利益共同体自治：老旧社区治理困境的破解机制——基于重庆市W 社区“院坝会”治理实践

望超凡

（武汉大学社会学院，湖北 武汉430072）

一、问题的提出与文献回顾

截至2018 年末，我国常住人口城镇化率已经达到59.58%①数据来源于网络，参见经济日报：国家统计局发布报告显示——70 年来我国城镇化率大幅提升.www.gov.cn/xinwen/2019-08/16/conte nt_5421576.htm.，城市社区成为了我国人民群众的主要居住形式，社区治理由此获得了社会各界的一致关注。党的十九大报告明确提出要“打造共建共治共享的社会治理格局”。进一步完善居民自治的实践机制是实现这一目标的重要举措。

依据外部形态、居民构成和治理结构，城市社区可以被划分为商品房小区和老旧社区。大部分老旧社区都是以前的单位制社区，这些社区兴建于20 世纪90年代左右，主要由政府或企事业单位出资修建，而后伴随着单位制解体，这些社区逐渐失去依托，成为当下所谓的老旧社区[1]。既有研究表明，相较于商品房小区，老旧社区在居民自治实践中往往需要面对更多困难[2]。从硬件上来看，老旧社区的主要特点是建筑年限普遍较长、整体规划落后、缺乏后续管理[3]；从软件上来看，老旧社区往往聚集了较多的城市低收入人群，且社区公共性较为匮乏[4]。这导致老旧社区有着强烈的治理需求，但却又缺乏足够的自治能力加以应对，其居民自治实践时常陷入困境[5]。

针对这一问题，方亚琴认为可以利用居民的交往需求将社区转变成一个持续性的互动空间，在社区内部培育出社会资本，解决居民对自治过程的“弱参与”问题[6]；杨志杰提出可以通过挖掘地方特色，构建文化认同来唤醒居民的公共意识，从而将社区建设成为一个“社会共同体”，帮助居民克服“搭便车”心态[7]；谈小燕则寄希望于通过党建和社会学干预来帮助老旧社区的居民形成公共精神[1]（P132），进而提升社区自治能力。这些学者的思考在逻辑上是一致的，即试图通过某种方式来实现对老旧社区“软件”的改造，在原本原子化、个体化的社区居民之间建立起公共性社会关联，再藉由这种社会关联来吸纳居民参与治理，实现居民自治。

这一思路很有启发性，但却忽略了一个重要事实，即老旧社区存在着排斥各种公共性社会关联的天然机制。从城市社区的普遍性来看，私密与自由本身就是城市生活的内在优越性[8]，城市居民的生活方式和城市社区的结构形态决定了城市社区必然是碎片化的[9]。从老旧社区的特殊性来看，居民的贫弱化是老旧社区的重要特性之一，对于贫弱化的居民而言，其经济收入有限，因而更加需要将有限的收入用在对自己最为重要且无法推脱的个人家庭消费项目上，对于存在搭便车机会的公共消费项目，则是必然尽可能地推向其他主体[10]。这使得想要通过培育居民的“公共精神”来提升自治能力的想法不可避免地会在实践中遇冷，或者是需要极为漫长的时间来加以实现[11]。

因此，部分学者转变研究思路，认为可以通过重构治理单元来提升老旧社区的自治能力。张大维等人提出，应该将老旧社区的治理单元下沉至居民小组、院落和门栋等更小的单位，这可以让居民更易于形成集体行动，提升自治能力[12]。在张大维等人看来，当治理单位缩小之后，公共事务与每个成员的利益关联度便会随之提升，这会令其成员出于自利动机参与自治过程。这一想法颇具实践性，当居民个体与公共利益高度相关时，不仅有利于居民积极参与治理，还有利于在居民之间形成相互监督机制[13]。但是治理单元缩小并不意味着成员间就有了共同利益，也不意味着成员与公共利益之间的关联度会随之提升，那些没有受到利益吸纳的成员依然很难被动员参与自治过程，一旦这种居民的比例超过了一定限度，居民自治依然会面临困境，因而单纯地缩小治理单元并不一定能够带来老旧社区的有效自治，要利用调整治理单元来提升社区自治能力，必须确保所划定的治理单元内部存在一致的利益诉求。

