网络信息内容生态治理：内涵、挑战与路径创新

冉 连，张 曦

（1.西华大学 社会发展学院，四川 成都 610039；2.西南交通大学 马克思主义学院，四川 成都 611756）

一、问题的提出

党的十九届四中全会《决定》提出，“建立健全网络综合治理体系，加强和创新互联网内容建设，落实互联网企业信息管理主体责任，全面提高网络治理能力，营造清朗的网络空间。”在互联网时代，如何保证公民信息权利与言论权利，净化网络生态空间，推动网络信息内容生态治理，是新时代推动国家治理体系和治理能力现代化的重要课题之一。

随着信息技术的快速发展和互联网的普及，网络已经成为人们赖以生存的重要信息空间。尤其是以微信、微博、抖音等为代表的新兴网络社交媒体出现，标志着以移动互联网为核心的自媒体时代已经来临。据中国互联网络信息中心统计，截至2019年6月，我国网民规模已达8.54亿，手机网民规模达8.47亿，网络视频用户规模达7.59亿，居世界首位。[1](p30-31)自媒体时代的网络信息内容产生与传播更加多元化、专业化、智能化，使得信息传播的方式更加灵活多变，极大地推动了商业模式的转型升级，也为广大网民提供了丰富、便捷、实用的网络信息资源。与此同时，全球化和技术变革的力量削弱了主权国家和媒体内容生产者直接控制信息流的能力。[2](p720-738)网络信息传播的快速性、自由性、交互性、突发性、多元性、广泛性和偏差性特征使得网络信息内容难以有效管控，网络生态空间不断滋生各类垃圾信息、有害或不良信息，网络暴力、人肉搜索、网络谣言、虚假广告、网络犯罪等网络违法活动表现十分活跃，公共安全与公共利益受到了严重的威胁。因此，强化网络信息内容治理，净化网络生态空间是当前网络空间治理尤为迫切与重要的议题。

网络社会正在深化成为基于互联网的生态社会，随着互联网进一步渗透到社会的各个领域，生态系统的隐喻可以成为整个社会的隐喻。[3](p9)网络生态是现实社会生态的延伸与反映，同社会生态与自然生态一样，网络生态也容易受到各类信息的污染。移动互联网时代，人人都是网络信息内容的生产者与传播者，加之传播媒介平台的日益丰富、传播形式的多元化、传播内容的不断更新，网络信息内容所产生的负面效应越来越大，网络生态建设面临严峻的挑战，强化网络信息内容生态治理变得尤为迫切。网络信息内容生态治理的核心问题是治理模式的选择。在新的网络舆论格局下，建立多元主体参与的网络信息内容生态治理模式尤为关键。同现实社会治理一样，网络信息内容生态治理需要政府、企业、社会、网民等多元主体共同参与，形成共建共治共享的网络社会治理格局，推动营造风清气正的网络空间新生态。

2019年12月，国家互联网信息办公室发布了《网络信息内容生态治理规定》（以下简称《规定》），该《规定》已于2020年3月1日起施行。随着《规定》的出台，网络信息内容生态治理问题将在理论界与实践界引起广泛的关注。本文在已有研究的基础上，结合《规定》的相关内容，深入剖析网络信息内容生态治理的时代内涵，探讨网络信息内容生态治理面临的主要挑战，并在此基础上提出了创新和优化网络信息内容生态治理的理性路径，这是当下学界需要认真思考与探讨的问题，也是推动网络信息内容生态治理模式完善、创新与优化的前提和动力。

