中国式分权下的经济发展与城市贫困人群获得感提升

张安驰

(南京大学经济学院，江苏 南京 210093)

一、引言与文献综述

改革开放四十年来，伴随着经济的高速发展，我国在脱贫工作方面取得了举世瞩目的成就。在2016年国家扶贫标准从2300元(2010年)提高至3000元的前提下，截至2018年年末，全国农村贫困人口从2012年年末的9899万人减少至1660万人，降幅达496%，贫困发生率从10.2%下降至1.7%。(1)资料来源：国家统计局官网，http://www.gov.cn/xinwen/2019-02/17/content_5366306.htm.然而，与可以直观测算的农村绝对贫困人口不同，城市相对贫困人口的界定与测算一直缺乏一个统一的标准。在国企改制、城镇化与人口老龄化等因素的影响下，以城市“三无”人员与农民工为代表的城市贫困人群，在高消费快节奏的都市中将愈发寸步难行。以中国 2015 年的数据进行测算，城镇相对贫困发生率高11.8%，远高于农村绝对贫困发生率(陈志钢等，2019)[1]。在此现实背景下，结合习近平总书记在中央全面深化改革领导小组第十次会议上提出了让人民群众有更多“获得感”的概念，研究如何做出更有效的制度安排，使全体人民尤其是城市贫困人群在共建共享发展中有更多获得感并朝着共同富裕方向稳步前进，有着极强的理论价值与现实意义。

以往关注如何提升我国穷困人民生活质量的文献中，研究城乡二元背景下的收入差距问题一直是学术界的主流，不同文献从城市化进程、户籍制度、公共转移支付、基础设施建设等原因出发，探寻城乡收入差距的成因，比较我国城乡贫困人群生活质量的差异。[2]-[6]但是，一个现实的问题是，“穷人”并不简单特指生活在农村地区的居民，城市贫民群体在发达地区光鲜的经济数据下往往被忽略。在支出视角下，由于农村的物价相对较低、环境相对良好、农业生产自给自足，农村居民可能比城市贫民拥有更好的生活条件与生存状态。

一直以来，在贫困研究中经济学界对于“城市贫困人群”的关注相对较少。李实和Knight(2002)[7]对城市贫困的分类进行了开创性的工作，研究同时采用收入指标和消费指标，将城镇贫困区分为持久性贫困、暂时性贫困和选择性贫困。郭君平等(2018)[8]在此基础上进一步认为当前进城农民工家庭的贫困类型以消费贫困和选择性贫困为主，且贫困程度与种类随着区域变化有着显著不同。在城市贫困人群的构成方面，陈志钢等(2019)[1]认为，由于城镇化率的提高与国企改革等历史因素，农民工与城市失业工人逐渐成为城市贫困的主要人群，且健康问题是城市多维贫困中最重要的特征。杨舸(2017)[9]认为，流动人口的部分群体，特别是农民工群体增加了城市相对贫困发生的可能性。易迎霞(2018)[10]通过分析我国城市老年人口的收入状况、健康状况和代际支持情况，总结了城市老年人口贫困的形成机理。政策影响方面，沈华福和王海港(2019)[11]在分析我国城镇居民存在的收入不平等时发现，2003-2008年决策者更关注城镇低收入群体，2008-2013年则更加关注城镇中等收入群体。李实、杨穗(2009)[12]认为低保政策对缓解城市贫困有一定作用, 但对缩小收入差距的作用并不明显。袁媛等(2009)[13]发现受经济转型时期的城市住房、建设和更新等空间政策影响，我国两类城市贫困人群(户籍贫困人口和农民工)在生活方式与资源被剥夺的空间模式上有着不同的特征。可见，已有城市贫困研究的重点在于贫困的测度，贫困人员的构成与解决城市贫困的政策效应等方面。现有文献缺乏对于城市贫困人口成因的理论分析，更少有通过经济学模型，分析在我国特有中央-地方的分权体制架构下如何让城市贫困人群真正脱离贫困。

