欧盟涉自然保护区规划和项目审批制度及启示

李 雪

（苏州大学 王健法学院， 江苏 苏州 215006）

“生态兴则文明兴”。自然保护区是建设生态文明的重要载体和生态功能区的核心组成部分，应予以严格保护。尽管我国以《环境保护法》《环境影响评价法》 和《自然保护区条例》 为中心构建了较为严格的自然保护区管理制度，却未能使自然保护区免于不断被侵害和蚕食的命运。除了自然保护区管理制度、权属责任、经费来源等方面的不足，涉保护区规划和项目审批制度的不完善是导致此种局面的重要原因[1]。“他山之石，可以攻玉”，欧盟依据1992年《栖息地指令》建立了泛欧洲Nature 2000自然保护区网络，在过去近30年间在保护欧洲最具价值和受威胁物种以及自然栖息地方面切实发挥了重要作用，对我国相关制度的完善不无借鉴意义。

1 Nature 2000：欧盟统一的自然保护区网络

Nature 2000是指欧盟依据《栖息地指令》建立的具有高度一致性的欧洲生态保护区网络，由依成员国申请并经欧盟委员会认定的保护区组成。“Nature 2000保护区”或“Nature 2000站点”包括三类：《栖息地指令》规定的“具有共同体重要性站点”、特别保护区和《野生鸟类保护指令》规定的特殊保护区。其中，“具有共同体重要性站点”是“准特别保护区”，因为申请认定为“特别保护区”的区域，首先需欧盟委员会确定其生态保护价值并列入“具有共同体重要性站点清单”中，成员国只有在6年内采取了《栖息地指令》要求的必要保护措施后，才可将该区域正式指定为“特别保护区”。截至2016年，Nature 2000已有超过27 000个保护区，覆盖约115万km2的海陆领域面积，占欧盟近18%的陆地面积和6%的海洋面积，构成了世界上最大的自然保护区协调网络。

为有效保护Nature 2000保护区，欧盟以《栖息地指令》第六条为核心建立了成员国统一适用的Nature 2000保护区管理制度。 《栖息地指令》 第六条共有4款，其中第1款、第2款规定了保护区的日常管理措施，第3款、第4款共同构建了涉保护区规划和项目审批制度。对于可能影响Nature 2000保护区的规划或项目，应先经适当评价程序确定影响内容和程度，再结合评价结论和公众参与意见作出审批决定，最后对满足条件的规划或项目予以例外审批。《栖息地指令》 第六条第3款、第4款确立的审批制度，通过欧洲法院相关判例进一步完善，已成为欧盟自然保护区管理中最具特色和最有实效性的内容。

2 欧盟涉自然保护区规划和项目审批的前置程序：适当评价

在自然保护区相关问题上，欧盟严格坚持预防原则。 《栖息地指令》 第六条第3款规定，与Nature 2000保护区管理不直接相关或不必要的任何规划和项目，不论是单独，还是与其他规划或项目结合，可能对保护区产生重大影响的，都应基于保护区目标进行适当评价。具体而言，适当评价是主管部门审批涉Nature 2000保护区规划或项目的前置程序，分为审查和评价两个阶段。

2.1 审查阶段

审查阶段的主要任务是确定适当评价的对象，类似于环境影响评价程序中的项目筛选阶段。适当评价程序适用于所有可能对Nature 2000保护区产生重大影响、与非管理措施相关的规划或项目，不论此种影响是由其单独，还是同其他规划或项目结合导致的。虽然《栖息地指令》未明确界定“规划或项目”，但欧洲法院认为应对“规划或项目”作广义解释，不仅包括欧盟《环境影响评价指令》 和《战略环境影响评价指令》中分别定义的“项目”和“规划或计划”，还需包括那些无需进行环评的小规模经常性活动、规划或项目的修改以及位于保护区外但可能产生重大影响的活动等[2]。

2.2 评价阶段

评价阶段的目的是结合Nature 2000保护区的设立目标，评估拟议规划或项目对保护区产生的影响，为主管部门判断相关保护区是否受到不利影响提供科学依据[3]。适当评价应满足五项条件：一是运用最佳科学知识；二是依据的信息必须及时、准确、完整，不得存在信息缺失或滞后等情况；三是应对拟议规划或项目是否影响相关保护区作出明确结论，排除所有合理科学怀疑；四是完成时间应在主管部门作出审批决定之前，若相关活动在审批决定作出之前进行部分修改，则需对修改部分重新评价；五是对于可避免或降低拟议规划或项目对保护区不利影响的减轻措施的实效性，只能在对相关不利影响充分评估和分析后予以判断[4]。