重庆市W 社区的治理经验回应了以上学术与实践难题。作为典型的城市老旧社区，W 社区同样面临着大量的自治事务，同时也存在着治理资源不足、居民公共意识淡薄等问题。对此，W社区通过调整治理机制，打破固化的地缘性治理单元，采用了“因事而起，事终而散”的原则灵活划定自治单元，即依据每件治理事务涉及的具体利益范围，建立起差异化的自治单元来加以应对，一旦事务得到解决，相应的治理单元便自然解体，进而有效保证了治理单元内部的紧密利益关联。通过这一转变，W 社区充分利用了治理事务对成员的利益吸纳，实现了对社区居民的有效组织，推动了对相关事务的有效自治。笔者将这一治理模式称之为“利益共同体自治”，并认为，利益共同体自治可能成为破解老旧社区自治困境、优化其治理模式的一个有效思路。

二、老旧社区的自治困境何以生成

1.老旧化、贫弱化、强流动性：城市老旧社区的三重特征

社区是城市人口居住的空间场域，也是城市治理的基本单元。伴随着社会的急速发展，社区的碎片化问题已成为学界共识[14]，从社会层面上来看，社区碎片化体现为社区类型的分化[15]，表现得最为突出的便是商品房小区和老旧社区的分化。一般而言，老旧社区往往是由单位制社区转化而来，在经历过单位制解体、市场经济发展、住房体制改革和农民城镇化等历史进程之后，这些单位制社区逐渐变成了当下所谓的老旧社区。共同的发展历程使得这些老旧社区具有许多共同特性，并面临类似的治理难题。

W 社区位于重庆市C 区F 街道，是C 区老城区所在地，开发建设时间距今已超过30 年。社区成立于2004 年，由四个原本独立的居委会合并而成。当前辖区面积为2.8 平方公里，户籍人口为11231 人，已登记常住人口为15246 人，6525 户。社区所在的F 街道以前是C 区政府驻地，各种政府部门和企事业单位汇聚于此，社区中绝大部分楼栋是以前各单位的职工楼，另一部分楼栋是开发时建设的拆迁安置房，还有小部分楼栋则是C 区最早的商品房。这些楼房大多修建于20 世纪90 年代，距今至少已有20 多年历史，年久失修，不少楼栋都经常出现漏水、墙砖脱落、下水道堵塞、化粪池爆裂等物业问题。

该地区开发之初，W社区的居民主要是由征地“农转非”人员、政府部门和企事业单位职工以及外来购房的富裕市民组成。在1998 年到2003 年间，C 区经历了一场公办企业的倒闭潮，大量原企业职工变成下岗工人。在2002 年，C 区撤县划区，在老城区以北建立起新城区，并将大多数政府机关、事业单位都搬迁至新城区。伴随着新城区的建设，W 社区所在的老城区被逐步边缘化，政府部门和企事业单位的在岗职工、年轻人、富裕市民均先后流入新城区，大量周边农村居民则迅速流入W 社区。因而当前社区居民主要是由征地“农转非”人员、下岗职工和进城农民组成，这些居民普遍年龄较大、经济条件较差、公共意识相对缺乏。

作为老旧社区，W 社区具有三个核心特征：一是建筑设施老化，二是居民经济贫弱化，三是居民流动性强。建筑设施的老化首先是一个自然过程。同其他老旧社区一样，W 社区建设距今已有超过20 的历史，自然会面临建筑设施老化的问题。其次，W 社区老化也存在其社会原因，W 社区的大多数建筑都是由政府和企事业单位出资建设，伴随着单位制解体，国家住房制度改革，这些建筑逐渐失去了原单位的支持，即使出现了老化问题也无人管理，这又加速了其老化过程。

W 社区居民的贫弱化是经济市场化改革和农民城镇化进程的伴生产物。首先，市场化改革导致大量公办企业破产，W 社区的许多居民都因此变成下岗工人，在经济上陷入困境；其次，在城镇化背景下，农村居民快速进城，但是农民的城市化过程并非是一蹴而就的，而是以“接力式进城”的方式逐步实现向城市社会的靠拢[16]，具体而言，是先从农村迁移到城市边缘，然后从城市边缘迁移到城市中心，在这一过程中，老旧社区就成为了农民进城的“中转站”，进而容纳了大量的进城农民；最后，随着住房制度的市场化改革，社区品质和居民经济地位不断以市场的方式进行适配，进而造成了老旧社区中富裕居民的迁出和低收入居民的迁入。经历了这一系列过程之后，W 社区逐渐成为了贫弱居民的聚集地。

