美国司法再投资改革实践检视

韦 佳

(中国社会科学院 美国研究所，北京 100720)

白宫理事会2016年监禁报告表明，美国监狱关押着全世界超过1/5的囚犯，平均每100名成年人里就有1人被监禁(1)Economic Perspectives on Incarceration and the Criminal Justice System, White House Council of Econ. Advisors, April 2016:3.。在过去的20多年中，美国每年在监狱项目上的投入由1988年的120亿美元增长至2012年的530亿美元，持续的财政削减更使得愈发拥挤的监狱成为联邦各州的沉重负担，而高达40%(2)Oklahoma, Texas taking similar public safety paths.https://csgjusticecenter.org/jr/oklahoma/press-releases/oklahoma-texas-taking-similar-public-safety-paths/.的释放后三年累犯率表明，即使花费高昂，大规模监禁政策仍无法为美国社会的公共安全提供有效保障，但单纯压缩法定刑期或提高假释率以减少监狱人口，又可能直接导致犯罪率上升，美国监禁改革因此陷入两难境地。在此背景下，各州开始积极探索改革进路。2014年，经过近6年的改革试验，联邦政府正式发起“司法再投资倡议(Justice Reinvestment Initiative)”，将部分监狱预算转投至社区矫正项目与当地住房、教育、医疗、就业等服务领域(3)Melanie Schwartz. Building Communities Not Prisons: Justice Reinvestment and Indigenous Over-Imprisonment.Australian Indigenous Law Review, 2010,14(1): 2; T. Clear. A Private-Sector, Incentives Based Model for Justice Reinvestment.Criminology & Public Policy, 2011, 10(3): 587.；同时鼓励各州以循证为导向开展司法测绘(justice mapping)(4)司法测绘是由司法测绘中心(Justice Mapping Center)为政府、立法机构及私人研究所提供的地理信息整合评估服务，以帮助上述主体制定刑事司法政策与社会政策。，立足于犯罪成因，探寻影响监狱人口增长的地方化因素，灵活配置司法资源解决本地问题，以扭转特定区域人口或某些少数族裔被大量监禁的不公正现状。在联邦层面，司法部逐步淘汰私人监狱，以遏制监狱承包商为追求营利而过度收监的趋势，并将更多司法资源投入到改善现有监狱与对高风险犯罪人的监督中。从2007年发起到2017年的10年间，司法再投资在稳定监狱开支和预防犯罪上已取得显著成效，并逐渐由司法改革政策转型为维护美国社会公共安全的资源整合调配工具。

一、美国司法再投资缘起：监狱和公共安全的可持续性需求

21世纪初始，美国刑事司法系统即面临空前压力：一方面，接连爆发的次贷危机造成经济增长停滞，监禁矫正成本飞涨使得监狱预算捉襟见肘；另一方面，20世纪70年代以来未能得到显著降低的犯罪率暗示着大规模监禁政策在犯罪预防和司法资源配置上的双重失败，甚至连监禁本身的有效性也受到意识形态上的质疑(5)Douglas Husak. Kinds of Punishment, Heidi Hurd(eds.). The Work of Larry Alexander.Oxford: Oxford University Press, forthcoming, 2018.。对此，政策制定者不得不以经济性为出发点，探寻一种相对小型、更人性化和更安全的矫正制度。

(一)大规模监禁的濒临破产

20世纪70年代量刑和刑罚政策转变所带来的直接后果，即毒品战争、三振出局(three-strikes)的量刑体系、自由裁量权与假释的大范围废除，以及对于矫治理念的放弃，共同构成了美国当代社会犯罪与刑罚的现实：监狱扩张和监禁人口的螺旋式增长。矫正花费激增困局的直接表现是新增监狱人口和监狱设施开支上升，如路易斯安那州监禁人数连续20年占据全美首位，并于2008年创下每10万人中有858人在监狱中服刑的全美最高监禁率(6)James Austin. Reducing America’s Correctional Populations: A Strategic Plan.Justice Research and Policy, Vol. 12, No. 1, 2010: 19.；俄克拉荷马州的监禁人口仅次于路易斯安那，平均每年需花费8亿美元兴建监狱并支付5500万美元的运营费用(7)Andrew Speno. State has Two Choices on Crime: Change or Bankruptcy.http://www.tulsaworld.com/opinion/othervoices/andrew-speno-state-has-two-choices-on-crime--/article_f3357b07-6746-5b05-817f-6a8ad35c7139.html.；乔治亚州监狱犯人数量在2011年达到56000名，平均每10万人口中就有580人正在监狱服刑(8)黄伟松：《从美国乔治亚州最近的刑事司法改革谈狱政创新》，《矫政》，2016年第1期，第128页。；德克萨斯州仅2007年在新增监狱人口上的花费已逾20亿美元(9)Oklahoma, Texas taking similar public safety paths.https://csgjusticecenter.org/jr/oklahoma/press-releases/oklahoma-texas-taking-similar-public-safety-paths/.。此外，平均每名犯人的矫正支出持续走高，截止到2018年1月31日，加利福尼亚州监狱共关押犯人129557名，每人年均花费70810美元(10)Monthly Report of Population as of Midnight January 31, 2018, California Department of Corrections and Rehabilitation, Division of Internal Oversight and Research, Office of Research, Feb.1, 2018.，共计约92亿美元，堪称全美最昂贵监狱。截至2015年，美国监禁人口相比1972年增长10倍，达到前所未有的220万，每年在监狱矫正上的支出高达800亿美元(11)Poverty and Opportunity Profile: Americans with Criminal Records, The Sentencing Project, 2015: 2.，联邦与各州监狱不堪重负。

