海南红树林生态保护修复之法治问题探析

南靖杰，宁清同

(海南大学 法学院，海口 570228)

2019年8月，中央环境保护督察组通报了海南澄迈县肆意围填海、破坏红树林问题，其中澄迈花场湾红树林自然保护区不仅没有按照第一轮督察要求整改，还顶风而上，肆意围填海破坏红树林，性质十分恶劣[1]。其实早在2017年8月，中央保护督察组已经向海南省反馈了若干督察意见，多条涉及红树林问题。为此，海南省特意制订了172条整改措施清单[2]，却依然无法遏止红树林生态系统的退化势头。在海南东寨港国家级自然保护区中，红树林现象级枯萎甚至死亡的情况时有发生，人们不禁反问：“我们能够填海造一个万绿园，怎么反过来我们不珍惜大自然给我们的红树林？”[3]

红树林有着巨大的价值，但其生存处境已经岌岌可危。作为以红树科植物为主、周期性受到海水浸淹的木本植物群落，红树林喜欢生长在热带和亚热带地区的海岸潮间带，兼具湿地和森林特征，并以丰富的生物多样性与强大的生产力而成为世界上生态服务功能最高的生态系统之一。红树林不仅具有防风固沙、维护生物多样性等多种生态价值，还有科研、社会、经济等价值。红树林生活环境具有高度开放性，随着经济社会发展，其生存境遇面临人类活动带来的巨大威胁，逐渐退化成为必然趋势。而今，人们逐步意识到红树林生态保护的重要性，红树林保护不仅是沿海地区生态文明建设的重要指标，更是国家湿地建设的重要内容。海南省作为中国红树林分布的重点区域，以其绵亘的海岸线与繁多的港湾河(海)口为红树林生存繁衍提供丰沃的条件，成为我国红树林植株种类最丰富、长势最好的地域之一。随着“南红北柳”“蓝色海湾”等国家生态工程在海南的实施，海南红树林生态地位进一步凸显。

事实上，海南历来重视红树林生态保护修复工作，早在1980年就成立我国第一个红树林保护区——东寨港红树林自然保护区，并在1998年率先颁布全国第一部地方性红树林保护法规，同时还大力支持中国热带农业科学院、海南大学等单位开展红树林生态修复技术的科研攻关。随着生态学界对红树林生态修复研究的深入，相关技术已经成熟。况且作为具有高生产力、高归还率和高分解率等特性的强大生态系统，红树林甚至不需要人为干预也可以进行自我恢复。在地理条件优越、政策利好、生态修复技术成熟、红树林自我恢复能力较强等诸多有利条件下，海南红树林本应该呈现欣欣向荣的景象，而现实中竟然表现为退化势头？我们不得不考虑其背后的人为原因。笔者通过实地走访海口东寨港红树林自然保护区、澄迈花场湾红树林自然保护区等地，发现海南红树林生态保护修复面临着严峻的法治问题。

一、海南红树林生态保护修复面临的法治问题

我国目前与红树林保护相关的法律法规有20多部，却没有一部专门的红树林保护法，无法为红树林湿地提供全面且系统的保护和管理[4]。为此，海南省早在1998年9月就通过《海南省红树林保护规定》，明令禁止砍伐红树林及其他毁坏红树林的行为，有效遏制红树林大幅减少的态势，往后经过多次修订，完全契合海南红树林生态保护修复的现实需求。该规定不仅高度重视红树林生态保护修复，还对各种破坏红树林的行为设置相匹配的惩戒措施，更在第二十条详细规定了生态修复内容：要求破坏红树林责任人依法赔偿损失并十倍补种树木等；补种不合规或拒不补种的，由第三方补种等。尽管海南有着完善的红树林立法，却依然无法挽救红树林的命运。法律的生命力在于实施，法律的权威在于实施。遗憾的是，《海南省红树林保护规定》等保护红树林的法律法规并未得到有效实施，使得海南红树林生态保护修复面临来自守法、执法、司法等法治问题。