W 社区居民的强流动性则是由以上两方面因素共同导致。建筑设施的老旧化和居民的贫弱化使得W社区在重庆市的城市居住空间排序中处于底端位置。因而除了看中这里环境清静，专门来此养老的居民以外，其他居民几乎都有搬离这里的愿望。无论是进城农民还是城市居民，一旦他们的经济条件得到改善，都会选择搬离W社区，同时房屋又会流转到其他人的手中。这导致W 社区的房子频繁转手，并且很大一部分居民都是租户。例如D 区2 号楼内有27 套房子，原本全部是“农转非”居民，现在仅剩下两户原住民，其余房子的住户都已发生改变，仅在2017 年，该楼栋就有4 套房子换了住户。

可以看到，单位制解体、市场经济发展、住房制度改革和城镇化进程共同构成了塑造老旧社区形态的主要力量，在这四方面因素的作用下，老旧社区很容易形成建筑老旧化、经济贫弱化和居民流动性强等特征，这些特征构成了老旧社区治理的社会基础。

2.老旧社区自治困境的生成机制

居民自治是指在一定的地域范围内，居民依照相关法律法规，对自治范围内的事务进行自我管理、自我决策和自我服务的过程[17]。由于老旧社区在社会基础上存在特殊性，其居民自治实践也存在其独特性。

首先，物业管理往往是老旧社区最为主要的自治事务。由于各项建筑设施老化，老旧社区很容易出现各种物业问题。但是和商品房小区不同，老旧社区往往并没有专业的物业公司来进行物业管理，这一方面是因为贫弱化的社区居民难以承担物业公司的服务费用；另一方面也是因为老旧社区的物业管理无利可图，没有物业公司愿意为之提供服务[18]。因而老旧社区经常需要面对一个两难困境：既容易出现物业问题，又缺乏市场化和专业化的主体来进行管理，物业管理由此成为了老旧社区最为主要的自治事务。在W 社区中，居民遇到自己不能处理的问题时都会找到社区服务中心帮助解决，2017 年，在居民找社区服务中心帮助解决的诸多问题中，物业维修、环境卫生和公共设施管理等物业管理事务所占据的比例高达80%①数据来源于对W 社区居民事务备案的统计。。

其次，贫弱居民的经济敏感性极强，对于经济责任大都避而远之，对于需要投入一定的经济资源才能解决的治理事务，在以居民自治的方式来进行治理时，时常会面临严重的“弱参与”和“搭便车”困境。当前W社区的居民主要由四个群体组成，分别是进城农民、农转非居民、下岗职工以及其他城市低收入人群，这些群体的共性在于经济能力普遍较差。由于经济能力较差，这些居民往往具有更强的经济敏感性，也更愿意将自己有限的经济能力投入到医疗、日常生活、子女教育等对自己更为重要的个人家庭消费项目上去，并更倾向于在公共事务中采取弱参与的态度和搭便车的策略来规避经济责任。

最后，社区居民的强流动性既弱化了居民对自治事务的参与热情，又强化了将居民组织起来的难度。因为多数居民仅将社区作为自己的临时居住地点，所以他们对于社区没有长远预期，也就不能将社区的长远公共利益内化，任何为了社区的长远公共利益作出的个人牺牲对他们而言可能都是净损失。同时，强流动性也导致居民之间的社会关系淡薄因而也就难以利用居民之间的社会性关联来将他们组织起来，实现自治。

基于以上三方面原因，居民自治实践在老旧社区中时常陷入困境。对于老旧社区而言，物业管理是最为主要的自治事务，但是想要通过居民自治来解决物业问题却极为困难。物业管理必然需要投入一定的经济资源。一方面，由于居民的经济敏感性较强，同时缺乏对社区生活的长远预期，因而一旦出现相关自治事务，很多居民都会选择搭便车或不愿意参与；另一方面，居民之间的陌生化程度高，难以实现自组织，更缺乏对不合作者的强制性约束手段，因而当有居民在自治过程中采取了弱参与和搭便车行为时，社区内部没有任何机制能够对其产生约束作用。这使得老旧社区在采用居民自治来解决问题时很容易陷入僵局。