(二)强硬打击犯罪的原教旨主义失败

美国联邦调查局统一犯罪报告(Uniform Crime Report)显示，尽管20世纪60、70年代犯罪率的上升带动了监禁率的小幅增长，但二者自20世纪80年代开始的不相关变化已足以打破犯罪率受到监禁率压制的经验判断——2009年美国监禁率为10万分之508，为40年前的5倍有余，而犯罪率却与20世纪70年代持平(12)James Austin. Reducing America’s Correctional Populations: A Strategic Plan.Justice Research and Policy, Vol. 12, No. 1, 2010: 1.。如果犯罪率不能为监禁率所控制，那么至少在过去的30年里，刑事司法系统对于大规模监禁的原教旨主义信仰已失去了一般预防理论的支持。诚然，监狱仍是维护社会安全的重要工具，但并非将更多犯人投入监狱就能使公共安全得到保障，不受监禁率调节的犯罪率(13)Brennan司法中心对1990-2000年犯罪率与监禁率的调查结论认为，监禁率对犯罪率浮动的影响比例约为10%。仍会带来公共安全问题。犯罪学家Todd Clear与Dina Rose早期研究成果亦显示，大规模的集中监禁会导致公共安全的减损(14)Susan B. Tucker, Eric Cadora. Justice Reinvestment.3 Ideas for an Open Society, November 2003: 3.。在强硬打击犯罪(Tough on Crime)政策的背景下，美国每年约有60万犯人被直接释放回没有复归帮助支持的社区(15)Incarceration’s Front Door, The Misuses of Jails in America, Vera Institute of Justice, 2015.。依据国家司法研究所提供的数据，67.8%的囚犯在释放后3年内又被逮捕(16)Durose, R Matthew., Alexia D. Cooper, and Howard N. Snyder. Recidivism of Prisoners Released in 30 States in 2005: Patterns from 2005 to 2010, Bureau of Justice Statistics Special Report, April 2014:1.，平均每年有1100万人反复进出监狱(17)Barack Obama. The President’s Role in Advancing Criminal Justice Reform.130 Harv. L. Rev. 2017: 6.,这意味着国家对至少三分之二受刑人员的司法投资是失败的，大规模监禁的巨额支出带来的公共安全收益微乎其微。由此，监狱矫治的失效与复归社会理想的架空对强制最低量刑政策的必要性提出了挑战——现有理论和数据都无法证明威慑效应的存在，更重的监禁刑罚并不能减少(如发案率最高的毒品)犯罪。刑事司法政策再次走到了分叉路口：司法资源应优先应用于惩罚犯罪人还是帮助其成为一个能够自我负责的人？以循证为导向的司法再投资用安全与效益完满地解答了这个问题。

二、美国司法再投资实施进路：打破监禁与累犯循环

司法再投资通过将传统后置的司法资源部分前移至滋生犯罪的环境中，减少初次卷入刑事司法机器之人数，在提升社区安全的同时减少对成本更高的刑罚干预措施的需求，从而将刑事司法的重心由事后补救转移至事前预防，以形成良性循环。简言之，司法再投资的运作思路为：重整司法资源→再投资到社区→减少再犯，提升公共安全→更少的犯罪与缓刑撤销→减少监狱人口增长→更少的监狱投入→节约司法资源(见图一)。实现该思路需要：(1)修改量刑法，提高部分犯罪起刑点，放宽缓刑、假释撤销条件，以减少入监人数；(2)降低离开监狱的门槛，削减部分犯罪人刑期；(3)保证前犯人不再回到监狱，帮助其复归社会；(4)将上述犯罪人所占用的资金投入以社区为基础的犯罪预防，根除社区的犯罪诱因。具体而言，司法再投资主要通过以下四条路径发挥其对公共安全的杠杆作用，以更低的成本维护更广泛的公共安全。

