旦大学某教授曾通过空置税征收数学模型证明，空置税会带来房地产市场平均长达6.9年的滞缓，导致地方政府短期财政收入不断减少，增加地方债务成本。房地产税能够为地方政府开辟更持久、更稳定的新税源，而空置税是一种惩罚性税赋，更大功效在于打击投机炒房，让住房流入出售、租赁市场，虽能在短期内带来税收增量，但缺乏持久性。空置税见效更快、杀伤力更强，一旦将住房空置纳入监管，甚至采取征税进行约束，无异于刺破楼市泡沫，或导致抛售，会比房地产税更易引发楼市的震动，连带效应难以估量。因此，就目前形势而言，空置税效应更明显，但不会轻易启用，短期内或许难以成为解决房地产市场问题的一剂灵丹妙药。

四、开征空置税的国家与地区采取的主要做法及特征

1.征税目的求同存异，征税对象不同。政府开征空置税并不是为了增加税收，而是为了降低空置率、缓解楼市供求紧张局面、抑制房价。我国香港以税收成本整治开发商“挤牙膏式分批推售商品房，制造供不应求的假象”行为，使开发商加快推售一手物业、刺激新房入市交易以抑制房价快速上涨。为了避免住房空置、遏制海外投机，澳大利亚、加拿大温哥华先后于2017年7月、11月开征空置税。

2.房屋空置界定的标准各异。根据各地实际，对空置（未居住或出租）界定的标准不一。我国香港、澳大利亚维多利亚州和墨尔本、加拿大温哥华均为空置6个月，而法国为1年，英国为2年，丹麦为6周。加拿大温哥华市要求业主自主申报空置房，并辅之以水电数据作为参考；澳大利亚则规定对“无实际租客或他人居住，但房屋在此期间内积极在市场上发布出租广告、聘请租赁中介，且以市场价格确定租金额”情形不被判定为空置。

3.按年征收，直至房屋不空置为止，但税率强度与纳税方式存在显著差异。我国香港拟开征的税率相当于2年租金，且约为楼价的5%；澳大利亚维多利亚州和墨尔本均是按房屋价值的1%征收空置税。温哥华市酝酿加大空置税率，拟由占房产估值的1%增至3%，以进一步压降空置率。相较而言，法国则较为严格，规定房屋空置超过1年即需缴纳房价10%的税款，第二年为12.5%，第三年为15%。瑞典规定政府有权征用空置房屋廉租给无房家庭；荷兰则规定政府有权拆掉长期空置的房屋，若房屋空置超过一年，便容许无房市民免费入住。韩国虽然没有明确的空置税项目，但对第二套住房课以其他重税，如政府对第一套住房收取的资产增值税为9%，第二套则达36%，第三套更是高达60%—75%，买房空置待涨几乎无利可图。

4.制定严厉的配套惩罚措施。加拿大温哥华市对业主在自主申报空置房过程中的虚假申报或造假行为，课以每天罚款1万加元的严厉处罚；澳大利亚规定若未按时缴纳空置税，罚金将是Penalty Unit的250倍，即缴纳高达52500澳币的罚金。

5.多措并举，发挥协同效应。为了增强调控楼市的效果，我国香港拟推出空置税，而印花税、买家印花税、双倍印花税等抑制楼市炒作的措施一直未停止；韩国开征空置税的同时还配合出台房地产交易所得税，这无论是对住房还是对地区均具有极强的针对性，效果立竿见影；加拿大温哥华不仅有空置税、房产税，还有专门针对外籍人士的房产投机税，即转让房产要征收20%的房产转让税。

6.效果显著。早在2018年6月28日，我国香港便已提出征收一手房空置税，而后一直在制订草拟法案。如今，香港已大致完成一手房空置税草拟法案，拟提交立法会讨论。事实上，空置税自提出后，已产生一定的震慑作用，香港楼市逐步进入下行通道。2018年8月，香港私人住宅售价指数达到高点，随后开启连续5个月的下跌模式，至年末香港楼价已下跌10%；其间，为了规避空置税，开发商推出“先住后付”的避税措施。进入2019年，香港楼市明显企稳，开发商加快推盘。此外，欧美等国家的住房空置率保持较低水平也很大程度上与执行严厉的空置税政策有关，且已对抑制房价起到明显的效果。美国住房空置率在1%—3%，2018年仅为1.5%；加拿大一直保持在约3%；澳大利亚则低于3%。欧洲国家普遍较低，英国、荷兰、瑞典不超过2%，法国约6%，而德国由于人口老龄化等原因，为7.9%。加拿大温哥华市自2018年起楼市量价齐跌，空置房数量大幅度减少，业主纷纷出租，空置率仅有 5%；在严厉的政策下，法国在过去十年内房价涨幅稳定。