三、W 社区的自治创新实践及其运行机制

1.院坝会：W 社区的自治创新实践

面对自治困境，W 社区采用“院坝会”的形式，对居民自治单元进行了调整，进而解决了自治难题。所谓院坝会，是指当出现物业问题之后，便由社区出面将与该问题利益相关的居民组织起来，一起在楼栋下的“院坝”中开会讨论，协商解决相应问题的治理形式。

W 社区的院坝会包括四个步骤。首先，当自治事务产生之后（例如某一楼栋的化粪池爆裂），由居民报告给社区服务中心专门负责居民事务的干事知晓；然后，由专门负责此事的社区干事会同社区主任一起到现场勘察问题，并安排召开院坝会，安排会以《通知》的形式张贴在相关楼栋口，一般是提前3 天贴出，对于没有看到通知的居民，社区干事会派遣小组长和楼栋长上门提醒，确保相关居民都能知晓；紧接着，由社区干事在约定时间、约定地点召开院坝会，和参会居民一起讨论如何解决问题，由居民自己讨论拿出解决方案；最后，由参会居民一起执行解决方案，普通居民只需要配合交钱，承担起自己的经济责任就可以了，“积极分子”往往还会担负起收钱或找维修人员等事务，社区干事则负责对接相关部门，争取体制资源。

院坝会的一个重要特点是存在对参会人员的筛选，参会人员被严格限定在与治理事务存在直接利益关联的居民范围内，而非是以固化的地缘或者行政单元来进行组织。例如在处理单元楼下水道堵塞问题时，参会人员的范围就是这个楼栋单元的全部居民；当处理化粪池爆裂、地下污水管道损坏的问题时，参会人员的范围就是使用该化粪池和管道的整栋居民楼的居民；当处理公共停车场被装私锁的问题时，参会人员的范围就是停车场周边居民楼中所有需要停车的居民。院坝会在W社区的居民自治实践中发挥了重要作用，是W 社区解决物业问题的主要方法。

案例1：2017 年7 月，一栋居民楼的地下管道堵塞，居民找到了社区干事，社区干事和主任一起到该居民楼看了情况，认为需要一起集资解决，决定召开院坝会。该处地下管道是由整栋居民楼共用，包括3 个单元，70 户居民。社区提前3 天在3 个单元门口贴出通知，而后在院坝中召开院坝会，对于应该参会但却未参会的居民则是由小组长、楼栋长到其家中通知参会，最后虽未全部到齐，但是也没差几户，未到场的居民主要是因为并未住在本地，房子处于空置的状态。会议中大家一致决定先请专业维修师傅来进行检查并预估价格，然后大家一起集资维修，而后每单元选取一两个积极分子（一般是住在一楼的居民，因为脏水四溢，他们最受影响）负责收钱和监督维修过程，由于在维修过程中涉及到管道改造，因而需要知道先前的管道布局，这必须要到房管局获取设计图纸，有一名积极分子就全程处理这一问题。有的居民不在社区，便由社区服务中心通过派出所、社保局、房管局查询其联系方式，要求其集资。最后，历时两个月，该楼栋居民一共集资了2 万多元，解决了问题。

案例2：W社区中有一个公共停车场，以前属于某政府单位所有，供单位职工楼的居民停车，而后该单位搬走，房子被职工出售或出租，单位就不再对这片居民楼和停车场进行管理。由于停车场是开放式的，因而总是有临近社区的车辆停到该停车场里，占用了社区居民的停车位。因此，一部分居民将一些车位上了私锁，其结果是本来就紧张的车位更加不够用了。于是有居民找到了社区，要求予以解决。社区接到居民的投诉后首先是联系派出所、城管局等单位，一起联合执法对私锁进行了拆除，然后是通知周围几栋原单位职工楼中有车的居民一起召开院坝会。在会上，社区主任组织大家一起讨论对策，有居民提议集资为停车场安装一个门禁系统，仅供周围居民停车，并实行停车收费，费用用来管理停车场，得到了其他居民的赞同。最后社区引导居民自己成立了一个委员会来负责此事，从而实现了对于该停车场的有效管理。