(一)设立问题解决法庭：以帮助替代定罪

为响应“智能应对犯罪倡议(Smart on Crime Initiative)”(18)智能应对犯罪倡议是由奥巴马时期前司法部长Eric Holder提出的项目，倡导针对最严重的犯罪，起诉最危险的犯罪人，将司法资源集中在犯罪“热点”上，寻求达到提升公共安全、威慑、有效性与公平性的新途径。该项目有5大目标：(1)保障有限的资源投入到最重要的法律执行活动中；(2)更公正地执行法律并减轻刑事司法制度的差异影响；(3)保障对低危险性的非暴力犯罪人处以公正、适度的刑罚；(4)支持预防与复归措施以威慑犯罪、减少累犯；(5)加强对弱势群体的保护。所提出的多样化应对犯罪理念，各州于2012年起开始陆续设立问题解决法庭(problem-solving courts)，这类特别刑事法庭(specialized criminal courts)在一些州亦被称为治疗法庭(therapeutic court)，专门处理特殊身份“客户(clients)”(如退伍军人、家庭暴力者、毒瘾者、精神病患者等)的案件，旨在通过提供有别于传统的非对抗性治疗服务来减少犯罪行为。多数问题解决法庭为毒品法庭，此外还有退伍军人法庭、少年法庭以及新近推行的“替代监禁(alternative to incarceration)”法庭。尽管这些法庭在行政结构上系法院的分支，但实质上并不作出有罪判决，而是致力于将“客户”导向有意义的生活：一方面，其在刑事司法系统中发挥着“前置(front-end)”作用，促使犯罪人在被量刑前参与定罪替代项目，以换取不被定罪或缓刑判决；另一方面，其还作为复归法庭(reentry courts)发挥着“后置(back-end)”作用，帮助刚从监狱释放的前犯罪人或缓刑犯复归社会(19)Christine S. Scott-Hayward. Rethinking Federal Division: The Rise of Specialized Criminal Courts,22 Berkeley Journal of Criminal Law, 2017: 50.。

问题解决法庭涉及地区法院、检察官办公室、缓刑办公室等机构的合作，在各州设立的项目中以不同的形态具体操作展开。2012年，加利福尼亚州创立了堪称改革范本的“替代定罪与量刑(Conviction and Sentence Alternatives)”项目，中央地方法院将符合一定条件的犯罪人分流向两个轨道，其一是对具有极轻犯罪前科的“行为偏差(aberration)者”以恢复性刑罚和处遇项目对其进行监督，在项目结束时对其免于起诉；其二是对于有重罪前科、酗酒或有毒瘾的犯罪人，在项目完成时对其判处非监禁刑或较轻刑罚。以该项目为蓝本，犹他州于2016年开始实施“定罪替代路径(Alternatives to Conviction Track)”项目：符合一定条件的被告人有两种结果，或在完成该项目的处遇内容后被判处缓刑而不被定罪，或是在被定罪后参与替代项目，但无须进入监狱。乔治亚州在其刑法(O.C.G.A.)第15条中也规定了类似的责任法庭(accountability court)，管辖毒品、精神病人、酒驾、退伍军人和家庭处遇5类案件，同时选聘缓刑量刑专家给予法官、检察官和律师建议(20)黄伟松：《从美国乔治亚州最近的刑事司法改革谈狱政创新》，《矫政》，2016年第1期，第134页。，确保犯罪人得到准确的风险与需求评估，以为其制定相应的处遇帮助计划，从而减少再犯可能性。

(二)控制监狱人口增长：改革量刑与缓刑、假释制度

1.改革量刑法

以“关重放轻”为原则的司法再投资旨在削弱监禁循环，而改革量刑规则是减少监狱人口的第一步。美国国会对145项联邦罪名规定了强制最低刑期，而位列其中的毒品犯罪占据了联邦法院案件数量的1/3(21)Shira A. Scheindlin. I Sentenced Criminals to Hundreds more Years more than I wanted to, I had no Choice.The Washington Post, 2017-02-17.，监狱关押的犯人亦以毒品犯罪人占多数，因此毒品犯罪量刑规则的改变对联邦监狱人口有着实质影响。1984年量刑改革法(Sentencing Reform Act)和1986年反毒品滥用法(Anti-Drug Abuse Act)对涉及不同种类毒品的同类犯罪行为作出了差异性规定：在同等最低刑罚下，非法交易霹雳可卡因(crack cocaine)(22)霹雳可卡因是经过处理呈游离形式的块状可卡因，在药理学上与可卡因并无二致，因制备时会发出爆裂声得名，其杂质多，纯度较低，是价格最为低廉的毒品之一。的起刑点重量为粉末状可卡因的百分之一，持有霹雳可卡因的量刑亦比持有普通可卡因的量刑重。而霹雳可卡因其实是由粉末状可卡因制备，但由于其价格低廉，多为黑人为主的贫困群体吸食。同时由于上述法律禁止法官在量刑时考虑犯罪人的过往、个人品格及其在犯罪中发挥的作用，大量非暴力、无前科、在毒品犯罪中起次要作用的非裔犯罪人被投入监狱。针对此种情况，奥巴马总统于2010年签署了《公平量刑法(Fair Sentencing Act)》，规定持有霹雳可卡因与持有粉末状可卡因的强制最低刑相同，不再以毒品种类而是以数量决定刑期，使得非暴力多数毒品犯罪人不再因为贩卖或持有霹雳可卡因而被判处更重的刑罚，且在某些情况下可依法官判决径行接受社区处遇。美国量刑委员会(USSC)也在2011年投票支持进一步修订特定毒品犯罪的联邦量刑指南，新的量刑指南溯及既往地降低霹雳可卡因的相关刑罚，提前释放部分犯人，并预计在2017年前减少6500名联邦监狱人口(23)Economic Perspectives on Incarceration and the Criminal Justice System, White House Council of Econ. Advisors, April 2016:62.。2014年，量刑委员会再次溯及既往地将所有毒品非法交易犯罪刑期缩短25%。同年，奥巴马总统对联邦监狱中近250名非暴力毒品犯罪人发布了特赦令。

