乡村环境治理政策的核心要素分析——基于扎根理论研究

程苏嘉

（西华师范大学 管理学院，四川 南充 637000）

2008年7月24日，这是国务院召开的首次全国农村环境保护会议,时任国务院副总理李克强强调：加强农村环境保护，解决危害农民健康的环境问题是建设生态文明的必然要求、是统筹城乡发展的重要任务、是改善和保障民生的迫切需要。此后，我国乡村环境治理力度稳步推进、不断强化。乡村环境治理政策是分析和把握我国乡村环境治理进程的关键维度,检视2008年以来的政策变迁，探讨当下乡村环境治理面临的问题和挑战，具有重要的理论价值和现实意义。

一、基于扎根理论的研究

扎根理论的核心特征是在归纳产生资料的基础上形成新的概念、理论和思想，它的首要任务是把资料概念化[1]。本研究借用扎根理论中的编码方法，对2008年——2018年国务院发布的十八项乡村环境治理政策文本进行编码和分析，归纳出这十年来乡村环境治理政策中的核心概念，在此基础上并尝试概括出乡村环境治理政策中的核心要素，分析这些核心要素是如何进行相互作用，从而促进乡村环境治理政策的形成与发展。

本文将扎根理论的研究的基本步骤归纳为以下四个步骤：第一，使用Nvivo软件对选定的十八项政策文本资料进行分析。第二，基于Nvivo软件，以开放式的态度对选定的文本资料进行分析，形成一级编码。第三，对一级编码的概念不断归纳与抽象，从而形成二级编码，即类属。第四，对类属与类属之间的关系进行总结概括，形成初步假设，进行整合。

表1 21世纪以来我国乡村环境治理政策的一级编码（以2018年农村人居环境整治三年行动方案为例）

二、基于扎根理论研究的分析

（一）核心要素的概念解读

对十八项乡村环境治理政策文本的初始编码进行归纳概括发现：乡村环境治理的内容由乡村生活污染、农业生产污染和乡镇工业污染三个类属组成。农村生活污染是指农民在日常生产生活中产生的生活垃圾、生活污水及粪便等污染物[2]。农业生产污染物包含农业生产过程中产生的污染和本为促进产出但投入过量而导致的污染[3]。乡镇工业污染主要指乡镇工业企业因工业生产而产生的废水、固体废弃物和废气排放。

表2 21世纪以来我国乡村环境治理政策的二、三级编码

我国乡村环境治理政策涉及三类参与主体，即政府、市场（企业）、公众。各级政府及其职能部门是国家的代表，是国家各项乡村环境治理政策和工作实施的主要力量，中央政府承担创新政府支持方式、制定与完善乡村环境治理政策的主体责任，地方政府是政策落实、规划实施的责任主体。党的十九大报告中明确提出，坚持社会主义市场经济改革方向，使市场在资源配置中起决定性作用，着力构建市场机制，推行环境治理依效付费与环境绩效合同服务，培育环境治理的市场主体。公众主要是乡村环境治理过程与成效的社会监督主体和环境友好型乡村生活方式践行的主体。治理主体间既有“官僚制”的上下级管理关系，也有民主平权的协商合作关系。

乡村环境治理政策中所涉及行政手段更多是具有针对性的对乡村环境治理过程中的某项内容的有效实施而专门设定的具有行政性质的方针、体系、设施和机构等，是实现乡村环境治理特定成效的有效手段。

（二）核心要素间的相互作用

乡村环境治理手段与参与主体的变革同步于治理内容的转变。从乡村环境治理政策文本分析可以发现，我国乡村环境治理内容由最初的农业面源污染治理转变为囊括乡村生活污染、农业生产污染和乡镇工业污染的全面、综合乡村环境污染治理内容。参与主体由单一的政府治理变革为政府、市场、群众多元治理主体；治理手段由单一的行政手段变革为法律手段、行政手段、教育手段、道德手段的多元手段协同治理。

乡村环境治理政策的制定与实施向来具有强烈的外部性，会给参与主体带来肯定性或否定性的影响。具有某种特征的治理政策一旦确立，就对乡村环境治理活动中涉及的参与主体产生规范和制约作用，直接影响政府、市场、公众这三类参与主体的活动方式，在治理政策和参与主体间形成规范和被规范的关系；此外，治理政策可以较好地平衡政府、市场和群众三方环境受益的关系，使得各方有参与乡村环境治理活动的外在驱动力。为了确保乡村环境治理政策的高效实施、治理内容得到有效治理，必须采用合理完善的治理手段，治理手段的选用必将是乡村环境治理政策的制定所需要考虑的核心问题。