二、网络信息内容生态治理的时代内涵

在互联网时代，良好的网络生态是现代治理能力的重要体现。当前，“网络生态”一词已经成为理论界与实践界频繁使用的关键术语。无论是修复网络生态，还是构建天朗气清的网络空间，都需要加强网络生态治理。网络生态治理已经成为衡量国家治理体系和治理能力现代化的重要评价标准之一。网络生态是一个动态的系统结构系统，是由信息因子、主体因子和环境因子三部分构成的有机整体。[4](p301)信息要素是网络生态系统最基本、也是最核心的构成部分。网络信息内容主要表现为文字、图片、动画、音频、视频、电子文档等多种载体形式。[5](p153-155)由于网络信息能够解决用户的认知，并在认知形成过程中进一步影响用户的行为、生活方式与价值观，这些信息内容对社会发展所需要的基本秩序、个体及团体在公共空间的文明、正向的行为方式，都具有潜移默化的决定性影响。[6](p77-78)这说明推动网络信息内容生态治理是新时代涵养良好网络空间生态的关键点与突破口。

厘清网络信息内容生态治理的时代内涵是推动新时代网络信息内容生态治理的重要前提。“生态学理论”和“治理理论”是诠释网络信息内容生态治理内涵的关键因子。“生态”一词，词源来自希腊语，是由oikos派生出来的，意思是住所或房子，后引申为在生物群落和生存发展的系统中，各因素通过相互联系、相互制约达到动态平衡的结构。“生态”强调的是事物及其与外部环境之间的相互影响和相互作用。[7](p95-101)随着生态的内涵不断拓展，生态学理论进一步被应用到其他学科之中，政治生态、社会生态、经济生态等研究领域不断涌现，基于网络空间的网络信息内容生态就是生态学理论在虚拟社会治理中具体应用。正如自然界的生态系统是由生物和周边环境所构成一样，网络信息生态系统是由信息、人、信息环境等要素构成的完整系统。[8](p144-148)这是一个具有一定自我调节能力的人工系统，系统中的三大要素相互影响、相互依赖、相互作用。与网络生态治理的大范畴不同，网络信息内容生态治理的治理对象非常明确，其主要以网络信息内容为核心的治理对象，网络信息内容又涉及信息内容生产者、信息内容管理者、信息内容服务平台、信息内容使用者等主体，这些主体对信息内容的生产、加工、传播、使用、监督等活动又受到政治、经济、社会、技术等环境的制约与影响。这样，基于网络信息内容本身治理所涉及的主体、客体与环境等要素共同构成了网络信息内容治理的生态链。

治理一词（governance）源于拉丁文的gouver⁃nail，原意是掌舵、引导和操纵。20世纪90年代以来西方学者赋予了治理新的内涵，其涵盖的范围远远超出了传统经典的意义。治理观点强调多中心合作共治的合理性，国家不再被理解为“社会的控制中心”，而是其中的组织成员。结果，规则制定者和规则接受者之间的界限变得越来越模糊。[9](p1406-1423)网络是一个“去中心化”的领域，而且网络也必将引发人类社会的“去中心化”倾向。[10](p123-138)网络空间的这一典型特征正好契合了治理理论的核心要旨，这就使得治理理论顺理成章地在网络空间领域得以应用。联合国互联网治理工作组将互联网治理定义为，“由政府、私营部门和民间社会在各自的角色中制定并形成共同的目标、原则、规范、规则、决策程序和计划来推动互联网发展和使用的过程。”[11](p720-736)网络空间涉及多个利益相关者，包括企业、政府机构和公民社会，这使得网络治理更加复杂。这些利益相关者各自做出的决定可能会对整个系统产生潜在影响，并且这些利益相关者的偏好都必须纳入网络治理问题之中。[12](p3-19)新时代网络信息内容生态治理问题不仅是信息技术本身的问题，也不是单一主体管控的问题，而是一个涉及多元利益主体的复杂性治理问题，需要政府、企业、社会、网民等多元主体共建共治共享，从而在网络生态系统中形成唇齿相依的网络信息内容治理的命运共同体。