一天晚上，我们的猜测得到了印证，王幸福的确是个老光棍。他长得还端正，没娶到女人的原因，是他富农的成分。他年轻时，成分高，没有姑娘敢嫁他，后来摘了帽子，他的年龄也大了，慢慢地，就名副其实活成一个老光棍，活得卑微。这次李大头让他去学钢筋工，当师傅，倒是给了他自信，他脸上第一次有了笑容。

(一)利益主体有法不依

此类公然破坏红树林生态系统的违法违规项目本应当由司法机关主动查处，最终却是由环保公益组织介入处理。本案作为10宗环境资源审判典型案例，在海南省高级人民法院于2020年1月10日举行的环境资源审判工作新闻发布会中通报，但是对红树林生态系统影响更大的游船项目现今还在如火如荼地开展。此外，澄迈花场湾红树林自然保护区中还有富力公司违规填海建设的15处房产与高尔夫球场项目有待查处。

1970年代围海造田、1990年代造虾塘、2010年代养殖咸水鸭……红树林不能承受之痛[5]。这是《海南日报》对海口东寨港红树林遭受破坏所发出的痛惜！随着经济社会发展，海口东寨港周边村民数量日益增加，他们向红树林的索取资源的行为也愈加疯狂。20世纪70年代砍伐红树林进行围海造田；至80、90年代填满红树林进行虾塘养殖；2010年前后在红树林区域开展咸水鸭养殖。东寨港红树林生态系统一直饱受侵害。为了制止村民无休止向红树林索取资源的行为，针对红树林周边违规养殖畜禽等突出问题，海口市政府先后出台《海口市人民政府关于整治畜禽养殖污染的通告》《海口市人民政府关于划定海口市畜禽养殖区域范围的通告》《海口市禁养区畜禽规模养殖场及养殖专业户实施关停若干措施》等若干地方规范性文件，以贯彻落实《中华人民共和国海洋环境保护法》《海南省红树林保护规定》《畜禽规模养殖污染防治条例》等法律法规，通过限定区域、限制规模等方式控制红树林养殖业。在诸多禁令面前，东寨港咸水鸭养殖业受到一定限制，但在保护区外围依然存在圈养咸水鸭的现象，时常有保护区外咸水鸭“误入”保护区内，更有规模化养殖户化整为散进行养殖。在巨大的市场需求面前，红树林周边违规养殖畜禽的行为依旧存在。

此外，房地产开发公司的违法活动是破坏红树林生态系统的重要原因。中央环境保护督察组在2019年8月9日就通报了海南澄迈县沿海区域围海造地、毁坏红树林问题。富力公司在开发红树湾房地产项目过程中，不断蚕食侵占海洋保护区，填海侵占红树林自然保护区核心区92亩，先后5次破坏红树林，累计毁坏红树林约4 700株，还在2019年4月填海建设楼盘中致使保护区内1 582株红树林枯死。与之相似的，海南宁翔实业有限公司也在保护区内围海造地，填埋红树林4 664株，到2019年项目完成填海，严重影响周边残存的红树林生长，导致1 960株红树林枯死[1]。为了追求高额利润，房地产开发公司铤而走险，向海要地、向红树林要地，重创红树林生态系统的同时还会给海洋资源、海洋环境以及其他临近的生态环境区域等全面影响[6]。

(二)行政部门权责交叉、执法不严

利益主体破坏红树林的原因是为了追逐利益，在绝对的利益面前，即使有法律明令禁止，也难以苛求直接获益人依靠自身道德来约束自己的行为，此时需要国家公权力的介入以进行制约。然而，海南红树林保护修复涉及数个行政部门，省级主管部门就包括省林业局、省生态环境厅、省自然资源和规划厅、省旅游和文化广电体育厅、省水务厅、省公安厅等部门。行政主体分散，监管部门权责交叉，导致红树林行政管理工作中出现“九龙治水”的乱象。不仅如此，行政部门执法不力、监管缺位，进一步助长违法主体的侥幸心理，间接给破坏红树林的行为推波助澜，让红树林生态保护修复工作难以开展。

