耕地休耕政策评估：一个理论分析框架

匡 兵，卢新海，张 路

（华中师范大学公共管理学院，武汉430079）

作为世界上最大的发展中国家，中国用全球8%的耕地资源生产了全球21%的粮食，且于2015年实现粮食产量“十二连增”，为转型时期中国经济的平稳健康发展奠定了物质基础[1]。然而，一系列数据表明，可喜的成绩背后，是土壤、地下水等多种资源要素的巨大压力：中国有约20%的耕地已被污染，土壤点位超标率为19.4%[2]，耕地土壤环境质量总体堪忧。一边是城镇化的快速推进侵占了大量优质耕地资源[3]，耕地资源总量持续降低已成为中国目前乃至可预见的时间里，土地利用变化的主要特征[4]；另一边则是不合理的施肥、过度使用农药、农用地膜的残留，以及工业三废、酸雨等造成耕地污染日趋严重[5]，水土流失、地下水严重超采、土壤退化、面源污染加重等已成为制约中国农业可持续发展的重要因素[6-7]。与此同时，随着国内外环境的不断变化，中国长期粗放式农业经营积累的深层次矛盾逐渐显现，粮食安全面临多方面的新挑战：粮食库存接近历史最高水平，储备成本不断增长以及储备粮食不能按照顺价销售等，给国家造成了极大的经济负担，而且大量的粮食储备扭曲了价格，给粮食加工产业等也造成了极大的负面效应[8-9]。

为有效破解当前耕地利用、粮食生产面临的问题，实现持久的粮食安全，2016 年6 月30 日，国务院发布《探索实行耕地轮作休耕制度试点方案》，提出在地下水漏斗区（河北省）、重金属污染区（湖南省）、生态严重退化地区（甘肃省、贵州省、云南省）开展耕地休耕试点工作。江苏省则积极响应国家政策安排，率先进行省级层面的耕地休耕试点工作，将耕地休耕作为发展现代农业、实现可持续、绿色发展的主要抓手。目前，中国耕地休耕试点工作在河北、湖南、甘肃等几个省份有序推行，中共中央、国务院、原农业部（现农业农村部）、原国土资源部（现自然资源部）、其他相关部委以及各级地方政府和职能部门，都陆续出台了一系列规章制度，对耕地休耕工作的总体安排、资金管理、项目建设及检查验收等都作了明确的政策规定。而且从2017 年和2018 年的耕地轮作休耕制度试点情况发布会来看，未来中国耕地休耕规模和区域都将不断扩展。

在这样的现实背景下，对现行耕地休耕政策进行综合研判与评估不仅可以检视该政策的既定目标实现程度，也可以总结政策执行的经验教训，保证耕地休耕政策运行中各类要素的高效、合理配置，为开展全国性的耕地休耕政策探索路径、积累经验。

1 耕地休耕政策评估的基本内涵

政策评估是政策过程中具有重要意义的关键环节，也是目前社会科学中较为活跃的研究领域之一。目前学者们对政策评估的内涵并没有形成共识，主要存在以下三种观点[10]：第一是侧重于对政策方案的评估；第二是侧重于对政策效果的评估；第三是对政策全过程的评估，不仅包括政策方案、政策效果，还包括政策需求、政策执行等。这实际上是从不同侧面对同一个问题的系统阐述，相互之间存在很大的关联性与交集。

耕地休耕是对不合理耕地利用所造成的地力退化、生态破坏进行恢复的过程，是中国在耕地保护、粮食安全等面临一些新问题、新挑战的情况下形成的一个全新命题，是一种新兴的耕地保护制度构想。耕地休耕政策则是政府为保障耕地休耕的有序推进以及各种要素的合理配置而制定的一系列规范和准则。一个完整的耕地休耕政策过程，不仅要有科学合理的规划、有效的执行，还需要对其进行系统评估。综合考虑耕地休耕的基本属性及耕地休耕政策的运行情况，同时参照目前理论界有关政策评估和政策过程的基础原理，将耕地休耕政策评估的基本概念界定为：评估主体在全面掌握耕地休耕政策信息的基础上，根据特定的评估标准、程序及科学方法，对耕地休耕政策的方案设计、具体运行、作用效果及价值实现等进行的全流程考察与分析。耕地休耕政策评估是检验耕地休耕政策效率、效果和效益的基本途径，是决定政策发展方向的重要依据，也是构建耕地休耕制度基本框架的关键内容之一。