再投资改革倡议也推动了各州降低监狱非重罪犯人比例的立法修正。俄克拉荷马州在2016年对非法持有毒品的各罪名进行了重新分类，将小额财产犯罪从重罪划入轻罪，并通过心理健康与矫治项目更新划拨资金法案；加利福尼亚州、马萨诸塞州等6个州将休闲娱乐用途的大麻合法化(24)World Drug Report 2017: Pre-briefing to the Member States, United Nations Office on Drugs and Crime. Vienna: United Nations Office on Drug and Crime, 07.16.2017:32.，因非法持有大麻而被关入监狱的人将大大减少；其他保守州如乔治亚、南卡罗来纳和犹他州等也就缩小重罪范围，消除复归障碍和修改三振出局法等方面进行了改革。

2.修正缓刑、假释制度

减少犯人数量还应通过修正缓刑适用范围、缩短低风险犯罪人缓刑刑期、简化假释程序和扩大假释资格等措施实现。各州对缓刑、假释制度的改革也主要围绕上述措施展开。密歇根州州长于2017年3月签署了一系列法案，旨在减少缓刑技术违反(25)技术违反(technical violation)是《违反缓刑法(Violation of Probation)》所规定的状态之一。对缓刑法的违反可分为技术违反与实体违反(substantive violation)两类：前者指缓刑犯对“技术性”缓刑条款的违反，如未定期报告，无法支付诉讼费用，未参与咨询，未完成社区服务时长或缓刑期间尿检呈大麻阳性；后者则涉及新犯罪，如缓刑期内被发现持有大麻或酒驾等。的监禁时间，同时允许法官缩减素行良好犯罪人的缓刑期限；2017年3月南达科塔州缓刑改革法生效后，一年内表现良好的行为人将被免予执行缓刑；明尼苏达州亦于同年3月通过了缓刑修正法案，缩限部分轻罪犯罪人的缓刑适用，并授权法院得以提前结束缓刑考验刑期；在改革前，乔治亚州犯罪人的平均缓刑考验期是其他州的两倍，其财产和毒品犯罪的重罪缓刑一般为5至7年半，远高于全国平均3年的缓刑刑期，其甚至对某些犯罪设置长达20年至终身的缓刑考验期。2017年7月1日乔治亚州《缓刑改革法》生效，规定对于某些低风险级别的犯罪人，如在缓刑期间遵守相关规定，缓刑官得在缓刑3年后依申请提前结束缓刑期。该法主旨在于减轻缓刑官工作负担，以集中加强对更危险罪犯的监督，从而更高效地降低累犯率。

鉴于假释本身可以降低囚犯终生犯罪的可能性(26)Robert G. Hann et al. Does Parole Reduce the Risk of Reconviction?Howard Journal of Criminal Justice, 2010,30: 66.，参与司法再投资的各州一方面扩大假释资格，提升假释行政效率，并实行累进制鼓励犯人争取良好表现而获批假释，加快犯人释放出狱；另一方面放宽撤销假释的技术违反规定，以避免低风险假释犯再次回到监狱。加州选民于2017年通过了赋予非暴力犯罪人假释权利并减少少年犯在成人法庭受审的法案，同时运用《整治法(Realignment)》将违反假释条例的刑期由12个月调整为6个月；从2016年开始，阿拉斯加州将第一次假释技术违反行为的最高监禁期限定为3天，第二次为5天，第三次为10天，此后才会撤销假释；密西西比州于2014年规定了每个刑期在狱中服刑时间的最低百分比，以进一步明确犯人可获得假释的时间；南卡莱罗那州则在2010年将非暴力二级盗窃罪的最高刑期从15年缩短至10年，并赋予该类罪犯假释资格。