讨论中国的政策落实，离不开我国特色分权制度的大背景。一方面，中央政府有足够的能量对地方进行奖惩与激励；另一方面，地方政府在经济发展等目标的实现中也发挥了重要作用。这种政治上的中央集权与经济上的地方分权形成了中国式分权的整体框架。在傅勇、张晏(2007)[14]的论述中，中国式分权的核心内涵即是我国经济分权同垂直的政治管理体制的紧密结合。通过回顾已有研究成果可以发现，考虑到中央政府对地方政府的多任务要求，部分文献在研究方法上通过应用多任务委托-代理模型进行了研究，其中陈小亮等(2018)[15]通过构建以中央政府为委托人、地方政府为代理人的委托-代理模型，研究认为中央政府对地方政府的考核侧重于经济增长，忽视了对房价的考核，是导致控房价效果欠佳的主要原因。佟健、宋小宁(2018)[16]的研究表明，解决地方政府官员不作为的政策措施不能仅集中在强化政绩考核上，而应该进一步全面深化改革，理顺中央和地方权责关系，用更公平准确的措施对地方政府官员进行监督和激励。潘峰等(2015)[17]则通过分析环境规制相关因素对最优激励契约的影响，为促进经济与环境的协调发展提供了理论依据。但是，总体而言基本还没有学者利用合同理论的相关方法对提升城市贫困人群获得感进行研究。本文在前人研究的基础上通过建立多任务委托-代理模型，研究相关因素对最优中央政府制度安排的影响，从而对中国经济保持中高速增长下进一步提高城市贫困人群获得感，实现共享发展的目标提供相关理论建议。

二、城市贫困产生的背景：基于相对过剩人口理论的视角

政界学界从不同的角度出发对城市贫困人群有着不同的看法，一个能够得到多数学者认可的概念来自联合国的相关解释，城市贫困人口一般包括陷入贫困的原城市人口和流入城市的“未注册”人口，前者主要由因为先天自身缺陷或后天外部因素冲击而导致的“三无”人员构成(低劳动能力、低收入来源、无人监护或赡养)。后者则主要由生计面临困境的农村流动人口构成。

洪银兴、葛扬(2011)[18]曾总结了马克思在《资本论》中所归纳的相对过剩人口的四种存在形式，分别是流动形式的过剩人口、潜在形式的过剩人口、停滞形式的过剩人口与处在社会最底层的相对过剩人口。依照相对过剩人口理论，城市贫困人群一方面可以归纳于由城市“三无”人员构成的底层相对过剩人口，即年龄超过工作年龄、被当代技术所淘汰或因伤残等原因失去劳动能力的人群；另一方面，在农业技术发展与城镇化的背景下，农民至农民工的身份转变则是由农村潜在的过剩人口变化为城市流动形式与停滞形式的过剩人口。农村潜在的过剩人口指的是仍然处于工作状态但是仅仅占有少量生产资料的劳动力，在农业资本有机构成的提高(技术进步)与城镇化的发展中(城镇劳动力需求)，这部分劳动力将不断涌入城市成为农民工，但是由于教育水平的限制而缺乏竞争力，故其中多数无法进入高薪酬、高技术、高回报的行业从事稳定有保障的工作。农民工很可能在落后产业中逐渐成为就业时间长、工资水平低、就业及其不规则的停滞型过剩人口，或成为广泛存在于建筑、冶金、制造业等行业中随着生产规模变化不断失业就业的流动型过剩人口。

马克思认为：“事实上，每一种特殊的、历史的生产方式都有其特殊的、历史地发生作用的人口规律。”(2)马克思.资本论(第1卷)[M].人民出版社，2004：728.人口的发展总是由社会的生产关系所决定，要提升城市贫困人群的“获得感”，首先应梳理城市贫困人群产生的背景，并通过我国如今的生产方式与社会特征分析其成因。笔者认为，在我国近数十年的发展中，相对过剩人口的成因可能来自于技术进步和经济波动两方面。就技术进步而言，其对就业的影响是双重的，一方面，技术进步导致资本有机构成的提高，这将会在一定程度上带来失业问题；另一方面，技术进步会创造新的物质文化需求，创造新的产业部门，通过提高劳动生产力、资本的加速积聚和集中、固定资本的更新，则会提高社会劳动生产率。就经济波动而言，马克思认为当资本的边际生产率小于0时，资本利润率的下降将会快于资本的增加，这就出现了资本的过剩。而“资本的这种生产过剩伴随有相当客观的人口过剩”(3)马克思.资本论(第3卷)[M].人民出版社，2004：285.，原因在于这些劳动人口不能再为过剩资本所使用，故而对于经济波动中生产与人口的相对过剩并存的情况，造成农民工与城市底层工人的失业问题。