2 耕地休耕政策评估的理论体系

根据上文所界定的耕地休耕政策评估内涵，分别对耕地休耕政策评估涉及到的核心要素进行具体分析。

2.1 评估主体

根据评估者是否来自于耕地休耕政策体系内部，可以将耕地休耕政策评估主体分为内部评估主体和外部评估主体（图1）。

图1 耕地休耕政策评估主体的构成

内部评估主体主要是耕地休耕政策的制定者、执行者和监督者，包括政府部门组织的自我评估和上级部门对下级部门的评估。以省域耕地休耕政策安排为例，政策制定者主要为省农业管理部门（农业委员会/农业厅/农牧厅）和财政管理部门（财政厅），其他如国土管理部门、环保部门等也会在其中发挥一定作用；政策执行者主要为各县/市/区农业管理部门（农业局/农业和林业局）、财政管理部门（财政局）或政府委托的第三方服务机构；政策监督者主要是包括专门的耕地休耕政策评估小组、各级农业管理和财政管理部门等。如根据《贵州省耕地休耕制度试点考核办法》，由贵州省农委牵头对试点县耕地休耕制度试点任务落实情况进行年度考核，由种植业管理处、农经处（农经站、确权办）、财务处、省土肥总站、各市州农委等单位组成耕地休耕制度试点考核工作组负责具体实施。

外部评估是耕地休耕政策内部评估的重要补充。从已有的其他政策领域的外部评估实践来看，参与耕地休耕工作的企业、市场化运作的专业咨询（服务）机构、普通民众、以高校或者研究机构的专家学者为核心组成的第三方评估机构等是目前耕地休耕政策外部评估主体的主要类型，这些主体在耕地休耕政策中的参与程度及评估的独立性、专业性等方面都存在明显差异。其中，企业和服务机构是耕地休耕政策的直接受众，在政策评估中起主体性作用，公众、第三方评估机构等作为社会主体发挥着辅助作用。

为保障评估结果的公信力和可信度，要构建出内部评估与外部评估的有效联动机制，探索建立耕地休耕政策评估的多主体运行机制，充分发挥不同主体的优势。

2.2 评估客体

完整的耕地休耕政策应该包括权威性的法律、法规、行政命令、行政措施及决议等多种表现形式。然而，由于目前中国耕地休耕政策正处于不断发展完善过程中，已有的与耕地休耕相关的政策主要以具有约束力的“通知”“意见”等规范性文件为主。

根据前文所界定的基本内涵，耕地休耕评估应该是对耕地休耕政策全过程的评估，包括耕地休耕政策源头、过程和结果评估等。源头评估是判断耕地休耕政策的落地是否符合区域发展实际，即耕地休耕政策制定与区域发展战略的契合程度，只有真正回应了社会需求和公众关切，耕地休耕政策的各种要素投入才会发挥效应。过程评估是对耕地休耕政策执行过程的综合度量，包括围绕休耕政策本身及耕地休耕行为而产生的一系列行为的综合，其中，对耕地休耕政策主管部门职能运用及落实情况应该是过程评估的重要内容。结果评估主要是考察耕地休耕政策的各种投入产出状况，特别是耕地休耕政策社会与生态价值的实现程度，应该建立一个包含耕地休耕政策目标群体主观感受等在内的多维评估体系，客观、全面地掌握耕地休耕政策的执行效果。

2.3 评估标准

现代意义上的政策评估从一开始就存在着两种范式的分歧，即政策评估的性质究竟是一种技术分析还是一种价值判断。在很长一段时间内，主流的政策评估研究者由于受到逻辑实证主义的影响，主张政策评估应该聚焦在对政策效果进行实证测量上。在他们看来，要实现科学、有效的政策评估，就应该将事实与价值明确区分。荷兰学者伯恩斯和以色列学者纳克麦斯等将这种基于“事实与价值分离”的政策评估范式称为“理性主义的政策评估”，这种理性化的评估模式将人的价值判断剔除在政策评估范畴之外，主张用完全技术化、实验化的方法或手段分析政府的决策行为[11]。从20 世纪70 年代开始，一些政策研究者开始对这种范式所对应的评估标准提出了质疑，他们认为“完整而周延”的政策评估除了对政策效果、效能或过程的评估外，还应该包括对政策目标的合理性、公正性等进行评估。邓恩在多元理性的基础上提出了“批判性复合主义”的评估思路，认为任何政策评估都应该遵循这样的逻辑思路：首先根据一定的技术标准从事实维度对政策进行总体评判，然后在此基础上，对政策目标合理性、利益分配公正性及执行过程中的伦理道德等进行价值分析。据此，邓恩提出了政策评估的技术标准（效果、效率、充足性）和社会政治标准（公平性、回应性、适宜性），两个标准相互联系、相互作用，共同构成了完整的政策评估标准体系[12]。美国学者费希尔是第一个将批判性复合主义方法论进行系统化的学者，他在其著作《评估公共政策》中创造性地将政策科学中的工具理性维度和价值维度进行了整合，构建出了一个全新的政策评估框架体系[13]：事实与价值结合的回归，将经验主义与规范的、所有能纳入评估的因素有机结合起来，为其他政策分析者提供了实现实证评估与规范评估有机统一的具体路径，事实与价值标准的结合也成为后续国内外研究者的重要参照。