3.以风险评估工具替代传统保释制度

美国多数州实行保释金制度：一方面，犯罪嫌疑人或被告通过支付保释金或提供商业担保便得以短暂释放，回归社区，令公共安全成为隐忧；另一方面，穷人和少数族裔往往因无法负担高额保释金被监禁，面临被解雇甚至失去子女监护权的风险，不得不承认未犯下的罪行以达成辩诉交易，最终成为刑事司法制度的受害者。为革除上述弊端，同时避免对低犯罪风险者的不必要监禁，新泽西州于2014年率先投票通过《保释改革法》，该法于2017年1月1日生效，旨在杜绝嫌疑人或被告因无法支付保释金而被监禁的情况，规定法官须依据风险循证评估工具(PSA)对嫌疑人或被告做出审前释放或拘留的决定。该审前风险评估工具建立在覆盖全美300多个地区超过150万个案件的数据库基础上，运用算法评估嫌疑人或被告目前涉嫌的犯罪行为是否具有暴力性质，该行为中是否还有其他待处理的指控，是否有轻/重罪前科，是否曾有暴力犯罪前科，被捕时的年龄，两年内是否按期出席审前听证会及出席次数，此前是否曾被判处监禁刑罚等，以判断被告届时能否按期出庭，是否可能逃跑甚至犯下新的暴力犯罪。因为审前风险评估工具并不考虑嫌疑人或被告的种族、性别、受教育水平、经济状况和所在社区等因素，因此被普遍认为更公平客观，与以往的评估技术相比，其管理耗费的资源也更少。

(三)构建更安全的社区

1.司法测绘：消除公共安全的潜在风险

犯罪成因是复杂且多元的，但其同时也具有地域的特别性，因此对向监狱输送大量人口的社区进行先期识别是定位公共安全需求的前置措施。不同于以往对某一地区实施简单的“犯罪热点”统计，司法测绘通过绘制监禁地图(incarceration-mapping)，收集大量输出监狱人口的社区中失业、吸毒、流浪人员，减刑、假释犯等犯罪人的数据，测算当地罪犯密度，预估不同社区的安全保护需要，从而引导对社区资源的投资，以优化配置学校、儿童发展中心、健康诊所、文化与职业培训中心、无家可归者诊所和警察局等社区设施(27)Susan B. Tucker, Eric Cadora. Justice Reinvestment.3 Ideas for an Open Society, November 2003: 5.。

在司法援助局的配合下，多个州政府依据司法测绘填补了现有服务、设施与现有需求之间的缺口：堪萨斯州政府为人口大量流入监狱的社区提供食物和住房补贴、青少年儿童行为与心理健康援助、成人教育、失业保险及各类临时援助；德克萨斯州则精准投资2000户“高危”家庭，为生育两年内的低收入母亲提供看护、医疗等服务，以帮助这些家庭培养独立性，从而预防贫困导致的暴力犯罪；北卡罗来纳州在释放轻罪犯罪人后，为其提供住房专项资金，同时优先为高再犯风险犯罪人提供毒瘾治疗服务；阿肯色州从2011年起共投资240万美元，用于犯人的过渡性住房、行为健康处遇和电子监控,本地公共安全的可靠性得到稳步提升。

2.复归帮助：链接监狱内外的安全照管

顺利就业是犯人被释放后融入社区所踏出的第一步，也是其复归社会面临的最大难题。美国司法研究所(National Institute of Justice)提供的数据表明，80%的雇主都会在任职申请表格里设置犯罪背景调查的选项，以筛查有与职位相关犯罪背景的犯罪人，而无论犯罪轻重以及犯罪发生时间久远与否，多数雇主都不愿意雇佣有犯罪记录的人。调查显示约60%～75%的犯人在出狱后的一年内无法找到工作(28)Petersilia, J., When Prisoners Come Home: Parole and Prisoner Reentry.Chicago: University of Chicago Press, 2003; Travis, J.. But They All Come Back: Facing the Challenges of Prisoner Reentry.Washington D.C.: Urban Institute Press, 2005.，就业成为犯罪人复归社会的主要障碍之一。如果公民因已经以刑罚偿付的过往犯罪而无法回归社会，那么刑罚本身的预防目的与矫治功能都将失去意义。为此，奥巴马总统于2015年3月以行政命令的方式施行“禁止询问(ban the box)”政策，禁止联邦雇主在应聘者填写的初级申请表格里询问其是否有犯罪记录，从而避免前犯罪人在应聘时可能受到的就业歧视。

2015年10月，美国司法部根据《二次机会法(Second Chance Act)》划拨600万美元，支持同时罹患精神病和毒瘾犯罪人的复归计划，并与医疗保险和医疗补助服务中心合作，将罹患慢性疾病的假释犯人纳入社区的初级保健中。其下属的司法援助局则运用870万美元示范补助金为无家可归的释放者提供永久性住房。此外，各地方政府与非营利组织拨款4亿美元，用于支持被释放青少年和成年犯罪者的再犯预防及收入提高项目。2016年，联邦机构间复归委员会(Federal Interagency Reentry Council)在奥巴马总统的主导下成立，旨在进一步帮助有犯罪记录者扩大就业、住房、医疗和教育机会。