五、经验借鉴及启示

1.针对空置率高企和高房价并存问题，单一的空置税、房地产税或无法解决全部问题，需多措并举、相互配合。开征空置税并非为了取代房地产税，二者不涉及冲突收税。借鉴各地区空置税的实践经验，对空置房的调控建立在物业税、房地产税、空置税等保有环节税收较为完善的基础上。因此，遏制房地产泡沫、使房价回归理性，必须多管齐下，有针对性地调整当前房地产市场的消费税、流转税，加快推进房地产税的落地，适时出台空置税。鉴于房价受制于多方面因素，特别是针对热点城市，更需多项举措共同发力。当然，未来还可选择配置物业税、遗产税、赠予税，对空置房产生约束效应，控制投资行为。此外，还要积极促进资源的再分配、人口的分散化以及拓宽投资渠道，使资金从房地产市场分流，辅之配套行政措施打击炒房，从而力争房价的合理调整与软着陆。

2.开展前期论证工作，先行试点，逐步推广。美国、法国、澳大利亚、加拿大等国均将空置税视作调节房市供需的重要工具，且许多措施是针对住房紧张的地区，例如温哥华市、维多利亚州和墨尔本，法国自1999年1月起对巴黎、里昂、波尔多等8座大城市征收空置税。当前，我国的空置税推行不宜过快，可局部试点，率先选择基础条件成熟、人口净流入、住房资源紧张的若干个热点城市试征空置税，助力盘活存量空置房源，缓解房价、租金上涨压力。例如，北京市公安局调查显示北京空置率高达29%，西南财大调查显示（2013年）空置率最高的六大城市是重庆（25.6%）、上海（18.5%）、成都（24.7%）、武汉（23.5%）、天津（22.5%）、北京（19.5%）。通过试征，积累经验与教训，并视房地产市场状况，对政策力度、细节进行调整，不断修复完善空置税的规则、标准以及配套措施，在获得广泛认可及成效后，再付诸推广实施：优先在一、二线城市以及热点城市启动，而后再视必要性，推向三、四线城市，乃至其他地区。注重利用试点开征空置税所产生的预期与效应，给其他地区充分的自我调整空置率时间，避免房价硬着陆。可将空置税纳入地方税收体系，以调动地方征收的积极性。与此同时，借鉴美国出台的对空置房屋征税的办法以补贴租房者与无房家庭。2017年，加拿大温哥华市缴纳的空置税中相当一部分用于建设保障性住房，包括廉租房、合作房等，从而加强了空置税宣传，赢得了更广泛的认可，切实保障了广大居民的住房权益。

3.对“空置”标准作出统一的定性，精准识别空置房。征收过程中不仅需对“空置”作出明确的界定，更需在供求两端调控过程中兼顾各方的利益，保障市场的效率，保证政策效果的准确性，以全国统一的不动产登记信息管理基础平台为基础，逐步建立住房空置率统计体系。例如，美国共发布三大住房空置率指标，互相补充、相互印证，即普查局的“人口调查/住房空置调查”（应用最广泛）、“社区调查”以及由住房和城市发展部与USPS合作的邮政服务记录查询。虽然我国香港仅从一手房的空置税入手，覆盖面大大缩小，执行难度也明显低于美国、法国、英国、加拿大温哥华市，但目前内地空置房大多为投机炒作的二手房，因而可借鉴西方的主流做法，“不区分一手房二手房，只要存在空置一律征收空置税”，这样可将征税对象分为开发商的增量空置以及多套房屋持有者的存量空置。

(1)对项目竣工验收后进入市场销售的商品住宅，保持一定合理的库存具有客观必然性。相关研究表明，合理空置区间为15%—30%，超过30%则进入空置危险区。此时，应打击开发商捂盘惜售、待价而沽的囤积意图，对超出一定比例的空置部分以及超过一段合理时间后仍空置的房屋，即可认定为闲置房屋。

(2)对拥有多处房产而又长期闲置的业主，因其过多占有公共土地资源，影响他人住房需求，也应要求其付出代价，以抑制过度投资需求。为了降低社会负面影响，空置税的课税对象可锁定在非家庭自用住房而不出租的家庭。对自用刚需住房，即便是空置也不宜征收，体现“可持有但不可空置”的导向，还可有效避免对长期出差、职住分离等状况的“误伤”。对于超过两套房且长期闲置，或是一定时间内（1年或2年）发生多次房产交易且仍有闲置住房，亦或是住房闲置一段时间（6个月、1年或2年）且不是刚需住房，便可认定为空置房。效仿国际上空置房界定之法，根据产权人申报房屋状态以及结合水电气暖的使用状况以综合鉴别。用电量、用水量、用气量、用暖量由计算机系统自动记录与保存，以此作为衡量标准，如此则客观可靠；电力部门、水务部门、燃气部门、供暖部门可与税务部门联网，实现信息共享，征税更便捷。但是，基于开征空置税的定位并不在于收税而是提高房屋使用率，参照澳大利亚的规定“对虽空置但积极出租的行为视同合理空置”，不必缴纳空置税，以避免城市间出租难易程度不同而带来的被迫降价出售，避免引发楼市过度动荡。