根据费希尔的评估思路，在进行耕地休耕政策评估时，除了要进行事实评估外，也要重视价值判断。系统的耕地休耕政策评估应该包括事实和价值维度两个层面的内容，二者缺一不可，共同构成一个相对完整的耕地休耕政策评估框架。其中，事实维度的耕地休耕政策评估内涵实际上非常广泛，它根据政策阶段的不同又可分为事前评估、事中评估和事后评估，尤其侧重于政策运行后所产生的现实影响，价值维度的耕地休耕政策评估通常包括对政策本身及政策执行所采取的手段、方法等的评估。与其他任何遵循“事实”与“价值”双重评估标准的政策一样，耕地休耕政策评估过程也涉及到五个核心的要素，分别是价值、问题、目标、工具和结果，这五个要素会以“目标”为联结点，形成“价值+问题+目标”的价值评估路径和“目标+工具+结果”的事实评估路径，两条路径相互区别而又紧密联系，图2反映的就是以目标为联结的耕地休耕政策评估基础框架。

图2 以目标为联结的耕地休耕政策评估内容

常规的政策推演遵循从“价值”到“事实”的逻辑脉络，二者在各个要素的有效作用下形成了一个完整的“政策结果链条”。在“价值+问题+目标”的耕地休耕政策评估框架中，出于对生态文明、绿色国土、可持续发展等价值的追求，引发了社会公众对耕地资源质量保护、耕地休耕等问题的探讨与思考，决策主体在对相关问题进行科学评判与筛选后，根据特定程序将耕地休耕问题纳入政策议程并出台相关的政策条文与制度规范，形成诸如耕地保护、粮食安全、社会发展等多元目标体系。在这一评估框架中，价值分析与评估占据主导地位，继而由各级政府在多元目标约束下进行耕地休耕政策的具体实施。在“目标+工具+结果”的耕地休耕政策评估框架中，为有序完成耕地休耕政策的预设目标，耕地休耕政策的执行者要充分考虑到外部环境对耕地休耕政策实施可能造成的各种影响，同时结合耕地休耕政策的属性设计出一系列合理、科学的手段与工具，以达到满意的结果。在这一评估框架中，事实分析与评估占据主导地位。这种从“价值”到“事实”的正向推演过程逻辑性强，能够比较完整、清晰地展示出耕地休耕政策的内部要素关系。然而，根据政策的回溯性原则，耕地休耕政策评估也可以遵循从“事实”到“价值”的路径，如果无法从耕地休耕政策的结果中追溯到政策工具或手段，继而从政策或手段追溯出目标，从目标联系到问题再到价值，那耕地休耕政策就没有发挥出应有的效力，是一项失效的政策。也就是说，在进行耕地休耕政策评估时，也可以遵循反向的推演过程，在对耕地休耕政策所形成的客观事实进行科学评估后，再对耕地休耕政策的价值维度进行评判。而且，从“事实”到“价值”与从“价值”到“事实”的评估路径相比，在进行价值维度评估时，加入了对耕地休耕政策所形成的事实要素的思考与评判，形成的结果也将更具科学性。

2.4 评估方法

根据评估手段的不同可以将常用的政策评估方法分为定性评估方法和定量评估方法两种[14]。其中，定性评估方法是评估者根据已有经验和逻辑性思维对评估对象进行的整体分析与判断，是对通过观察、谈话等渠道获得的文本材料进行搜集、整理与解释，如情景分析法、合议分析法、德尔菲函询法、博弈分析法、制度分析法、价值分析法、案例研究法、对比分析法和主观概率预测分析法等。这些方法的理论性较强，但是主观性也比较突出，能够在一定程度上反映出某一政策在作用于特定对象过程中的优劣状况。定量评估方法是指评估者运用统计学、经济学、运筹学、系统工程学等相关学科的理论与方法，以待评估对象的数据信息为基础，建立政策评估的数理模型，并借助相关软件进行运算操作，得出评估结果的方法和技术。常用的定量评估方法如前后对比法、投入产出分析、成本收益分析、因子分析法、主成分分析法、数据包络分析法、系统动力学模型等，这些评估方法通过数据与事实的结合，能够有效地减少评估活动中的主观价值判断和不必要的争论，增强评估过程和结果的科学性及整体质量。也有评估者结合模糊数学的基本原理，将定性与定量评估方法有效结合，通过模糊综合评估方法进行政策评估，已成为公共政策评估领域较具代表性的方法。特别是随着研究的不断深化，一些经济学模型，如工具变量法、断点回归、双重差分法、倾向匹配方法等，也被广泛应用在政策评估领域[15]。

