石家庄市生活垃圾分类法律问题研究

2020-01-17张萍，张波

河北环境工程学院学报 2020年3期

张萍，张波

（河北地质大学法政学院，河北石家庄 050000）

1 石家庄市垃圾分类现状及困境

1.1 石家庄市垃圾分类现状

石家庄作为河北省的省会城市，在经济发展的同时，忽略了城市市容以及环境卫生的规模化管理，垃圾分类方面与其定位显得“格格不入”。2018年石家庄市政协副主席郭斌对石家庄市的生活垃圾分类减量处置进行了调研并形成报告。报告中指出，石家庄市现行垃圾分类存在两大问题：第一，生活垃圾产量巨大，垃圾分类以及垃圾减量方面与之不相匹配。城区人口的增加，造成了生活垃圾产生量的增加和垃圾分类工作难度升级。第二，生活垃圾收集系统性差且垃圾处理工艺存在弊端。石家庄市现行的垃圾处理方式仍采取传统的焚烧或填埋，这一行为的“负减损作用”日渐凸显，“白色污染”“霾城”等现象作为“目击者”，见证了“垃圾围城”的形成[1]。

1.2 石家庄市垃圾分类困境

2017年3月，《国家发展改革委住房城乡建设部生活垃圾分类制度实施方案》（以下简称《方案》）颁布。《方案》划定了部分先行实施生活垃圾强制分类的城市，石家庄市位列其中。

相较于上海、北京等城市，石家庄市在垃圾分类方面“稍显逊色”，究其困境，可归纳为：

1.2.1 居民垃圾分类意识淡薄

城市中最核心的“活要素”就是城市的居民，居民垃圾分类意识的有无以及垃圾分类法律政策的宽严性，都会对居民的垃圾分类观念产生影响。

1.2.2 公共执法机构“怠慢”

政府作为城市的“家长”，对于“家庭”中的垃圾分类未能予以充分的重视，且对于国家的相关政策，在执行过程中出现“异化”：垃圾不减反增，垃圾焚烧造成重污染天气频发等。

1.2.3 传统的垃圾处理观念根深蒂固

以焚烧生活垃圾为代表的传统垃圾处理方式，造成“垃圾困局”的进一步恶化，且垃圾再生循环利用工艺长期处于“替补”地位，未能对垃圾治理提供帮助。

1.2.4 垃圾分类专门立法“缺位”，垃圾分类制度不合理

目前，石家庄市针对垃圾分类还未出台一部专门的地方性法规，相关的垃圾分类制度尚未形成。

工欲善其事，必先利其器。法律的制定与完善是促进生活垃圾分类治理的首要步骤，石家庄市生活垃圾的困境也呼吁形成一部专门的生活垃圾立法[2]。

2 石家庄市生活垃圾治理的法律现状

2.1 “环境宪法”：生活垃圾法律治理的根本遵循

2018年，宪法修正案在序言中增加了“生态文明”“和谐”“美丽”等的表述，与此同时在国务院的职权中增加了“领导和管理生态文明建设”这一项。这些新增的内容与《宪法》第9条、第10条和第22条的内容相结合，使宪法上的环境法治相关规定发生重大变化，形成了新的“环境宪法”[3]的规范体系。新的“环境宪法”规范体系为当代环境治理指明了基本方向，提供了理念上的根本遵循。生活垃圾法律治理作为环境治理的组成部分，在寻求上位法依据时，“环境宪法”应居首位，这也是合宪性原则的具体要求。

2.2 环境保护性法律规范：生活垃圾法律治理的上层依据

新《环境保护法》作为史上最为严格的环保法，在生活垃圾治理方面发挥着最高指引作用。新《环境保护法》将“保护环境”作为国家的基本国策，规定“一切单位和个人都有环境保护的义务”，就法律责任的承担增加了按日连续计罚的处罚方式，这些条文的设定均表明国家在环境保护事业中的坚定信念[4]。《固体废弃物污染环境防治法》对“生活垃圾处置的场所和设施”作出了规定，这为垃圾分类试点城市的垃圾处置提供了法律指引。该法现正进行第五次修订，此次修订适应了生活垃圾分类处理的需求，在意见稿中健全了生活垃圾污染环境防治制度，并建立相应的垃圾分类法律制度，消除了“垃圾分类还能分多久”的担忧。《循环经济促进法》以清洁生产、循环发展的理念，对垃圾分类中的垃圾减量化以及实现资源化等进行了详细的规定。循环经济的制度理念、价值取向、制度功能以及制度涉及模式的内在诉求为垃圾治理提供了一个全新的治理模式[5]。