在海南红树林生态保护修复中，部分司法机关受制于地方政府和地方保护主义，对政府引入项目尤其是重点项目存在的违法事实不敢重拳打击，致使保护修复工作原地踏步。

如今的东寨港红树林保护区已全面禁止禽类养殖，并限制红树林周边500米内规模化养殖，而红树林周边村民违法养殖咸水鸭的行为仍然存在，印证行政部门缺位的事实。而在澄迈花场湾红树林自然保护区中，情况更为恶劣，澄迈有关部门对富力公司的红树湾项目中未批先建、未验先投行为放任不管。澄迈县林业部门要求富力公司对红树湾项目非法侵占保护区所造成的生态损害进行恢复原状，到至今没有落实；澄迈县森林公安局未对破坏红树林的红树湾项目相关管理人员进行立案起诉；澄迈县公安机关甚至至今也未对富力公司违规项目所导致的红树林死亡问题进行立案调查。其实早在2017年8月，中央环保督察组就已经通报了红树湾项目破坏红树林的情况，但澄迈县委、县政府整改敷衍应对、弄虚作假，轻视生态文明建设的重要性。即使在2019年4月红树林破坏问题再次被媒体曝光，澄迈县相关部门在明知项目违法情况下，仅仅通过“以罚代管”“一罚了之”等方式对违法企业简单罚款，助长其嚣张气焰，使其破坏红树林的行为更加猖獗[1]。

(三)司法机关违法不究

农村发展和振兴工作既是一项重要工作，也是一项长期工作，需要有长远的战略规划，脚踏实地抓好每一项工作，落实好每一项举措，为制度改革和农村进步带来显著变革。同时，要找准农村经济和社会发展的弊端，充分利用“工业反哺农业，城市支持农村”的新阶段，推进社会主义新农村建设。在教育上加大资金投入，促进城市农村教育资源共享，用现代化的教育，转变农民认识上的老旧观念，澄清理论理解上的误区，使农民从思想上接受改革，享受改革带来的成果，用广大人民群众的力量不断将农村振兴战略推向更高的阶段。

2011年，在海南省政府在香港举行招商引资推介周上，江西三清山旅游集团成功入围海口东寨港红树林招商引资项目，之后成立了海南红树林旅游股份有限公司来管理红树林乡镇旅游区，然而该公司却要在原本免费游玩的海口红树林乡村旅游区中收取门票费，引发了社会热议[7]。其中，海口红树林乡村旅游区开展游船和栈道等特色旅游项目，这些人类活动毫无疑问会影响红树林生态系统。所以在2015年5月13日，中国生物多样性保护与绿色发展基金会、莆田绿萌滨海湿地研究中心向法院起诉，认为海南红树林旅游股份有限公司以商业经营为目的，在红树林自然保护区内建设木栈道，严重破坏了红树林生态系统和生态平衡，要求其拆除木栈道。之后双方达成和解，该公司主动拆除保护区内的木栈道。

通过整合主体、综合执法来处理红树林生态修复保护存在权责交叉、多头监管问题。红树林生态保护修复是一项综合性工程，寄希望于建立林业、生态环境、自然资源、旅游文化、农业农村、水务、公安等多部门参与的长效综合管理机制不切合实际，其缺陷非常明显。正如澄迈县处理红树林破坏案件，需要多个行政部门介入，最终各单位“互踢皮球”，监管工作迟迟得不到落实。要想解决权责交叉、多头执法问题，需要整合执法主体，相对集中执法权，推进综合执法，建立权责统一、权威高效的行政执法体制[8]。为了使红树林保护修复形成合力，应当整合红树林行政执法队伍，将红树林生态修复保护的各个单位职责进行整合，统筹设立海南省红树林管理局，实行跨领域跨部门综合执法。

红树林周边村民、房地产开发公司等利益主体不遵守红树林保护的法律法规，持续破坏红树林生态系统，给海南红树林生态保护修复带来巨大挑战。

二、海南红树林生态保护修复法治问题的解决路径

综上所述,临床妇科给予患者施行腹腔镜手术过程中选择全麻复合硬膜外麻醉的麻醉效果明显高于单纯全麻的麻醉效果,可以减少术中麻醉药物使用量,有效缩短手术时间及术后苏醒时间,有重要临床应用价值。