然而，无论是经济的周期性波动，还是新技术对于落后产能的取代，要么是现阶段我国经济发展无法避免的规律，要么是实现国家崛起所必须坚持的事情。既然城市贫困人群的出现有其历史必然性，政府更应予以重视，在宏观经济转型阵痛期，进一步保障城市贫困人群的生活条件，提升城市相对过剩人口“获得感”。对于获得感的阐释，《求是》杂志社李捷社长认为，“获得感”不仅要带来物质生活水平的提高，更要满足百姓在医疗、教育、社会服务等方面的需要。作为政府、企业、社会，要有一种责任感，要让老百姓通过改革获得物质收益，并享受到更好更全更人性化的民生服务。故而要切实提升城市贫困人群的获得感，地方政府需要通过以就业保障制度、社会保障制度、环境保护制度等组成的“一篮子制度”设计，来满足城市贫民的基本生存需要、基本权利需要与基本服务需要。然而长期以来，“效率”与“公平”似乎一直是硬币的两面，无法兼得。中央政府对于地方的政绩考核总以经济发展为主，地方官员从自己晋升的角度考量，发展经济往往优先于关注环境、低保或贫困人群就业。在一些依赖重工业与廉价劳动力的城市，将资源倾斜于城市贫困人群在短期内或许并不能显著的促进经济的增长，这进一步削弱了地方政府提升城市贫困人群“获得感”的热情。

截止到目前，我国城市贫困总体上来说仍有着绝对数量大、抗风险能力差、生存环境恶劣等特点。据2018年民政部《社会服务发展统计公报》与国家统计局《农民工监测调查报告》中的数据显示：截至2018年底，全国共有城市低保对象605.1万户、1007.0万人，外出农民工总人数近17266万人(4)农民工作为一个庞大的群体，群内分化较大，部分农民工收入甚至高于本地人口平均工资。但总体而言，2018年外出农民工平均工资为49284元，远低于我国城镇就业人员平均收入75156.3元(我国城镇就业人员平均收入=城镇居民人均可支配收入×城镇居民总人口/城镇就业人口)。同时，进城农民工面临着愈发严重的老龄化问题，至2018年，50岁以上农民工已占到总数的22.4%。因此，本文仍参照陈志钢等(2019)、杨舸(2017)的归类方式，将进城农民工总体归类于城市贫困人群的一类进行研究。。同时，还有大量的城市人口濒临贫困，他们的收入勉强高于政府划定的贫困线。这些居民仅能满足日常生活最基本的开支，基本没有抗击外部风险的能力。对于这相当一部分的贫困家庭与边缘贫困家庭，如果其收入稍有波动或者遇到一次比较大的开支，就会陷入更深层次的贫困。在我国特色分权体制下，鉴于中央与地方政府间存在的委托代理关系，考虑到城市贫困人群在我国的现实情况与作为城市相对过剩人口所出现的历史必然性，中央政府应寻求最优的制度安排与对地方政府工作的绩效考核方式，从而实现提升城市贫困人群的获得感与经济平稳增长的协调发展，以促进社会福利的最大化。

三、基本模型的建立

地方政府在中央政府的委托下从事两样工作，经济发展与提高城市贫困人群的获得感。其中实现经济发展的内涵是资源配置的效率问题，地方政府在市场规律下将有限的资源合理利用，以期进一步提升经济增长质量和资源利用效率，在新常态下真正实现经济的平稳增长。提升城市贫困人群获得感的内涵则是资源配置的公平问题，公平是兼顾机会均等条件下收入分配的协调。提升城市贫困人群获得感，在于为城市贫困人群提供更均等的发展机会，通过基础设施、教育设施、民生设施的投入与社会保障体系的建立，使城市贫困人群与其后代得以与其他群众站在同一起跑线。提升城市贫困人群获得感，即为对社会资源进行更加公平的配置，为城市贫困人群阶层提供更加均等的发展机会与优化的生活环境。

令地方政府的总收益为线性激励函数：

Il=I0l+β1e1+β2e2

(1)

中央政府的收益为：

Ic=I0c+e1+e2

(2)