最后需注意的是，《栖息地指令》中的适当评价程序并不是环评指令所规定的环境影响评价程序。虽然两者存在很多相似性，如适用范围存在很大重合，实施程序类似（都包括项目审查、评价、公众参与、审批），且在适当评价缺少具体规定时可参照后者进行。但与环评程序不同，适当评价关注的是Nature 2000保护区内的受保护栖息地类型和物种，可适用于对环境影响较小、却可能对保护区完整性和连贯性影响重大的规划或项目。更重要的是，适当评价主体必须是规划或项目的主管部门，且评价结论具有约束力，即除特别规定外，主管部门只有在评价结论为拟议规划或项目不可能对保护区产生重大影响的情况，才可作出批准决定[5]。

3 欧盟涉自然保护区规划和项目的批准条件

总体而言，涉Nature 2000自然保护区规划或项目的主管部门（即审批机构）应依据适当评价结论，并在排除相关活动对保护区完整性产生不利影响的所有合理科学怀疑基础上，才能作出准予许可决定[6]。在此决策程序中，审批部门须保障公众的参与权利并谨慎判断减轻措施的有效性。

3.1 有效的公众参与

公众参与是欧盟自然保护区保护的基本原则之一，贯穿于Nature 2000保护区选择、审批、保护措施和目标制定、具体管理活动和监督全过程中。虽然《栖息地指令》 第六条第3款规定，在涉Nature 2000保护区规划或项目的审批程序中，主管部门只需在必要时征求公众意见，但欧洲法院结合《奥胡斯公约》和两部环评指令的相关规定，通过判决确定了公众参与涉Nature 2000保护区规划或项目决策程序的权利。在“斯洛伐克棕熊案II”判决中，欧洲法院明确表示，包括环境非政府组织在内的公众有权参与环境决策程序，可通过书面、听证会、调查问卷等适当形式就拟议活动提出自己的意见或提供相关信息。并且，有利害关系的公众（包括环境非政府组织）不论是否实际参与决策程序，都有权就上述规划或项目的审批决定提请司法审查[7]。

3.2 谨慎判断减轻措施的有效性

对Nature 2000保护区可能有重大影响的拟议规划和项目，主管部门必须在确定引入的减轻措施充分有效后，才可作出准予许可决定。至于减轻措施是否充分有效，首先，需判断该措施是否能够排除拟议活动对保护区所有潜在的不利影响，且不会增加对受保护的物种或栖息地类型的其他不利影响。其次，减轻措施必须具体明确，不仅应科学论证不利影响的消除途径，还需阐明相关措施的执行方式、时间、有效性监测和负责人等信息。最后，若主管部门认定减轻措施能够成功消除或排除适当评价结论中认定的不利影响，则必须将相关措施列为拟议活动一部分或将其列入项目批准条件中。若引入的减轻措施只能部分消除对自然保护区的不利影响，则相关规划和项目仍不得予以批准[8]。

同时，“减轻措施”应严格区分于《栖息地指令》第六条第4款规定的“补偿措施”。前者是事前预防措施，后者为事后补偿措施，只能在保障压倒性公共利益的特殊情况下适用。而为切实有效地保护Nature 2000保护区，必须避免主管部门通过名为“减轻措施”、实为“补偿措施”的方式规避涉自然保护区活动的禁止批准规定[9]。

4 具有重大公共利益的涉自然保护区规划和项目审批的例外规则

为平衡生态保护和社会经济发展，《栖息地指令》并未完全禁止保护区内的经济社会活动。指令第六条第4款规定，在拟议规划或项目适当评价结论为否定的情况下，主管部门为保护重大公共利益，对满足指令规定条件的规划或项目仍可予以批准。需特别注意的是，此例外规则必须在适当评价完成后才可适用。因为适当评价结论中认定的拟议活动对保护区产生的不利影响，是衡量重大公共利益和生态保护利益轻重的基础，判断是否存在影响更小的替代性措施的依据，以及确定事后补偿措施性质和内容的决定性因素。

为避免例外规则滥用，以保护公共利益为名开展损害自然保护区的活动，例外规则的适用必须同时满足的三项条件：

一是，即使不考虑经济成本因素，也不存在对Nature 2000保护区完整性没有影响的替代性方案。并且，拟批准的规划或项目方案必须是对相关保护区完整性及其受保护物种和栖息地类型影响最小的方案。