无论是定性还是定量评估方法，在具体的政策评估过程中，都不是完全割裂的，他们往往在同一政策的不同环节、不同侧重点或不同视角的评估过程中交叉出现。耕地资源的多功能属性及其在社会经济发展过程中的基础地位决定了耕地休耕政策除了具有一般公共政策的共同特征外，还有其自身的独特属性。在耕地休耕政策评估过程中，应该根据具体的评估内容及目的，综合考虑不同评估方法的适用性选择恰当的方法，保证相关方法运用到耕地休耕政策主题中的恰当性及准确性，同时还要考虑评估基础资料的可获得性及完备程度等。

3 耕地休耕政策评估的逻辑框架

根据费希尔提出的事实与价值结合的全新政策评估思路，进行耕地休耕政策评估时也可以采用“两个顺序+四种形式”的评估模式。第一顺序评估对应于通常的事实评估，主要由项目验证与情景确认组成，前者主要是利用相关手段对耕地休耕政策的效率进行分析，侧重于耕地休耕政策目标达成情况的考察，后者的焦点在于耕地休耕政策的目标与发起耕地休耕政策的情景的关系，重点在于对耕地休耕政策要影响的情景背后的认识与设想，特别是耕地休耕政策目标与问题情景的相关性。第二顺序评估转换到了更大的社会系统中，包括社会论证和社会选择评估，强调耕地休耕政策的社会影响和社会价值。其中，社会论证是耕地休耕政策由第一顺序转换到第二顺序的关键环节，其主要任务是要表明耕地休耕政策目标为现实社会提供了价值，社会选择是由社会论证转向了意识形态方面，是耕地休耕政策评估的最后一个推论阶段，重点阐释耕地休耕政策的实施是否有利于解决社会的价值矛盾。无论是哪个顺序层面的评估，都需要根据不同评估形式的内涵将其进一步分解，形成更为具体的操作性指标，并组成一个完整的评估指标体系，然后在此基础上进行更深层次的分析与判断。

3.1 项目验证

项目验证主要用来检验耕地休耕政策是否完成了既定目标。包括两个方面的内容：第一是耕地休耕政策的实施效果，即耕地休耕政策的执行者通过相当规模和一定时期的资源投入后所产生的一系列结果，是耕地休耕政策评估的核心内容；第二是这些效果与预期目标的匹配程度，又称耕地休耕政策效果的充分性。与中国其他诸如退耕还林还草、耕地污染修复、中低产田改造等生态工程一样，耕地休耕政策是改善区域生态质量状况，提升耕地质量和粮食产能的重要手段，同时也为很多地区调整农业生产结构、推动劳动力有序转移等的重要机遇，最终目标是要实现经济发展、生态优化、社会进步等的有效结合。然而，考虑到目前中国很多地区的耕地休耕政策尚处于试点期内，难以将效果与预期目标进行比对，现阶段在进行验证时可重点关注耕地休耕政策实施后所产生的影响和即时效果。

3.2 情景确认

情景确认主要是考察耕地休耕政策目标是否适合特定问题的情景，“关注的是在某个评估判断中的政策目标的适当性”。在非严格条件下，耕地资源满足学者们所界定的公共物品分类标准，属于公共物品或公共资源范畴。近年来，中国粮食种植结构调整频繁，粮食产量逐年增加，社会经济发展的物质基础日益巩固。但粮食增产造成的生态环境成本也持续高涨，片面追求高产使得耕地长期高强度、超负荷利用，地力不断下降。而且在国内粮食产量大幅增加的同时，粮食库存接近历史最高水平，财政负担沉重。耕地休耕正是对这种耕地资源利用的负外部性进行矫正的公共政策安排，通过一系列的耕地休耕规范设计可以有效解决各种农业生产结构性矛盾，是进行耕地休养生息、培育耕地地力、实现耕地智慧、生态利用的重要举措。情景确认层面进行耕地休耕政策评估实际上是判断耕地休耕政策与国家相关法律法规及现实情况的契合程度，在对耕地休耕政策进行评估时，既要考虑到耕地休耕政策形成的时代背景及政策环境，也要考虑耕地休耕政策本身的科学性及与已有相关政策的协调性等。