乡村环境治理政策的参与主体，尤其是市场和群众，对政策的认可和执行长度，赋予了乡村环境治理政策源源不断的生命力。因此，乡村环境治理政策的参与主体与治理政策的实施手段的关系主要体现在：乡村环境治理政策的参与主体与治理手段二者相互依存、不可分割。

三、基于核心要素分析的乡村环境治理政策发展趋势展望

（一）明确参与主体职责，保障参与主体的多元结合和共生性合作

乡村环境治理政策呈现出一种多元化的概念，这种多元并不是单纯数量上的概念，而是一种有着内在秩序的政策体系。所谓共生性发展是指：政府、市场、群众作为异性主体以平等的身份合作参与乡村环境治理，该合作是基于合作三方的共同责任和权益，合作的出发点和落脚点是促进各方共生发展。在乡村环境治理政策发展变革浪潮的推动下，政府、市场、群众三者应从单独发挥治理效用逐步向三者联合治理过渡，建立政府主导、群众参与、市场支持的治理机制，实现1+1+1〉3的治理效度。

合作治理需要中央政府和地方政府事权的合理划分，中央政府加大对乡村环境治理政策落实和财政转移支付的支持力度。省级人民政府对本行政区域乡村环境治理负总责，市级人民政府强化综合和协调统筹管理职责，区县人民政府执行政策落实。

乡镇工业企业以及乡村群众纳入治理主体的范围，在治理地位上与政府平等，并明确环境权利与义务，鼓励通过各种形式开展乡村环境治理保护和治理。采用荣誉表彰和税收优惠等多措并举的激励方式推动乡镇工业企业单位承担乡村环境治理主体责任，鼓励乡镇工业企业积极开展乡村人居环境整治的排污设备等基础设施投资、乡村旅游建设、结对帮扶等项目。尊重村民的意愿，保障群众决策、监督和参与的权利，根据村民需求合理确定乡村环境治理各项内容优先序和标准。环境治理纳入“五好家庭”评选标准，提升参与乡村环境治理的自觉性、积极性、主动性意识，动员乡村群众积极参乡村环境治理中，投身美丽乡村家园的建设。

（二）扩展治理手段运用，促进治理手段上的协

基于扎根理论的编码可以发现乡村环境治理政策较多的运用了法律手段、行政手段和经济手段，在此本文将着重探讨其他三种治理手段如何在乡村环境治理中发挥效用。

第一，教育手段。教育手段强调各行各业开展继续教育和民众教育，让群众解放思想、与时俱进、更新观念，发挥潜能，激发活力[4]，以期提高全社会生态环境保护意识。地方各级人民政府的教育主管部门和各类媒体行业要依法履行环境保护与治理的宣传教育责任，实施全民环境保护宣传活动，加强乡村环境治理宣传教育，提高群众乡村环境保护意识。建设乡村环境保护教育平台，将乡村环境保护知识纳入各类学校和乡村基层组织的教学教育内容，引导乡村公众环境行为的自律意识和践行环境友好型的绿色低碳生活模式。

第二，协商手段。在基层治理中，党和政府也重视协商合作的方式以应对基层社会中出现的各类问题。2013年中国共产党的十八届三中全会中提出推进乡村协商治理制度化，2017年的十九大报告中更是强调：打造共建共享的社会治理格局，实现政府治理与社会调解、局面自治的良性互动[5]。协商治理是协商民主理论实践的一种重要形式，应成为新时期乡村环境治理政策实施的重要手段之一。建立沟通协商平台，畅通乡镇工业企业和乡村群众环境权益表达渠道，加强社会监督，扩大民主参与，建立公众参与乡村环境治理决策的渠道和机制。乡村生活污水、生活垃圾等集中治污设施等规模和位置，应由县、乡（镇）人民政府和公众代表、企业代表根据具体情况进行论证协商确定。

第三，道德手段。在国家治理现代化进程中，道德话语权价值不容低估，国家治理体系中的制度信用离不开诚信的道德价值基础，制度公正有赖于公平正义的道德价值标尺，制度权威的树立取决于制度的感召力和国家精神健康[6]，法律和道德这两种治理手段在乡村环境治理中不可或缺。在乡村环境治理活动中，通过道德手段的运用，一方面加强社会公德建设，引导公众强化环境友好型生活方式的自我约束；另一方面乡镇工业企业恪守达标排污的道德规范、政府部门环境监管人员坚持实事求是监管的职业道德。只有在高度的道德自觉状态下，政府、企业、公众所做出的行为才有可能达到最佳状态，这种最佳状态对乡村环境治理政策的实施将起到不可估量的正向作用。