其中，I0l、I0c为常数，分别表示地方政府与中央政府的固定收益，考虑中央政府对地方政府的政绩考核制度，周黎安(2007)[19]认为，我国地方政府之间存在着“自上而下”的锦标赛竞争，中央政府通过对地方政府的行政主官进行晋升竞赛，通过晋升优胜者的方式对地方的行政主官进行激励。而竞赛标准可以考虑为中央政府自身效用的最大化。在21世纪的最初十年，经济增长率一直是“晋升锦标赛”的重要标准。本文进一步将经济发展与城市贫困人群获得感提升两项任务的完成效果纳入中央政府的效用函数中，β1表示中央政府对地方政府经济发展的重视程度，β2表示中央政府对地方政府提升城市贫困人群获得感的重视程度，其中重视程度的高低将会直接影响中央政府对地方政府行政主官的政绩考核指标，并有0<β1<1，β2>0。

进一步，考虑地方政府付出的成本为：

(3)

同时，假定中央政府是风险中性的，地方政府是风险规避的，令中央政府的目标函数为：

E(Uc)=E(Ic-Il)

(4)

其中，E表示期望算子。地方政府的效用函数为：

Ul=-e-η(Il-C)

(5)

其中，η是绝对厌恶系数，η>0且当η越大时，地方政府对风险越厌恶。

地方政府的确定性等价收益为：

(6)

在一个经济体中，中央政府显然期望最大化自身的目标效用：

maxE(Uc)=E(Ic-Il)=I0c-I0l+(1-β1)na1+(1-β2)ma2

(7)

(8)

(9)

考虑激励相容约束(IC)的一阶条件，可得地方政府的最优努力组合：

(10)

(11)

由于个人理性约束(IR)是紧约束，进一步取等号并变换可得：

(12)

将(10)式、(12)式代入(7)式：

(13)

由一阶条件为0，整理得：

(14)

将计算结果归纳为表1。(5)为节约空间，本文省略了求导的过程。

表1 各参数上升时对的影响

四、模型结果的分析

对于更加厌恶风险的地方政府(η上升)，确定的临界值φ1、φ2。当n/m>φ1时中央政府对经济发展的重视程度升高，当n/m<φ1时中央政府对经济发展的重视程度降低。当n/m<φ2时中央政府对提升城市贫困人群获得感的重视程度升高，当n/m>φ2时中央政府对提升城市贫困人群获得感的重视程度降低。在我国城市发展的实际情况中，当一个地方政府相对厌恶风险，且该地相对经济发展能力超过了临界值φ1，中央政府应倾向于更加重视该地的经济发展，以鞭策该地方政府不要过于保守，应充分发挥主观能动性促进经济增长。若该城市相对经济发展能力低于临界值φ1，中央政府则应适当降低对该地经济增长的要求。若该地相对经济发展能力较强且超过了临界值φ2，中央政府应降低对该地提升城市贫困人群获得感的要求，以保持地方政府发展经济的热情。若该地相对经济发展能力较弱且低于临界值φ2，这说明地方政府相对提升城市贫困人群获得感的能力较强。中央政府则会倾向于更加重视该城市的益贫式发展以惠及城市贫民。对于更加偏好风险的地方政府(η下降)，中央政府与地方政府的决策和行为方向与更加厌恶风险的地方政府相比完全相反。

对于提升城市贫困人群获得感将提升发展经济的边际成本的地方政府(δ上升)，确定的临界值φ1、φ2。当n/m>φ1时中央政府对经济发展的重视程度升高，当n/m<φ1时中央政府对经济发展的重视程度降低。当n/m<φ2时中央政府对提升城市贫困人群获得感的重视程度升高，当n/m>φ2时中央政府对提升城市贫困人群获得感的重视程度降低。在我国城市发展的实际情况中，若一个地方政府提升城市贫困人群获得感会使得发展经济的边际成本提升，则可能说明该地方政府经济发展较为依赖固定投资等方式，或以重工业等高污染行业为主导产业，所以在实施提升城市贫困人群获得感的“一篮子”政策时，其中的环保制度，高污染行业中低收入员工的健康保障制度，福利公共品投入缩减城市投资规模等都会增加该城市经济发展的边际成本。若该地相对经济发展能力较强且超过了临界值φ1，中央政府会倾向于更加重视该地的经济发展，这是因为地方政府的相关产业结构与发展模式较符合该城市的发展阶段，能维持经济的高速增长。若该地相对经济发展能力较弱且低于临界值φ1时，此时地方政府的相关产业结构与发展模式已经不符合该城市的发展阶段，中央政府会降低对该地经济增长的重视程度，转而关注该城市的产业转型效果与经济发展质量。若该地相对经济发展能力较强且超过了临界值φ2，中央政府会降低对该地提升城市贫困人群获得感的要求，因为如果此时中央政府反而为之则会降低该地方政府利用优势发展经济的热情。若该地相对经济发展能力较弱且低于临界值φ2，这说明地方政府相对提升城市贫困人群获得感的能力较强。中央政府则会倾向于更加重视该城市的益贫式发展以惠及城市贫困人群。对于更加偏好风险的地方政府(δ下降)，中央政府与地方政府的决策和行为方向与前文所述完全相反。

