新公共服务理论视角下我国青少年体育公共服务体系建设

张庆义

（曲阜师范大学 体育科学学院，山东 曲阜 273100）

《青少年体育 “十三五” 规划》（以下简称《规划》）指出 “把增强青少年体质作为根本目标， 以建立完善的青少年体育公共服务体系为主线……推动实现青少年体育高质量、高效率、可持续发展。 ”［1］“十二五” 时期我国初步构建了青少年体育公共服务体系框架，“十三五” 时期我国把进一步完善青少年体育公共服务体系， 提升青少年体育公共服务水平作为重要任务之一。 青少年体育公共服务体系的建设与完善对我国体育发展具有重大意义。 从宏观层面来看，是推动全民健身和健康中国两大战略实施的有力 “抓手”；从中观层面来看，是培养体育后备人才、满足青少年体育需求的重要措施；从微观层面来看， 是增强青少年体质、 提升青少年体育素养的有效手段。2020 年是《规划》的收官之年，也是发展成果勘验之年，我们既要肯定近几年青少年体育公共服务体系建设取得的重大进步，但同时也应正视建设过程中存在的问题。 基于此，本文在审视青少年体育公共服务体系建设现状的基础上， 基于新公共服务理论的视角， 对我国青少年体育公共服务体系建设进行思考， 旨在为我国青少年体育公共服务体系建设提供有价值的建议。

1 概念辨析

1.1 青少年体育公共服务体系的内涵

青少年体育公共服务体系的内涵可以从服务对象、 供给主体以及服务内容3 个方面来理解。 青少年体育公共服务体系的服务对象理应覆盖我国所有青少年群体。 按照年龄阶段划分，青少年一般指 12～17 岁年龄段的未成年人［2］，应包括该年龄段的在校生和失学、辍学的青少年；按照城乡角度划分，应包括城市和农村的青少年；按照健康状况划分，应包括健康和残疾、智力障碍等特殊的青少年；按照地域分布划分，应包括我国东、中、西部不同经济发展水平地区的青少年。 青少年体育公共服务体系的供给主体呈现出由政府单一供给向政府、市场、体育社会组织等多元供给主体的发展趋势，旨在为青少年提供形式多样、内容丰富的公共体育服务。 青少年体育公共服务体系的服务内容理应满足青少年多样性、 复杂性及不断发展的体育需求。 主要包括健身活动、竞赛交流、技能培训、健身咨询、体质监测等服务内容［3］。

基于此， 本研究认为青少年体育公共服务体系是为满足青少年体育需求，以政府、市场、体育社会组织等为多元供给主体， 为全体青少年提供多样化体育公共服务内容的组织机构和运行机制的总和。 该体系是公共体育服务体系的一个重要分支，同样具有公共体育服务体系系统性、公共性、统筹性、服务性、保障性、科学性、创新性等特征［4］。

1.2 新公共服务理论解析

1.2.1 新公共服务理论的渊源及发展

20 世纪70 年代， 由于西方各国经济出现停滞性通货膨胀，人们对现行的公共管理和公共行政产生了质疑，掀起了一场新公共管理运动，各种理论应运而生。 在这种背景下，美国著名公共管理学家罗伯特和珍妮特提出新公共服务理论。 该理论是以组织人本主义与组织对话、社区与公民社会、民主社会公民权等理论为基础构建的，以公民、公共利益和民主治理为核心，是对传统公共行政学的超越、对新公共行政理论的革新、对新公共管理理论的批判。 该理论的主要观点包括7 个方面：1）服务而不是 “掌舵”；2）主要目标是公共利益，是共同价值观对话的结果；3）战略性思考，民主化行动；4）为公民服务，政府与公民不是商家与顾客的关系， 而是建立协作与信任的关系；5）公民责任与政府责任并重；6）以人为本，尊重人的价值；7）重视公民权和公共事物，强调公民参与［5］。

1.2.2 新公共服务理论的思想启迪

新公共服务理论对青少年体育公共服务体系建设具有重要意义：1）以人为本的服务理念。 在完善青少年体育公共服务体系过程中，要体现人本主义关怀，促使农村和城市、正常和特殊等不同群体的青少年均能受益于公共体育服务。 2）青少年体育公共服务要以青少年为中心， 以青少年体育需求为导向。 要让公民和社会组织参与到青少年体育公共服务的决策中，促进政府与公民的对话沟通，保证公民的公共利益。 3）转变政府职能，采用政府购买服务的方式，积极引导社会力量参与，实现政府主导、部门协同、社会参与的多元化青少年体育公共服务供给。 4）在 “社区和公民社会理论” 的启示下，重视社区在青少年体育公共服务中的地位。