3.有效监督：回应预防犯罪的现实需求

在预防再犯的环节中，风险需求评估对犯人在监狱处遇项目、假释决定以及释放后的监督等级等方面有决定性作用。刑事司法风险与需求评估系统经历了从临床评估、统计风险评估、统计与动态风险需求评估到通过风险与需求评估进行个案管理的四代模型革新(29)Gerben Bruinsma, David Weisburd(eds.). Encyclopedia of Criminology and Criminal Justice.New York: Springer Verlag, 2014: 2-4.。作为第四代体系的评估工具之一，人工智能在司法再投资改革中首次得到应用，通过识别犯罪人具体行为的干预需求为法官与假释委员会提出处遇建议，提升风险评估在犯罪人个案管理和司法资源分配中的可适用性。2010年，南卡莱罗纳、维斯康星和加利福尼亚州引入“替代制裁矫正犯人管理侧写工具(Correctional Offender Management Profile for Alternative Sanctions)”，将其作为循证响应风险需求的标准化风险评估工具，根据犯人的成长环境、受教育程度、过往犯罪前科等背景情况自动生成与其风险和需求数据相一致的处遇计划，并将所搜集数据纳入量刑前调查报告，以协助法官对每一名受监督者进行充分的再犯风险与需求评估。

司法再投资视角下的风险评估并非局限于一个静态或平面的评估系统，其功能的发挥还需要清晰的评分标准、定期的验证校准以及训练有素的员工等多方面配合，而多数州的风险评估都不同程度地暴露出体系陈旧，校准更新迟滞，工作人员业务水平参差不齐等问题。夏威夷州此前已有数十年的风险评估实践经验，但其评估标准多年未得到更新，2012年加入司法再投资倡议后，该州平均每2-3年即向工具开发者确认评分标准是否变更，以确保评估理论的科学性，同时拨款对评估人员定期进行培训并引入第三方审查测试，降低评估人员操作失误的可能性；2013年之前，爱达荷州犯罪人风险评估亦有数十年未重新验证校准，司法再投资改革开始后，该州规定风险评估验证工作每5年进行一次，以确保评估工具的持续有效；作为最早开展司法再投资的州之一，北卡罗来纳州在推行改革以前，风险评估结果并不适用于释放后监督，负责监督的官员对低、中、高风险等级犯人采用相同的监督措施，此外每年还有约15000名刑满释放和假释人员在不受任何外界监督的情况下回到社区。2011年《司法再投资法》的生效改变了这一情况，该法要求加大对社区监督的资金和人员投入，保障被释放的重罪犯至少受到9至12个月的监督，同时对其余不同风险等级的缓刑犯人施加不同程度的监督。此外，多个州的司法再投资改革还涉及优先为高再犯风险犯罪人的认知干预与毒品处遇注入资金，探寻消除犯罪对个人的“触发点”，以改变此前对犯罪人特殊需求不加区分而统一干预的现状，避免低风险犯罪人受到过度监督与处遇治疗的负面影响，同时进一步节约了社区矫正的资金。

三、美国司法再投资再检验：评价与反思

截止到2018年一季度，美国已有35个东、西北部州加入司法再投资倡议，国家监禁人口总量下降11%(30)35 States Reform Criminal Justice Policies Through Justice Reinvestment, The Pew Charitable Trusts, July, 2018.。诚然，在国家层面，强硬对待犯罪的修辞正在退缩，用更低成本换取更稳定的公共安全收益成为司法改革的新导向，但以经济性著称的司法再投资是否能兼顾司法资源与社区安全的平衡，真正提升刑事司法系统的运行效率，仍需通过数据来检验。