在无法依靠外在力量来解决社区物业问题的背景下，化解这些问题的唯一途径就是实现居民自治。W社区的院坝会正是一种有效的自治形式，通过这一形式，社区实现了对居民的筛选、组织和动员，进而回避了居民自治中时常出现的弱参与和搭便车难题，实现了对老旧社区的有效治理。

2.院坝会的运行机制分析

院坝会之所以能够推动W社区实现有效自治，是因为四个治理过程发挥了重要作用。一是院坝会将社区服务中心的制度性组织能力引入到了居民自治中，实现了对相关居民的初步组织；二是居民与自治事务间的利益关联以及居民之间的利益一致性推动了院坝会从“他组织”转变为“自组织”；三是院坝会实现了对居民的利益动员和社会动员，克服了居民的弱参与和搭便车问题；四是院坝会培育了社区范围内的社会资本，改善了社区的自治环境。

首先，院坝会将居民与社区的制度性关联引入到了社区自治过程中，实现了对社区居民的有效连接。形成组织的前提是存在内部关联，农村社会由于存在着广泛的人情、血缘和地缘联系而往往是一个天然的认同与行动单元，进而能够比较容易地组织起来形成自治[19]。而城市社区是典型的陌生人社会，居民之间关系淡薄，不仅如此，老旧社区的强流动性特征也进一步导致居民对社区缺乏归属感和长远期待，因而老旧社区居民很难自行组织起来应对自治事务。在居民之间缺乏关联的情况下，只有社区服务中心存在着与每位居民的制度性关联。在调研中，当被问及如何看待社区服务中心时，居民都能够清晰地认识到“社区是为我们服务的”，有的居民甚至认为“社区也是一级政府”，即使是从农村刚刚搬迁进来的居民，在遇到困难时也会找到社区服务中心帮助解决，在他们看来，“社区是父母官，自己需要帮助肯定要找社区”。居民与社区之间的制度性联系不仅是客观存在的，而且能够被居民清晰地认知到，这是社区服务中心对居民进行初步组织的契机。通过院坝会，社区服务中心可以将与自治事务利益相关的居民从隐形的共同体转变为显性的共同体。

其次，在社区服务中心对居民进行初步组织之后，居民会在共同利益的激励下进行自我组织，形成一个更为紧密的利益共同体。社区服务中心在利用院坝会对居民进行组织的时候，并非是将组织范围固定在某一个特定的地域或行政单元，而是依据利益相关原则，灵活地划定组织对象，这确保了自治单元内部的各居民之间有着共同利益，且所有的居民都与待处理的自治事务利益相关。当利益一致的居民被初步组织起来之后，相互之间的利益联结会迅速取代居民各自与社区之间的制度性联结，成为联系彼此的主要纽带，进而使得院坝会的性质从“他组织”转变为“自组织”。所谓自组织，是指人们受到群体内部自下而上、自内而外的组织力量推动形成的组织形式，自组织能够生成迥异于政府和市场的第三种治理机制，这种治理机制可以有效克服政府模式的低效率和市场模式的不公平，具有更强的治理效能[20]。当然，通过院坝会形成的自组织建基于围绕具体事务形成的共同利益，因而这种自组织是临时性的，一旦问题得到解决，居民又会恢复分散的状态。

再次，基于共同利益组织起来的居民具有很强的集体行动能力，因而能够有效克服居民自治过程中的“弱参与”和“搭便车”的问题。对于参与院坝会的居民而言，自治事务与自己的私人利益息息相关，这能激发其强烈的参与热情。不仅如此，在院坝会内部，居民的参与和投入行为还会形成对其他居民的带动作用。一般而言，在缺乏外在约束的条件下，集体行动必然会面临部分成员搭便车的问题[21]，居民的搭便车行为是制约社区自治的一个重要因素。罗兴佐依据社区居民在治理行动中的态度与表现将居民分为了“积极分子”“消极分子”和“看门人”三种类型，并认为积极分子在治理过程中具有带头作用，可以塑造出良好的治理氛围[22]。在院坝会内部，由于治理事务与每位居民的切身利益高度相关，因而更多的居民都会出于利益考量而成为“积极分子”，这些积极分子一方面会推动共同体形成良好的治理氛围，减少搭便车行为的出现；另一方面还会成为共同利益的有力捍卫者，一旦有居民出现了搭便车的行为，他们就会站出来运用谴责等方式对搭便车者进行惩罚，从而对投机主义分子形成强大的心理威慑，促使他们放弃搭便车的想法。