2 我国青少年体育公共服务体系建设问题审视

2.1 青少年体育公共服务的政策较少、部门职责不清

政策的权威型、 引导性和指导性是青少年体育公共服务体系建设的有效保障， 政策制定是青少年体育公共服务体系运行的逻辑起点。 从各地区发展青少年体育的政策文件来看，各地区将青少年体育工作主要放在青少年竞技后备人才培养、体教结合、青少年体育竞赛方面，并出台了一系列文件，如《上海市体教结合促进计划（2016-2020）》等。 但关于青少年体育公共服务方面规范、系统性文件较少，必然导致青少年体育公共服务资源配置不足， 不利于青少年体育公共服务供给［6］。另外，我国政府组织具有高度分化和专业化的特点，并且我国青少年体育公共服务的主体呈现出碎片化的现象［7］，进而导致青少年体育公共服务的部门职责不清晰。 具体表现为，我国青少年体育公共服务的相关工作被分解到体育、教育、财政、街道办、共青团等多个部门，这些部门在政策制定、资金分配等实际工作中均能涉及到青少年体育公共服务的相关工作。 但是缺少能够进行统一协调的专门机构， 有关青少年体育公共服务的相关工作在落实过程中难免会出现各部门职能交叉或产生管理盲点，导致相关部门职责不明确，进而造成 “想管管不好” 的局面。

2.2 学校体育场地开放程度差异较大，社区青少年健身设施不足

体育场地设施是青少年体育公共服务的重要物质保障。《第六次全国体育场地普查数据公报》显示，我国共有体育场地169.46 万个，其中教育系统有66.05 万个，占全国场地数量的38.98%［8］。 可见，我国学校体育场地在数量上占较大比重。但是数量众多的学校体育场地对外开放状态不理想， 开放程度差异较大。 调查表明，仅有30%左右的学校体育场地对外开放［9］，有32.8%的学校体育场馆完全不对外开放（包括本校学生）［10］。 2017 年 9 月国家体育总局青少司对 6 个省（区、市）的《规划》实施效果预评估调研表明，上海、浙江等地区学校体育场地开放程度较高， 其中上海市学校体育场地在课余时间向社会开放率达到86%以上， 为青少年在课余时间和节假日参与体育锻炼提供场所。 但是甘肃、广西学校体育场地基本没有对外开放，山东仅有 1/3 的学校体育场地对外开放［6］。 另外，社区是青少年体育工作的重要领域，对抓好青少年8h 以外的体育工作具有非常重要的作用。 但是社区里面普遍缺少青少年体育锻炼的设施［11］，不能满足青少年社区体育锻炼的需求。

2.3 青少年体育组织管理欠规范，体育赛事受众狭窄

青少年体育组织建设是青少年体育公共服务体系建设的重要组成部分。 我国青少年体育组织主要有各级各类青少年体育俱乐部、青少年户外体育活动营地、青少年校外体育活动中心、青少年体育联合会以及单项体育协会等。 目前，各级各类青少年体育俱乐部是我国青少年体育组织的主体。 《规划》显示，2015 年底，国家级青少年体育俱乐部超过5 000 个，并提出到2020 年每2 万名青少年拥有1 个青少年体育俱乐部的发展目标［1］。 但随着我国青少年体育俱乐部数量的不断增长，其问题也逐渐暴露出来。 我国青少年体育俱乐部主要依靠政府出资创建，加之其对场地设施的依赖性，导致其易受到授权者和依托单位的制约。 并且青少年体育俱乐部存在内部专职人员不足、组织机构不健全、管理制度不规范等问题，导致其缺少内部治理、自我生存、自我发展的能力［12］。 另外，我国青少年体育赛事长期以全国青年运动会为引领， 大部分青少年体育赛事竞技性较强， 重点放在选拔优秀的竞技人才和追求卓越的运动成绩等方面， 弱化了体育赛事促进青少年健康成长的功能，对青少年的吸引不明显，受益青少年数量较少。