(一)司法再投资成效初显

1.监狱人口与矫正成本显著下降

对司法再投资改革成效的乐观预期得到了最新数据的印证：美国司法部司法数据办公室的调查统计显示，司法再投资改革实施10年以来，成年犯人数量相较2007年改革前下降了18%(31)Danielle Kaeble, Mary Cowhig, Correctional Populations in the United States, 2016, Office of Justice Programs, Bureau of Justice Statistics, April 2018:2.,成人监禁比率由1/100下降至1/115(32)U.S. Adult Incarceration Rate Declines 13% in 8 Years, The Pew Charitable Trusts, January 12, 2017.，同时降至1996年以来的最低水平，2016年联邦与各州监狱人数较2006年减少了61917人，假释人数约增加9.5%，达到约875000人(33)E. Ann Carson, Prisoners in 2016, Bureau of Justice Statistics, January 2018:3.。截至2016年底，推行司法再投资的33个州在改革中共计节约9.64亿美元司法成本支出，其中4.6亿美元已再投资于其他替代项目(34)Barack Obama. The President’s Role in Advancing Criminal Justice Reform.130 Harv. L. Rev. 2017: 56.；2017全年35个州司法再投资金额上升至5.57亿美元，其中57%投入社区监督(35)Jeremy Welsh-Loveman, Samantha Harvell. Justice Reinvestment Initiative Data Snapshot, Urban Institute, May 1, 2018.。从各州层面看，北卡莱罗那州监狱人口曾以每年10%的速度增长，其中过半都是因违反缓刑条例被收监，而监狱释放的犯人仅有15%受到社区监督(36)Justice Reinvestment in North Carolina: How North Carolina Is Reducing Corrections Costs and Recidivism, Council of State Governments Justice Center, December 15, 2011:1.。2011年《司法再投资法》生效后的5年间，该州犯人数量下降了13%，财产犯罪率下降21%，11所小型监狱被关闭，共节约462万美元监狱建设和运营成本(37)CSG Justice Center Staff. Capitol Hill Briefing Highlights Three States’ Reductions in Prison Costs and Reinvestments in Public Safety, Council of State Governments Justice Center, March 17, 2017.；首个加入司法再投资倡议的德克萨斯州于2007-2013年间削减了15亿美元监狱相关设施建设开支以及3亿4千万美元转移犯人费用(38)Lessons from the States: Reducing Recidivism and Curbing Corrections Costs Through Justice Reinvestment, Council of State Governments Justice Center, New York: Council of State Governments Justice Center, 2013.，同时犯罪率亦降至30年来的最低值(39)Oklahoma, Texas taking similar public safety paths.https://csgjusticecenter.org/jr/oklahoma/press-releases/oklahoma-texas-taking-similar-public-safety-paths/.；康涅狄格州于2010年取消了兴建一所监狱的计划，释放的300万美元被输送至社区犯罪预防项目、心理健康诊所、社区瘾癖服务中心以及提高居民收入计划中(40)David Brown, Melanie Schwartz & Laura Boseley. The Promise of Justice Reinvestment.The Alternative Law Journal, 2012,37(2) :96, 97.。

2.公共安全得到明显提升

尽管监禁能够通过从社会中移除罪犯以直接减少犯罪，但其对犯罪率的影响仍十分微弱。事实证明，量刑与缓刑、假释的改革措施在降低以低风险犯人为主的监禁率的同时并未对公共安全造成负面影响。据美国司法部统计，2010年到2015年间全国监禁率下降8.4%，暴力和财产犯罪率也同时锐减14.6%(41)E. Ann Carson. Prisoners in 2015. Bureau of Justice Statistics, December 2016: 2.，相比1991年的最高峰下降了一半以上，与20世纪60年代后期持平，期间参与司法再投资的31个州暴力与财产犯罪率也同步下降(42)但也有学者认为，美国财产与暴力犯罪率的下降是多种因素长期作用的结果：有效的治安措施，霹雳可卡因时代的衰落，Roe诉Wade案之后堕胎行为的合法化，油漆和燃料中铅的去除，汽车防盗装置的出现，网络银行的普及，电子支付减少现金使用，以及其他反犯罪技术的传播和对高风险犯罪人的监禁。。同时皮尤基金会的研究表明，过去5年内监禁率下降较快的州，犯罪率也下降得更快，监禁率降幅前十的州犯罪率平均减少达14.4%(43)National Imprisonment and Crime Rates Continue to Fall, The Pew Charitable Trusts, 2017:1.，这也印证了国家可以同时降低监禁率与犯罪率的假设。

事实上，相对于犯罪率，监禁对累犯率的影响更大。最新的研究表明，宣判刑期每增加1年，释放后的就业率就下降4个百分点，而累犯率则随之增加4～7个百分点(44)Mueller-Smith, Michael. The Criminal and Labor Market Impacts of Incarceration.Working Paper, 2015: 41.。以科罗拉多州为例，通过在监狱中推行名为“所劳与所得(Work and Gain)”的大学教育和职业课程，并以减刑为条件鼓励犯人与家庭成员接触，参加酗酒、吸毒互助小组和育儿培训班，学习愤怒管理与其他生活技能，在合理缩短犯人刑期的同时为其建立社会联系，消除复归障碍，从而助其安全地融入社会。著名调查公司兰德(Rand)在其2014年的报告中指出，参与监狱上述教育计划的犯人再犯比例下降了43%(45)Bill Keller, Nine Lessons About Criminal Justice Reform: What Washington Can Learn from the States.https://www.themarshallproject.org/2017/07/19/nine-lessons-about-criminal-justice-reform#.2sU9Ykzip.，可见司法再投资为社区公共安全带来了稳定回报。