最后，通过院坝会解决自治事务的过程会极大地增强社区范围内的社会信任，为以后的居民自治奠定基础。普遍性的社会信任是社会资本的一种重要形式，也是社区治理的重要资源[23]。居民通过院坝会的方式组织起来一起解决问题，能够有效增进自我效能感，并培养起对院坝会的信任感，这种信任感并非是对于特定个人或群体的特殊信任，而是对这种治理方式的一种普遍主义信任感，这种信任感会让居民在继续通过院坝会来进行自治的时候，无论对方是谁，自己是否认识，都能很快地相信彼此，进而降低组织成本。

综上，院坝会首先是实现了对居民的有效组织，形成了居民自治的组织基础，其次是利用利益吸纳激活了居民的参与热情，再次是运用组织手段规范了居民的搭便车行为，最后是增强了社区的社会资本，进而强化了社区的自治能力，实现了社区的有效自治。

四、因事而起、事终而散：老旧社区自治单元的划分原则

老旧社区的居民自治实践存在天然困境，破除这一困境的办法是调整居民自治单元。居民自治得以实现的关键在于完成对居民的有效组织动员，在老旧社区中建筑设施老化问题严重，导致物业管理事务是最为主要的居民自治事务，这必然需要居民投入一定数量的经济资源才能实现自治。但老旧社区的居民在经济上是贫弱化的，在社会关联上是陌生化的，因而想要利用居民的“公共精神”和相互之间的社会性关联来实现对居民的组织动员无疑是不切实际或极为困难的。基于此，一个有效的治理思路是利用居民之间的利益纽带来实现对居民的有效组织，利用居民与自治事务间的利益关联来实现对居民的有效动员，进而完成对居民的组织动员，提升居民的自治能力。

在这一思路下，社区就不再是一个合理的自治单元。社区本质上只是一个单纯的行政单位，社区的划分完全是依据管理和服务的便利，而并非是为了有助于居民自治的开展[24]。因此，当社区需要采用居民自治的方式来回应治理需求时，与之相适配的是，需要选择更为合适的治理单元来为居民自治提供条件。在新的自治单元内部，居民之间需要具备紧密的共同利益，居民和治理事务之间要具备密切的利益联系，进而确保每一个治理单元都是围绕治理事务形成的利益共同体，每一次的居民自治实践都是利益共同体自治。以利益共同体作为居民自治单元时，可以有效实现对居民的高强度组织动员，进而克服居民在自治过程中的“弱参与”和“搭便车”行为，实现有效自治。

首先，以利益共同体作为自治单元能够充分利用居民与自治事务间的利益关联，实现对居民的利益动员，消解居民的“弱参与”问题。在居民自治中，弱参与现象是常态，其本质原因是自治事务没有形成对居民的吸纳作用。如前所述，老旧社区的社会结构是碎片化、个体化的，同时，在强流动性之下，社区居民很难建立对社区的长远期待，因而居民往往只会关注与自己的私人利益紧密相关的治理事务，一旦事务与自己的私人利益无关，居民就很容易形成“事不关己”的心态，进而导致他们对公共治理事务的弱参与状态。将自治单位圈定在与治理事务有利益关联的居民范围内，可以让居民实现成本和收益的内部化，居民的每一份付出都能从自己将来的收益中得到平衡，进而转变居民对于治理事务的态度[25]。通过这一方式，社区可以利用居民对于自己私人利益的追求来实现公共利益。

其次，以利益共同体为单位来展开居民自治能够有效地规避集体行动中的搭便车行为。利益共同体是通过将制度性自治单位中的少数人挑选出来而形成，因而利益共同体的规模较之于制度性自治单位必然会更小，同时，在这个小团体中，受到自身利益激发而形成的积极分子占比也必然会更高。当面对自治事务的时候，一方面，较小的规模会加剧自治行动崩溃的风险，增加搭便车者的经济成本，占比更高的积极分子也会更为轻易地在共同体中形塑出一起发力的氛围，推动居民一起发力；另一方面，积极分子往往更有对搭便车者进行惩罚的倾向，能够承担起公共利益维护者的角色。两方面要素可以共同有效抑制居民在自治行动中的搭便车行为。