我国环境保护财政支出的现状及建议

一、我国环境保护财政支出现状

2007年以来，环境保护财政支出总体上呈增长趋势。从规模上看，支出规模从2007年的995.82亿元增加到2017年的5672.10亿元，2017年支出规模达到2007年的5.7倍，与2017年我国财政总支出为2007年的4.08倍相比，其增长速度可见一斑；从支出占全国财政支出比重来看，环境保护支出比重从2007年的2%增长到了2017年的2.79%。在公共支出项目日益繁多的情况下，支出规模和比重的提升凸显了环境保护支出在财政支出中的重要地位，体现了对环境保护的重视程度不断提高。同时，环保财政支出对环境保护投资重要的指导和拉动作用，其增长有助于我国产业结构转型，促进我国经济的高质量发展。

环境保护财政支出项目共分为27类，从支出方向的角度，这27类项目可分为七大类：（1）环境保护管理事务支出；（2）环境监测与监察支付；（3）污染防治支出；（4）自然生态保护支出；（5）污染减排支出；（6）废弃电器电子产品处理基金支出；（7）其他节能环保支出。总的来说，环境保护财政支出项目体现了对环境保护的系统性、整体性和科学性，在直接污染防治的基础上，注重了基础预防和长远的节约利用，兼顾了当前与长远，结构科学合理。

二、环境保护财政支出的特点及分析

（一）环境保护财政支出的较为稳定增长。通过比较我国2007-1017年的环境保护财政支出，笔者发现环境保护财政支出总体来说是呈增长趋势的，除了2016年出现了负增长，其他每年的环境保护支出都在增长，2017年，我国的环境保护支出规模已经达到了5672.10亿元，体现了国家对环境保护的重视程度不断提高。除此之外，国家还通过转移支付等手段，保障地方政府治理环境污染问题的必要费用。2007年至2017年的中央对地方的转移支付总体呈现增长的趋势，从1113.90亿元增长至1870.38亿元。一定程度上减轻了地方政府面临的财政压力，保证了其环保上能够投入足够的资金。

（二）地方政府对环境保护重视程度在进一步提高。从总体上看，2007年以来地方环境保护的支出每年都在增加，从961.23亿元增长到4439.33亿元，规模增加了4.62倍，年均增长率达到36.89%，这体现了地方政府对生态破坏、环境污染问题的重视以及解决这些问题的决心。但是，地方实际支出的也是有较大起伏，2008年以后年净增额有2年为负。近些年来，随着国家对生态环境重视度的提高，为更好实现保护环境的目的，我国政府逐渐将环境事权下放到地方，这有利于地方政府积极主动、因地制宜地解决本地区的环境污染问题，对于加强生态文明建设具有重要意义。

（三）环境保护财政支出区域分配轻重有序。2009年以后华北、华东、中南、西南地区的环保支出增长迅速，并在2016年远超东北和西部地区。东北地区的环境污染问题可以追溯到20世纪90年代之前，作为老工业基地，重工业的发展使其在拉动经济增长的同时，也造成了较为严重的环境问题。2016年两会期间，习近平总书记在黑龙江代表团参加审议时为东北全面振兴指出了新路子。在这样的大背景下，东北的再一次发展是必然的。如何实现经济发展和生态环境保护相协调是它面临的重要课题，而解决好这一难题离不开财政的支持。而西部地区，虽然近几年其科技创新能力和研发投入能力取得了较大进展，经济平稳、增长较快，但还需要国家的大力支持。

三、对策建议

（一）加大环保投入力度。从2007年至2017年我国环境保护年度横向对比来看，以2010年为分界点，之前支出增长率较高，2008年达到了45.75%，2009年为33.26%，年均达到35.09%；2010年之后增长率有一定回落，2010年的增长率保持在26.26%，2012年、2013年、2014年则一直稳定在13%左右，只有2016年增长率为-1.42%，为负增长。因此，一方面，需要健全环境保护财政支出的增长机制。继续逐步加大各级预算投入，稳步提高节能环保财政资金的规模，确保环保投入有效增长，满足环境治理需求。另一方面，政府与私人部门合作。通过公私合营、政府购买公共服务等方式，积极探索政府部门与私人部门合作治理环境的新模式。如推广使用政府与社会资本合作（PPP）模式，引入市场机制提供垃圾处理、污水处理等公共服务。

（二）完善中央对地方的转移支付制度。中央转移支付是构成地方支出的重要部分，2009年以来中央转移支付资金占地方支出的比重分别达到58.75%、57.90%、60.34%、66.72%、51.09%、48.64%、42.12%和42.13%，是地方环境保护支出的重要来源，具有举足轻重的地位。中央财政在加大转移支付力度，规范一般性转移支付的同时，还可以设置一部分预算资金作为环保奖励和补助。这部分预算资金具有灵活性，根据不同地方不同时段的环保绩效，作为一种奖励支配给这些地方，从而更好地调动起地方环保投入的积极性，取得更加显著的效果。与此同时，也要加强对环保资金的监管，确保上级的环保转移支付等资金有效地运用到环境治理上，严查任何形式的截留挪用。此外，要明确环境保护财政支出的事权归属，基于中央事权的环境保护项目，由中央政府全额负责；基于中央和地方共同事权的环境保护项目，应根据事权划分的限度及地方的实际情况合理分配财政支出；基于地方事权的环境保护项目，在一般财政支出的基础上，通过绩效奖励或适当补助的办法给予更多支持，以这种灵活的方式调动起地方环保投入的积极性。

（三）增强环保支出区域分配合理性。通过比较2007-2017年区域环保支出的情况，单从环保支出的绝对值来看，2007、2008年各区域之间差距不大，2009年及以后，华北、华东、中南、西南地区的环保支出增长迅速，并在2016年远超东北和西部地区。因此我国东北和西部省市在环境治理费用上比较拮据。这需要中央和省级政府通过转移支付或其他财政手段，把华东、华北等经济更为发达的地区的资金调往东北、西部，使各区域在环境保护方面的差距不宜过大。同时，优先支持这些区域的环保项目，促进区域环保协调发展。

（四）制定经济激励制度。所谓经济激励制度是指政府运用财政资助、政府担保贷款和税收优惠等经济手段刺激企事业单位实现保护环境的目的。我们可以借鉴发达国家运用这些经济刺激政策来保护环境的丰富经验。例如，日本政府通过专门的金融机构解决企业在环境投资问题上的困难，并为企业治理污染提供低息贷款。加拿大的环保支出账户共有三个子账户，包括政府环保账户、企业环保账户及居民环保维护账户。由此，我们应改变单一依靠国家和政府支出的局面，激励企业、民间和个人进行环保投资，实现多元主体参与社会治理。

（五）完善多方位监督体系。为提高环境保护支出效益，可通过强化人大在环境保护预算编制、审查等环节的监督权；健全以人大和社会监督为主导的事前监督机制，防止公务人员在执行过程中违法违规现象的发生；加强对环保部门预算、费用开支标准等财务活动的监督，便于及时发现问题，纠正偏差，确保各项收支按照预算进行；确立审计机关的独立地位以完善事后监督机制，依法追究涉事人员的责任。此外，还可以建立统一的监测体系和环境保护综合考评体系，将地方政府环保支出的各项指标与政绩考核挂钩、干部选拔挂钩。