《城市市容和环境卫生管理条例》是第一部关于城市市容和环境卫生管理的行政法规，现行垃圾分类试点城市中尚未制定专门垃圾分类管理条例的城市，大部分都按本市有关城市市容和环境卫生的法规或政策进行垃圾的分类治理。2011年，《关于进一步加强城市生活垃圾处理工作意见的通知》（以下简称《通知》）以及2017年《方案》的出台，为中国各城市的生活垃圾分类提供了具体且详细的规定，如涉及生活垃圾的具体类别划分、公众参与的方式以及生活垃圾分类配套体系建设等方面。此后，各试点城市也相应地出台了本市的生活垃圾分类管理条例。

2.3 地方性法规：生活垃圾法律治理的具体指引

2019年，河北省人大审议通过了《河北省城乡生活垃圾管理条例（征求意见稿）》，意见稿中就生活垃圾分类处理的原则以及制度作出了相关规定。这一管理条例为河北省内所有城区的生活垃圾分类处理提供了指引。石家庄市立足本市垃圾分类现实情况，先后颁布了《石家庄市生活垃圾分类工作实施方案（2018—2020年）》《石家庄市生活垃圾分类考评办法》等法律文件，为垃圾分类工作的顺利开展提供了技术支撑和规范要求。此外，《石家庄市生活垃圾分类管理条例》也纳入2021年石家庄市立法计划之中。

3石家庄市生活垃圾分类法律制度构建

石家庄市生活垃圾分类管理条例的制定应汲取京津冀三地生活垃圾立法中的有益经验，通过各项制度的设置，为立法提供强硬的“骨架”，并通过具体条文的规定，充实立法饱满的“血肉”。

3.1 生活垃圾分类主体制度

城市生活垃圾的治理最基础的就是要解决主体性的问题，在认定各方主体地位的前提下，厘清各自的职责或义务。只有如此，才能为后续制度的设立提供基石。生活垃圾分类主体制度指的是在垃圾治理进程中，有哪些主体参与其中，并且应承担哪些职责与义务的制度。

通过对京津冀三地生活垃圾管理条例以及《通知》与《方案》的分析，对于生活垃圾主体制度可从以下两方面展开：

3.1.1 管理主体的职责

生活垃圾管理主体指的是在生活垃圾治理中起主导作用的主体，主要指的是各级政府及相关部门。各级政府及相关部门应通过确定管理目标、组织协调管理工作等方面对城市生活垃圾治理工作负责。

3.1.2 参与主体的义务

参与主体主要涉及到的是一切单位（企业）和个人（公民），这两个主体因定位不同而承担不同的义务。公民作为垃圾治理中的“主力军”，应践行绿色生活方式，并以各种合法的途径积极参与到垃圾治理的进程中，如下文所提及的社会监督员。企业作为垃圾治理中的“最佳关切者”，要通过良好的生产规范等，减少垃圾的产生，并对垃圾的投放与分类负责[6]。

综上，石家庄市生活垃圾管理条例中也应明确以上两类主体的地位，并厘清各自的职责与义务，具体条文可在总则中设定各级政府及部门的管理职责，垃圾减量、资源化利用一章中规定企业的义务，最后在公众参与一章中规定公民参与垃圾治理的各项义务与参与途径。

3.2 生活垃圾分类标准与标志制度

生活垃圾分类标准制度是科学且有效治理生活垃圾的前提条件。只有科学地划分生活垃圾类别，才能“对症下药”，做到“药到病除”。现行生活垃圾分类划分标准有三分法、四分法以及五分法，且都包含有害垃圾这一类别。生活垃圾分类标准的划分会受到各省份或各城市自身的经济、技术、居民素质等因素的影响[7]，如天津市与河北省两地虽然都是四分法，但是划分类别却不同。石家庄市依据《石家庄市生活垃圾分类工作实施方案（2018—2020年）》，将生活垃圾划分为四类，与河北省生活垃圾管理条例中的分类一致。2019年新《生活垃圾分类标志》的颁布，垃圾分类采取四分法，将垃圾划分为有害垃圾、可回收物、厨余垃圾及其他垃圾。石家庄市应在新标准的基础上，对生活垃圾类别重新进行划分，借鉴北京市划分方法，在新标准的四分法基础上增加建筑垃圾这一类别，扩大垃圾治理的范围，更加有针对性地改变生活垃圾现状。

标准与标志是“姊妹”关系，标准的有效实行要依靠标志的合理运用。2019年新《生活垃圾分类标志》标准的修订，对生活垃圾标志图形符号进行了调整，其中新增4个标示图形符号。《石家庄市生活垃圾分类工作实施方案（2018—2020年）》明确指出，全市要统一规定各类垃圾收集容器和其他垃圾袋的类别、规格、标志、选型等，且石家庄市根据现行的生活垃圾四分类将标志也分为4种。上文中提及就日后石家庄生活垃圾应重新分类的情况，相应地，生活垃圾标志图形符号也应作出调整。