(二)司法再投资的经验与反思

1.司法再投资的经验

现有数据无法支持刑事司法传统刑罚路径所宣称的犯罪预防作用。为提升公共安全，管理监督矫正人员，司法再投资另辟蹊径，通过重整分配监狱与社区的司法资源，为中国刑事司法实践提供了全新的改革路径参照：第一，司法再投资的成功经验表明，降低监禁率的同时减少犯罪率是可能的。监禁率与犯罪率之间的微弱相关性并不等于二者具备因果关系。即便是出于对犯罪的恐惧，国家与公众都不应过度依赖监禁的一般预防作用。社会安全需求与监禁有限预防作用间的平衡可以通过引入监禁替代措施与增加非监禁刑的适用来实现。第二，司法改革需要在对司法资源需求的精确定位计算下实现，以循证为导向贯穿始终，而不应局限于理论论证。第三，改革并不囿于刑事司法系统内部的上下层级配合，而需要刑事司法系统外的公共机构甚至非营利组织的多方协作，以“门到门”的服务串联刑事司法机器运行的不同阶段，衔接监狱与社区，以适应犯人与前犯罪人的风险与个案管理需求，如果只注重行为人被施加的刑事制裁后果，极易使其在国家暴力机器中陷入循环。但监禁的替代性措施也并非都费用低廉，解除对监禁的依赖也在犯罪人风险需求评估与累进处遇制度的优化等方面对有限的司法资源在质量上提出了更高要求。

2.司法再投资之反思

社会为犯罪付出的代价，即逮捕、起诉、定罪与监禁等的花费，与刑罚的本质天然地交织在一起。监禁制度本身与其说仅仅是为了实现刑罚的威慑目的，不如说体现了刑事司法系统的一种功利主义倾向，其与社会成本的优化从来不可兼得。用经济学的眼光审视监狱可以发现：首先，以公共支出为代价，现代监狱以人道方式对犯人进行安置，并为其提供健康饮食、个人卫生、必要的娱乐活动和安全保障措施，监狱的行政运作支出必然增加；第二，由于监狱行政花费的高企，刑事司法系统被迫向受害人以外的各方投入大量资金，使得监狱等各方实质上从犯罪与大规模监禁中不正当地受益，仿佛监狱本身的存在就是为了维持机构运作、创造就业而非预防被害，这也极易导致腐败；第三，监禁在某种程度上破坏了囚犯的经济价值，囚犯在狱中不能创造利润，出狱后又难以就业，受害人也无法因此得到赔偿。总之，监禁及其周边各环节花费的成本不断叠加，在总体上损害了社会利益。司法再投资摈弃将监禁作为减少犯罪弊害的主要途径，而是提倡以替代措施符合降低监禁行政费用的社会成本，在为受害人提供帮助的同时实现减少社会成本、避免有害的激励措施与最大化威慑效应三者之间的平衡(46)Richard A. Posner. An Economic Theory.85 Columbia Law Review, 1985: 1193.，这无疑体现了刑事司法制度中潜藏的经济学动机：刑法的经济学本质即规制造成社会损失的行为。

进一步需要回答的问题是，注重经济与效率的司法再投资改革对于大规模监禁的挤压，是否意味着以监禁为中心的报应主义刑罚哲学在美国走向衰落？答案是否定的。司法再投资最根本的经济属性恰恰印证了报应主义者所倡导的规范性。与纯正的后果主义者不同，报应主义者往往更倾向于花费较少的成本执行刑罚，而并不关注减少犯罪，监禁替代措施拉动的犯罪率下降只是司法再投资背后的报应主义与犯罪预防政策相互补充作用下的附加结果，对再犯的恐惧仍然主导着美国的刑事司法制度。因此，司法再投资所面临的质疑也显而易见：在比例原则下，国家仍然缺乏一种可行的监禁替代方式来表达其对某些犯罪的公开谴责(47)Dan Kahan. Punishment Incommensurability.1 Buffalo Criminal Law Review, 1998: 691.，因为对严重犯罪行为的监禁替代性措施无法突破刑罚手段间天然的不可通约性。

四、结语

无论是美国还是中国，刑事司法系统内的人员、设施和资金始终是有限的，如何有效分配司法资源会直接影响预防犯罪效果与公共安全。司法再投资从监狱外部的经济性视角重新整合运筹刑事司法系统，使其从不必要的起诉和监禁转移至以社区为基础的犯罪预防，而不再是单纯执行逮捕、定罪与监禁的暴力机器。通过将刑事司法系统、犯罪人与社会医疗福利、教育系统相连，犯罪人得以重建与社会、家庭之间的关系，从而打破监禁循环，司法再投资由此重塑了美国刑事司法系统的使命，而真正成为维护公共安全的公正、高效的工具，这对中国监狱、社区矫正乃至刑事司法制度的改革颇具启发意义。但司法改革并非国外成功经验的照搬复制，而须经循证检视与深入反思后根据不同地域之需求进行评估与修正。于其本身之外，美国司法再投资的成功经验还传达着一种理念：改革推行的动力或许并不在潮流或强制，而在于公平与效率之间的选择与平衡。