（3）尽管上述识别方法存在不足以及规避策略，但可完善配套政策，严厉打击“不合理”空置、虚假申报。在空置税施行成熟的国家，房屋在一定时间内无人居住，即要纳税，需要登记，甚至是自行申报。可效仿加拿大温哥华市和澳大利亚的惩罚政策，制定“自主申报+严厉惩罚”机制，即以自行申报为主，辅以抽查，且配置严厉的虚报惩戒措施，加大罚金数额。在我国不动产登记已实现全国联网的背景下，结合大数据等技术工具，能够更加准确地统计住房空置状况，尤其是针对多套房持有业主实地抽查，一经发现弄虚作假，将处以巨额罚单，并纳入个人征信系统，乃至影响个人仕途。此外，可将所征空置税税款的一定比例用于奖励，调动居委会、物业给予配合的积极性，降低串通、弄虚作假的可能性。

4.在保持楼市基本稳定的基础上，赋予每个地区一定灵活性，合理税赋。空置税率过低则所达到的效应甚微，而税率过高，将不利于楼市的稳定，特别是在住房空置率高企的当下，似乎不宜课征较重的空置税税率。先制定恒定的低税率，例如房产估值的1%（维多利亚州和墨尔本）或2%，而后可视效果增加。例如，温哥华市拟由1%增至3%，甚至5%（香港）以上。若试点的威慑性与力争出租的免税规定已在楼市稳定中发挥效用，亦可参照法国的苛刻做法，在房地产税落地的基础上，征收力度逐年抬高，以房价为基准，按比例征收，即设置伴随住房空置年限采用阶梯累进制税率的惩罚性税赋，以此最大程度地将空置的存量住房逼入市场，有效增加住房供给。

5.制定配套政策法规，建立强有力的组织协调机构，提供制度保障。房地产税立法过程中，定会涉及多余房产空置问题，可将之与空置税一并立法，节约立法成本。制定宏观征税条例时，鼓励创新适合当地征税实际的征税模式，在保证空置税征收统一性的基础上，顾及地方的差异性。提前制定开征空置税的风控方案，尽量降低给房地产市场带来的短期负面影响。鉴于开征空置税涉及关联部门众多、关系面广，可由政府牵头，联合税务、土地、房管、水电等部门组建工作小组，研究制定当地试征住房空置税的规则、各项标准以及相关配套措施，从而共同实施。同时，建立统一的个人房产权属档案与信用数据信息资源共享平台，实现部门间个人信息的共享。健全房地产市场信息监测体系，通过规范租房市场、完善房屋信息公开机制以及构建房屋大数据信息系统等手段，助力盘活住房存量，并为开征空置税奠定基础以及提供可靠信息依据。

六、结语

空置税虽然始终未被列入改革议程，但不代表将来永远不征收。理论上，决定价格高低的因素是市场供求关系。然而，降低房价的效果仍在很大程度上取决于政策制定的初衷。当下积极推进的房地产税是用于取代土地财政的新创收，意在缓解地方财政收支矛盾以及中央下拨地方财政的压力, 进一步理顺财税关系。房地产税短期会对多套房持有业主产生倒逼，但房价最终受制于城市发展、金融、人口等多个层面，并不是由单一的房地产税决定，且从重庆市（税率0.5%—1.2%）、上海市（0.4%—0.6%）试点房产税看，实行低税率、征收条件相对温和的房产税改变房价、空置率的效果并不明显。例如，上海商品住宅成交均价已由2011年的22012元/平方米上涨至2018年11月的58645元/平方米（新房）、12月的54259元/平方米（二手房）。基于美国房地产市场2010—2017年的城市数据回归结果显示，提高房产税税率可以显著降低住房空置率（有效房产税率提升1%，空置率下降2.46%）。但就房产税试点、以稳当头的政策取向以及房地产税推行目的而言，房地产税注定不可能是重税，房价和空置率双降之宿愿恐难以实现，况且税负还可能通过房租、房价的上涨转嫁至租房者或房价上，从而增加居民负担，特别是在减税降费的背景下，或影响社会福利的增进。但是，在重点推进房地产税的大趋势下，仍需视房地产税的落地及其实施后产生的效果，再确定是否有必要出台空置税，这需要更多的时间进行修正。针对多套住房持有业主征收相对高税费是必然趋势，若房地产税抑制房价的效果一般（特别是一、二线热点城市），则未来开征空置税将是一项不错的政策选择。