3.3 社会论证

社会论证阶段主要评估耕地休耕政策目标是否与社会的基本发展理念及已有的社会格局相匹配或相容，是否对社会整体有方法性或贡献性的价值，是否会导致具有重要社会后果的问题等。对耕地休耕政策目标进行社会论证就是要检验耕地休耕政策目标对社会系统运行过程中的规范意义及其所产生的后果，特别是是否有助于整个社会系统的价值体现。根据费希尔的研究，社会论证首先“包括对目标、价值和社会系统内制度安排行为的界定”，其次还包括“对政策在这些规范过程中的预期影响的经验评估”。耕地休耕政策的实施必然会对整个社会产生一定的影响，但是我们无法直接感知其影响方向或程度，必须通过相应的科学方法将其具体化，特别是耕地休耕政策尚处于试点推行阶段，对其社会价值进行科学评估尤为必要与重要。如果耕地休耕政策对社会相关事业产生积极影响，则可以按照预期进度继续执行下去，但是如果耕地休耕政策对社会产生的影响是负面的、有害的，则需要对耕地休耕政策的关键要素进行调整与修正。也就是说，对耕地休耕政策社会价值的评估，将直接决定耕地休耕政策的执行情况与进度安排。

3.4 社会选择

社会选择是费希尔评估框架中最后的一个评估内容，其首要问题就是“社会秩序的基本思想或意识形态，是否为合理、公正地解决互相矛盾或相互冲突的观点提供了基础”，基本目标是“用理智来替代在生活方式和意识形态选择上出现的随意偏好或者私利”。根据费希尔教授的研究，意识形态是一个内涵较为复杂的思想体系，不仅可以看成一种提供社会信仰的世界观，而且是推动社会政策发展的重要力量，对整个社会的发展极为重要。换句话说，社会选择也可以看成是公众希望在什么样的环境或社会中生活。对于目前尚处于试点阶段的耕地休耕政策而言，其社会选择层面的分析主要是判断耕地休耕政策在意识形态层面是否存在偏差，是否公平地解决问题，以及是否具有可推广性。其中，耕地休耕政策是否公平、合理地解决了政策制定时所希望解决的问题，是反映耕地休耕政策可推广性的一个重要方面，在耕地休耕政策实施一段时间后，中央政府、地方政府、集体经济组织、休耕农户、非休耕农户、研究土地问题的专家学者等都会对耕地休耕政策形成一定的认知与判断，如果不同利益主体反映该政策公平、公正地解决了他们所遇到的问题或困难，也在一定程度上表明该政策的可持续性。同时，不同利益主体在耕地休耕政策实施过程中产生的“焦虑”“主张”和“争议”等能够在一定程度上反映出政策的可推广价值。

4 结 论

耕地休耕政策评估在增强政策灵活性及耕地休耕制度构建等方面的作用已经引起了很多学者的关注，他们主张通过第三方对耕地休耕政策实施后所产生的耕地地力变化及生态、社会、经济效益等进行综合评估，以及时、有效地调整耕地休耕政策，这实际上属于政策效果评估范畴。本文结合政策评估内涵和政策过程理论，认为在进行耕地休耕政策评估时，除了要考虑政策所产生的现实影响及具体效果外，也要注重对休耕政策本身及政策执行所采取的手段、方法等的评估，在耕地休耕政策目标的联结下，形成“目标+工具+结果”的事实评估路径和“价值+问题+目标”的价值评估路径，并据此构建出了基于事实与价值的耕地休耕政策评估的“项目验证+情景确认+社会论证+社会选择”逻辑框架，对于开展科学的耕地休耕政策评估、实现耕地休耕政策决策的科学化具有极大的理论参考价值。

然而，由于耕地休耕政策目前尚处于发展阶段，基础资料相对匮乏，本文仅从理论层面分析了耕地休耕政策评估涉及到的相关要点，并没有设计出具体的耕地休耕政策评估指标体系和量化模型。随着耕地休耕政策的不断发展与完善，各类基础资料的建档、存档工作将日趋成熟，这也将为耕地休耕相关问题的研究提供详实的基础数据支撑。不同研究视角下耕地休耕政策评估指标体系选取及筛选过程的定量表达、基于不同指标属性的耕地休耕政策评估量化模型构建、不同时空尺度耕地休耕政策评估结果的特征与形成机制等都是极富价值且可行的研究点。