二是，拟议规划或项目的实施是为了保护具有社会或经济性质的重大公共利益。重大公共利益应兼具“公共性”和“压倒性”，重要程度要高于《栖息地指令》 所保护的生态利益[10]。一般而言，重大公共利益必须具有长期性，若只能产生短期社会利益或经济利益，则不足以超过长期的生物多样性利益。如在“希腊阿克洛奥斯河分流案”中，欧洲法院认为灌溉和提供饮用水原则上应属于重大公共利益[11]。但是，若规划或项目涉及的是《栖息地指令》规定的优先保护自然栖息地类型或物种所在的保护区，只有关于人类健康、公共安全、对环境保护有首要性或欧盟委员会特别发表意见的压倒性公共利益类型，才可作为审批例外规则的事由。如上述案件中，提供饮用水属于涉及人类健康的压倒性公共利益，而灌溉则不能够作为涉优先保护栖息地或物种的规划或项目审批的例外事由。

三是，必须采取所有必要补偿措施以保障Nature 2000保护区的完整性。补偿措施独立于拟议规划或项目，旨在消除拟议活动适当评价中认定的不利影响。这是维护保护区完整性的最后救济措施，故只能在穷尽法律规定的其他措施后不得已使用。拟议规划或项目的主管部门在确定补偿措施时，应至少考虑补偿对象、有效性、技术可行性、补偿范围、补偿措施开展的位置、补偿时间等重要因素。

5 欧盟涉自然保护区规划和项目审批制度对我国的启示

对于可能影响自然保护区的规划和项目，我国以《自然保护区条例》 《环境影响评价法》 为中心建立了颇为严格的审批制度。然而现实远非如此乐观，这既表现在众多禁止建设项目类别的违法审批，如“秦岭违建别墅”“长白山违建高尔夫球场和别墅”等，也表现在名义合法、实质违法的公共设施建设审批，如镇江长江豚类自然保护区内的“大江江豚保护科普研究基地”、广东观音山国家森林公园内的高压电网群。貌似明确严厉的审批规则频频妥协于地方经济利益，部分主管部门甚至为保护区内的违建项目“保驾护航”。[12]在“法出多门”“多头管理”的现状下，我国可借鉴欧盟的立法经验，从三个方面完善涉自然保护区规划和项目审批制度。

5.1 坚持预防原则

坚持预防原则，明确规定统一的涉自然保护区规划和项目审批的前置评价程序。目前我国涉自然保护区规划和项目一般需依环保法和环评法的相关规定，在组织实施或开工建设前进行环境影响评价。但考虑到建设项目环评文件编制主体为建设单位或其委托的技术单位、评价内容侧重于对环境的影响以及环评审批非规划或项目主管部门审批的前置程序等情况，现行环评制度很难实现精确评估相关规划或项目对自然保护区产生的影响，更无所谓约束主管部门审批决定[13]。因此，对涉自然保护区规划和项目的事前评价程序，我国或可在相关法律法规中作单独规定，或在环评法中作特别规定，明确涉自然保护区规划和项目评价的主体、对象范围、评价内容以及评价结论作出时间和效力等内容规定。

5.2 完善公众参与制度

完善涉自然保护区规划和项目审批程序中的公众参与制度，发挥公众尤其环境非政府组织在自然保护区管理过程中的积极作用。公众参与是我国环境保护法的基本原则，也是环境影响评价制度最重要的组成部分。有效的公众参与既能使周边公众深入了解自然保护区、减少抵触情绪，又有利于发挥公众对相关主管部门的监督作用[14]。为保障公众切实参与到涉自然保护区规划和项目审批程序中，一方面应及时、准确、完整地公开自然保护区建设和管理的相关信息，另一方面应增强环境行政公益诉讼的适用，引导、鼓励公众就自然保护区审批中存在的问题向检察机关举报或提供公益诉讼案件线索。

5.3 明确例外规则

明确涉自然保护区公共设施审批的例外规则，避免主管部门滥用自由裁量权。因公路、铁路、水利水电等公共设施建设导致自然保护区调整的情况在实践中并不少见，这虽是促进社会经济发展带来的不可避免的损失，但为防止地方主管部门以保护公共利益为名作出实质违法审批，必须对例外规则的适用设置严格条件。故《自然保护区条例》应对涉及自然保护区的公共项目审批程序和许可条件作明确规定，特别是涉及无可替代方案和具有切实可行的充分补偿方案。