3.3 生活垃圾分类激励机制

生活垃圾分类激励机制指的是运用正向与负向两种激励手段对生活垃圾治理中的所有主体进行规制的行为[8]。生活垃圾分类主体制度中主要包括两类主体：管理主体以及参与主体。激励机制的运用需要通过两类主体的行为才能得以实施，具体表现为：针对管理主体，即各级政府及部门，对其正向以及负向激励均可通过综合考核制度来实施；针对参与主体，即公民与企业，可通过社区（行业）表彰、授予荣誉证书（“文明企业”称号）等形式进行正向激励，可通过罚款、社区（行业）信用黑名单等形式进行负向激励。

无论是京津冀三地的生活管理条例，还是相关的国家政策，对生活垃圾分类激励机制均有涉及，如《天津市生活垃圾管理条例》（送审稿）中规定“市和区人民政府对在生活垃圾管理工作中做出显著成绩的单位和个人，按照国家和本市有关规定给予奖励”。石家庄市生活管理条例也应参考三地的经验，并综合考虑本市的具体情况，对正向与负向激励的具体形式以及适用时效等方面予以规定。

3.4 生活垃圾分类收费制度

生活垃圾分类制度是“产生者付费原则”的体现，指的是城市中的各方主体对自己产生的不同生活垃圾进行计量收费、分类计价的行为[9]。2008年颁布的《循环经济促进法》首次以法律的形式将该制度予以规定：“省、自治区、直辖市人民政府可以根据本行政区域经济社会发展状况, 实行垃圾排放收费制度。”

垃圾分类收费制度在京津冀三地的生活垃圾分类立法中均有体现。三地都以条文专门规定，本市产生生活垃圾的单位和个人，依据产生者付费的原则，应当缴纳城市生活垃圾处理费，并且收费标准采取计量收费、分类计价的模式。通过分析，生活垃圾分类收费制度在制定过程中应注意以下几点：该制度的设置应贯彻可持续发展理念，并体现生活垃圾减量、减产以及资源化利用的目的；该制度的设计以生活垃圾分类的科学性为前提，只有对生活垃圾进行了科学、合理的分类，才能有效地针对不同生活垃圾进行计量收费、分类计价；生活垃圾收费模式应从计价标准均等定额制向计价标准计量制、分类制转变，贴合生活垃圾分类实际状况。

综上，石家庄市生活垃圾管理条例也应在条文中对生活垃圾分类收费制度专文规定：“本市按照产生者付费原则，对产生生活垃圾的单位和个人采取多排放多付费、少排放少付费，混合垃圾多付费、分类垃圾少付费的方式，逐步建立计量收费、分类计价、易于收缴的生活垃圾处理收费制度，促进生活垃圾减量、分类和资源化利用。”

3.5 生活垃圾分类监督与保障制度

生活垃圾分类监督制度指的是城市中的各方主体对生活垃圾排放全链条进行监督和管理的行为，涉及生活垃圾投放、收集、运输、处理等全链条[10]。该制度在京津冀三地的生活垃圾分类管理条例都进行了专章规定，地位可窥一斑。

3.5.1 生活垃圾分类监管制度

3.5.1.1 明确监管主体范围与职责

监督主体不仅包括各级政府及相关部门，而且也包括第三方机构以及社会人员。在监督职责方面，行政监督主要以政府绩效考核方式进行，社会监督以部门委托对生活垃圾处理状况进行评估，而社会监督主要采取社会监督员的方式，普通民众亦可对违法行为进行举报投诉。

3.5.1.2 监管技术的信息化

生活垃圾具有流动范围大的特点，因此亟须建立一个专门的智能管理动态信息系统平台。该平台主要是对生活垃圾进行全链条监管，并与政府其他部门的管理信息系统实现互联互通共享。

3.5.1.3 法律责任的创新

传统污染环境的行为主要以行政制裁为主，生活垃圾分类作为新时代加强公民文明生活行为的具体表现，应在传统惩戒方式方面引入信用惩戒机制，以此加强生活垃圾分类制度的落地实施。

3.5.2 生活垃圾分类保障制度

生活垃圾分类保障制度作为生活垃圾分类制度中的“后卫军”，该制度的设置为前4种制度提供了“后盾”支持。生活垃圾分类保障制度指的是各级政府应就生活垃圾分类全过程的顺利开展提供各种方面的保障，其中涉及资金、技术、人员等方面的投入与支持[11]。生活垃圾分类保障制度主要通过专项资金的投入、专业人员的配置、专门生活垃圾处理设施的设置以及专门处理制度的建立进行保障。为此，各级政府应在生活垃圾分类全过程中加大以上措施的使用，如建立生活垃圾处理专项基金，资金来源可以是政府财政、社会捐助等；设立生活垃圾集中分类收集、转运、处置设施、场所，保障生活垃圾合理投放与处理。

综上，石家庄市生活垃圾管理条例对以上两种制度也应予以规定，其中生活垃圾分类监管制度应予专章规定，生活垃圾分类保障制度应在以上几种制度中都予以穿插规定，为每种制度提供帮助与支持。