3 我国青少年体育公共服务体系建设的思考

3.1 健全青少年体育公共服务政策法规，建立完善的青少年体育公共服务政策体系

针对性强且可操作性大的公共体育政策是我国青少年体育公共服务体系建设的重要支撑。 新公共服务理论认为，政府在制定满足公民需要的政策和项目时， 要经过集体的努力和协商的过程，才能保证制定的政策和项目高效地执行，即重视公民权和公共事物，强调公民参与，战略性思考、民主化行动。因此，政府在制定有关青少年体育公共服务政策法规时，要协同体育、教育、卫生等部门配合，鼓励公民、青少年体育俱乐部、 青少年体育联合会、 青少年校外体育活动中心等公众参与，实现青少年体育政策法规制定的科学化、民主化。 这样制定的政策法规才能代表公众的公共利益， 使青少年体育公共服务体系建设高效进行。 另外， 在制定青少年体育政策法规时，还应考虑其内容的全面性、延续性和关联性。 全面性体现在青少年体育政策法规的内容应涵盖体育场地设施、 体育赛事活动、体育社会组织、体育健身指导、体育技能培训、体质健康监测、体育信息咨询等方面的服务，并制定服务标准、监管机制等。 延续性方面表现为，制定青少年体育政策法规要依据当前青少年体育公共服务体系的现状， 紧密结合新时代青少年体育发展的需求， 对青少年体育公共服务体系建设具有长期指导意义。 关联性体现在青少年体育政策法规要考虑与竞技体育、学校体育等方面的互补性，共同推动青少年体育的可持续性发展。

3.2 转变政府职能，建立多元供给主体的青少年体育公共服务供给体系

以往政府在公共服务体系建设中发挥着既 “掌舵” 又 “划桨” 的作用，而新公共服务理论认为，政府的关键作用是服务而不是 “掌舵”。 政府应由掌控者转向为民服务的安排者，向服务型政府转变。 政府逐渐重视公民和社会力量在公共服务中的主体地位，重视与私人、非营利组织等社会力量的合作，以更好的实现公民利益和需求。 在青少年体育公共服务体系建设中，政府要积极引导私营企业、社会团体、非营利组织等社会力量参与，实现青少年体育公共服务的多元供给主体，上海市在这方面走在前沿。 上海市政府联合体育局、教育局等部门采用 “政府购买” 的方式在社区体育场地设施建设、学校体育场地设施开放、体育赛事举办、体育信息咨询、体育师资培训以及专业体育课程配送等方面进行尝试。 通过政策推动、经费支持，委托专业代理公司进行项目招标，引入竞争机制，并通过第三方评估公司、社会大众及青少年家长进行监督、评估、反馈。 实现了政府主导、各部门协同配合、社会力量广泛参与的多元供给主体格局。 推动了青少年体育公共服务的市场化和社会化， 实现了政府和社会共同承担青少年体育公共服务供给的责任。

3.3 优化青少年体育组织的服务能力，健全青少年体育组织服务体系

公共体育服务组织是公共体育服务发展的依托与保障［13］。我国应加快青少年体育俱乐部、 青少年体育联合会等体育组织的建设，重点建设一批枢纽型和基层型的青少年体育组织，健全青少年体育组织服务体系，并不断提高其规范管理、高效运行和自我造血能力， 使其逐渐发展为青少年体育公共服务的主体。 枢纽型青少年体育组织主要包括联合会（联盟）、单项体育协会等。 这类组织在青少年体育公共服务体系中发挥着承上启下的作用。 其职能主要包括政策执行、政策回应和公共服务3 种［14］。 例如，广东省青少年体育联合会就是典型的枢纽型组织， 该联合会由广东省9 家单位联合组建的全省性体育组织。 自成立以来，便不断为青少年提供满足其健身需求的服务，开展了 “体育嘉年华”“快乐操场” 等一系列大型项目，为推动青少年体育公共服务体系建设做出了重要贡献。 基层型青少年体育组织则以体育俱乐部、体育社团、社区体育组织、体育运动学校和校外体育活动中心为主要形式。 这类体育组织主要负责体育技能培训、体育人才培养、运动项目普及等具体的执行操作工作。

4 小结

青少年体育公共服务体系建设对实施全民健身和健康中国两大战略、满足青少年体育需求、培养体育后备人才、增强青少年体质等方面有重要价值。 本文从新公共服务理论视角出发，审视了青少年体育公共服务体系建设的问题，并从政策服务体系、供给服务体系和体育组织服务体系3 个方面，提出了推进青少年体育公共服务体系建设的对策。