(一)寻找生态平衡点，建立生态补偿机制

红树林和周边村民、房地产公司是共生关系，只有重视他们利益的前提下才能实现保护修复红树林的目标。红树林周边村民和房地产公司并非不清楚违反红树林生态保护法律法规的后果，相反更迫切希望红树林生态环境得到改善。一旦红树林成片枯萎死亡，红树林生态系统就会走向崩溃，水将不再清澈，鱼蟹开始死亡，最终导致红树林咸水鸭养殖业的覆灭，还会导致红树林周边楼盘的卖点减损。对红树林周边村民而言，红树林咸水鸭养殖产业是他们的经济支柱。红树林咸水鸭凭借肉质坚实、口味香浓、滑而不腻的口感在省内外声名鹊起，在海口市大力支持下，已形成完整产业链，直接带动当地农家乐生态旅游产业发展，成为了当地重要经济来源。若依据法律法规禁止咸水鸭养殖，那么村民的投入将血本无归。因此，即便东寨港红树林保护区已经全面禁止禽类养殖，并对周边区域的规模化养殖户进行限制，仍然存在部分村民不顾禁令，铤而走险进行非法养殖。对房地产公司而言，非法围填是利益驱使的必然。富力公司进入澄迈花场湾红树林自然保护区之前，保护区因地处偏僻，鲜为人知。富力公司苦心经营，不仅合资引入国际知名酒店巨头希尔顿集团，更将澄迈红树林建设成高端原生态旅游项目，如今富力红树湾小有名气，当地百姓甚至默认澄迈花场湾红树林自然保护区就是富力红树湾。为了回收先期巨额的市场投入，富力公司铤而走险，通过违规向海要地，向红树林要地，以所谓“更小的成本”获取更大的市场回报。总之，红树林已经和周边村民、房地产公司形成了共生关系，要想保护红树林生态系统，就应当重视他们的利益。

面对红树林行政执法中存在的问题，需要通过深化行政执法体制改革进行解决。

既要绿水青山，也要金山银山。健全社会公平正义法治保障制度，通过寻找生态平衡点，建立红树林生态补偿机制，让红树林利益主体成为红树林生态保护法律法规自觉遵守者、坚定捍卫者，在保护修复红树林生态系统的同时享受红树林带来的收益。

大多数成功的国际工程承包商的实践表明，其核心竞争力往往并非来自某个领域相对垄断的核心技术，而是源于多年的国际工程承包经验形成的在业务整合、兼并扩张和跨国经营方面的能力。目前施工企业传统的“传帮带”的人才培养模式效率较低、不能适应公司业务发展和人才成长的需要。

(二)整合行政主体，落实保护责任

海南红树林生态保护修复应实现多重目标：既要有效保护红树林资源，修复遭受破坏的红树林生态系统，又要实现保护区周边村庄的经济社会可持续发展，还要满足房地产公司的利益。现有的海南红树林保护政策法规偏向于一刀切解决问题，不仅无法有效落实，反而使矛盾激化。从海南建设国际旅游岛角度来看，开发红树林特色旅游项目无可厚非，而问题的关键在于寻找红树林生态平衡点。在不影响红树林生态环境的前提下，可以进行合理开发、适度开发，确保旅游资源开发与保护的有机统一。鼓励红树林自然保护区以及周边区域依法依规适度开展红树林主题生态旅游，带动周边村庄的经济发展，实现生态美和百姓富的有机统一，这也符合房地产公司的利益。然而，寻找生态平衡点势必需要利益主体的让步，故下一步还要建立生态补偿机制，弥补村民为保护红树林而放弃咸水鸭养殖的经济利益，保障房地产公司为建设红树林生态旅游项目而大量投资的先期成本。只有在保护他们相关利益的前提下，才能有效解决利益主体有法不依的问题。而海南红树林生态补偿机制可以从以下几个方面展开。一是扩大资金来源。采取多种方式扩宽资金渠道，广泛吸收社会资金的同时加大财政投入，为生态补偿提供了良好的资金基础。二是帮扶红树林周边村民。红树林周边村民祖祖辈辈都是靠海吃海，以海为生，红树林给他们提供了重要的经济来源。为了避免红树林生态保护修复工作的开展使部分村民将失去经济来源，地方政府需要通过倾斜政策、补助资金、扶持产业、培训技能等多种方式帮扶红树林周边村民获取新的经济来源。三是给予房地产公司政策优惠。为了弥补房地产公司前期对红树林保护区建设的巨额投入，地方政府可以出台适当的优惠政策，如税收优惠、土地出让金减免等。