五、结论及政策建议

在我国特色分权体制下，本文首先试图通过相对人口过剩理论阐释了城市过剩人口的特征与成因，再通过多任务委托-代理模型分析了经济平稳增长与提升城市贫困人群“获得感”之间的内在关系，得到如下结论：

第一，目前，我国城市贫困人口主要由处于城市绝对底层的相对过剩人口(失去劳动能力的“三无”人员)与处于停滞形式的相对过剩人口(进城农民工)两部分构成。技术进步带来的产业更替与经济波动中的政策变化是相对过剩人口的主要成因，这需要政府更加关注城市贫困人群“获得感”的实现。模型结果表明，中央政府对地方政府提升城市贫困人群“获得感”的最优重视程度，受单位努力的城市贫困人群“获得感”提升效果增大而增大、经济发展波动性的增大而减小，对地方政府发展经济的最优重视程度，受单位努力的经济发展提升效果增大而增大、经济发展波动性的增大而减小。同时，两项工作的中央政府最优重视程度，对于不同类型的地方政府，还受风险的厌恶程度、经济发展的成本、提升城市贫困人群“获得感”的成本以及提升城市贫困人群“获得感”对于发展经济边际成本的影响，中央政府应统筹考虑针对经济工作与民生工作的激励强度，以争取社会福利的最大化。

第二，我国幅员辽阔，不同的地区城市间发展阶段不同、发展模式不同、要素禀赋优势不同，地方政府间实现经济增长或提升城市贫困人群“获得感”的相对难度也有所不同，这要求中央政府应针对不同类型的地方政府，对提升城市贫困人群“获得感”与发展经济两项工作设置不同的重视程度。就城市发展阶段而言，中央政府应激励后进城市以经济发展作为主要目标，增加城市化水平扩大就业规模从而消除贫困。对于发展程度较高的大型城市则更应考核城市贫困人群的“获得感”的提升程度。就城市支柱产业而言，对于资源型城市与老工业重工业聚集的地区，地区经济发展相对其他地方迟滞且面临较大的转型压力，中央政府应适当放松对当地经济发展指标的硬性要求，提高城市贫困人群“获得感”提升指标的权重， 通过中央政策支持、民生工程建设、省份对口帮扶等手段，帮助当地改善民生环境、恢复市场秩序、调整经济结构，重新进入发展轨道。就地方政府风险偏好而言，对于年轻激进的地方政府，当其相对擅长某项任务时，中央政府应降低该项任务的激励，避免地方政府由于冒进所引发的风险损失；反之，对于稳重保守型的地方政府，当其相对擅长某项任务时，中央政府应提高该项任务的激励，鼓励其在优势领域做出更大的成绩。

第三，目前国内外经济形势相对复杂，我国经济转型初现成效但仍面临着巨大的压力与不确定性。当经济发展不确定性提升时，中央政府对于地方政府完成获得感提升于经济发展两项任务的最优重视程度都会下降，故稳定的经济环境不仅有利于推动地区经济发展，而且有利于完成城市贫困人群脱离贫困的任务目标。2018年中共中央政治局会议对于经济全局提出了“六稳”的要求，深刻体现了经济平稳发展的重要性。同时，在全面深化改革持续推进的大背景下，地方政府改革的决心与效率将会直接影响当地的发展与中央政策的落实。一方面如本文所述，中央政府可以通过优化激励手段影响地方政府的决策，但另一方面我们也应该注意到，我国中央政府与地方政府间的关系不是简单的委托—代理关系。党员干部无论身处地方或中央，都应有无私的奉献精神与朴素的家国情怀。所以党中央可以继续加强党建工作的密度、深度、广度。从而增强地方官员的党性修养与责任担当意识，紧跟中央脚步并根据当地实际情况制定政策目标。以促进经济可持续发展、提升民生水平，切实加强包括城市贫困人群在内广大人民群众“获得感”的提升。