海南红树林生态保护修复所面临的法治问题一定程度上反映出我国治理体系和治理能力存在的短板：利益主体有法不依问题的根源在于社会公平正义法治保障制度不够完备，红树林生态保护法律法规直接威胁利益主体的生产生活需求；行政部门权责交叉、执法不严是现有行政体制和政府治理体系存在的不足；司法机关违法不究是法律实施受到干预的直接结果。探索海南红树林生态保护修复法治问题的解决路径还需要从我国治理体系和治理能力角度出发，结合实际情况补齐短板。

在康熙的晚期，花鸟题材只是初现端倪，并没有成为时代主流，仅仅只是起到了给花蕊点缀一下的作用。到了雍正时期，粉彩瓷到达了技术的高峰期，作为粉彩的主要题材的花鸟更是成为最常见的粉彩作品。

2)对晋元庄路口与阜石路路口之间的行人过街，其信号灯放行时序与下游阜石路路口东西直行相位相同，此时南北方向车辆因处于排队状态，因此行人过街安全性得到保证；同时当南北向车流获得通行权，行人过街处于红灯状态，因此减缓了行人过街对直行车辆造成的影响.

通过落实行政执法责任制和责任追究制度来处理红树林生态修复保护存在监管空缺、执法不严问题。现有的红树林生态保护修复机制需要多部门配合管理，某些单位干部秉承多一事不如少一事的态度而怠于监管，直接导致了监管漏洞。为了强化保护责任，需要把红树林保护作为干部考核的重要内容，建立红树林湿地保护目标责任制。将红树林生态保护修复工作与“乌纱帽”相关联，提高行政主体监管红树林的积极性。

(三)推动司法改革，鼓励公众参与

为了避免司法机关受限于地方政府和地方保护主义而放纵红树林破坏行为，影响海南红树林生态保护修复工作开展，我们要积极推动司法体制改革，提高涉红树林案件的司法独立性。

司法的地方化已经成为我国司法独立行使职权的顽疾之一[9]。司法独立必须坚决排除地方对司法活动的干预。近年来，海南法院已形成海南全域环境资源巡回审判及跨区提级集中管辖布局，司法改革小有成效，但仍需更进一步。参照湖南省设置了湘、资、沅、澧、洞庭湖等7个环境资源专门法庭，将部分环境资源案件进行异地审理，有效提高环境案件的司法独立性，笔者建议中国大陆有红树林分布的地区法院进行司法合作，即海南、广东、广西、福建、浙江等五省对涉及红树林的案件进行异地审理，主要审理红树林保护区水污染及涉生物多样性保护一审环境资源民事案件、红树林保护区检察机关起诉的一审环境资源刑事案件、红树林保护区有较大影响的不服环境保护行政管理的一审行政案件等。

鼓励公众参与可以有效加强对司法活动的监督，确保红树林司法的公正高效权威。就像前文提及的中国生物多样性保护与绿色发展基金会、莆田绿萌滨海湿地研究中心向法院诉海南红树林旅游股份有限公司公益诉讼一案，环保公益组织的积极介入迫使影响红树林生态系统的步行栈道完全拆除。本案在海南省高级人民法院新闻发布会中通报后，为各级法院审理此类案件提供了一定的参考价值。总之，要充分调动社会各界参与司法监督，确保司法独立性，为红树林生态保护修复保驾护航。

海南红树林生态保护修复需要正视来自违法、执法、司法等问题，加快法治建设促进国家治理体系和治理能力现代化：通过寻找生态平衡点，建立生态补偿机制；整合行政主体，落实保护责任；推动司法改革，鼓励公众参与。相信在不久的将来，海南红树林定会重新焕发勃勃生机！