综上而言，本文在借鉴生态理论、治理理论的基础上，参考国家互联网办公室发布的《规定》来综合界定网络信息内容生态治理的内涵：网络信息内容生态治理是指政府、企业、社会、网民等多元主体组成的网络空间命运共同体，为营造清朗的网络空间，在共建共治共享理念的指引下，广泛运用道德、行政、法律等手段，对违法或不良的网络信息内容进行规范、管理与监督，以实现信息传播与国家安全、公共利益与公民权利平衡的过程。

三、网络信息内容生态治理面临的现实挑战

网络信息内容生态治理并不单单是一个涉及信息技术方面的问题，而是一个涉及多种复杂因素的社会问题，需要将其纳入社会生态治理框架之中。一方面，网络信息内容产业呈现出点线面相结合的网络结构，大大小小的网络企业在分工合作中相互依存，形成了一个复杂且充满利益纠葛的生态环境。另一方面，舆论生态和媒体格局正发生深刻变化，新兴社交媒体成为网络信息内容传播、发酵的主阵地，各种利益诉求与思潮相互角力，网络信息内容裂变程度高，其复杂程度、负面影响难以估量。因此，如何应对当下网络生态空间呈现的复杂情势，是网络信息内容生态治理面临的现实挑战。

（一）多元主体共治合力羸弱。

互联网治理框架是一个分布式协调的生态系统，涉及多元利益主体。它必须具有包容性、透明性和责任性，其结构和运作必须遵循使所有利益相关者都能参与。[13](p65-69)当前，“共建共治共享”“多中心”“复合共治”“协同共治”等关键词已经成为网络治理领域重要的政策与学术话语，多元主体共同参与网络信息内容生态治理已经成为理论界与实务界的广泛共识。网络信息内容生态治理涉及网络信息内容监管者、网络信息内容生产者、网络信息内容服务平台、网络服务使用者、网络行业组织等多元主体，如果简单、机械地将政府、企业、社会、网民等主体进行“齐抓共管”，并不必然会形成治理合力，也可能导致相互掣肘、彼此削弱、推诿扯皮、多元共谋等治理问题。[14](p52-60)

不同价值取向、组织文化、运作制度、管理方式的治理主体在合作共治的具体条件不足的情况下，并不必然会朝着共同的治理目标努力，治理合力也就很难形成，必然会影响最终的治理效果。当前我国网络信息内容生态治理仍然存在治理碎片化的现象，多元主体的整体性治理合力形成还存在一系列掣肘因素。主要表现为：一是政府部门之间协同不畅。长期以来我国互联网信息内容管理处于一种“九龙治水”的状态，众多公共部门承担着网络信息内容的监管责任，再加上网络信息内容属地化管理的原则，多头分工但相互之间权责分配并不明确，协同机制更是十分欠缺。二是互联网企业存在技术中立的风险。由于“商业化私利”的驱动，互联网企业构建的网络信息内容传播平台往往注重信息传播，而不注重监管责任，简单认为通过技术的发展能够规避网络信息生态链风险的发生，未从生态系统的角度反思自身的角色定位。三是网民的信息素养有待进一步提升。网民作为网络信息内容的传播者与使用者，其信息素养的高低往往决定了网络信息生态链的稳定与否。由于网民的草根化比例越来越高，缺乏科学和理性精神的网民往往缺乏信息的辨别与批判能力，对虚假信息的危害性评估不足，容易盲目跟风。四是网络行业组织发育不成熟，影响力较弱。网络行业组织是政府与企业之外又一较为重要的治理主体，当前我国网络行业社会组织由于其身份的独立性、机构的完备性、角色的模糊性问题使得其第三方优势未能得到充分发挥。

治理合力主要是涉及如何推动多元主体之间形成相互依赖、良性互动的网络命运共同体，以此来更好地实现治理目标。松散、各自为政、缺乏整体配合的多元主体很难形成治理合力，治理的效果往往大打折扣。当前网络信息内容生态治理需要谋求形成多元主体合力的关键问题包括：如何达成多元主体间的价值共识？如何解决多元主体责任转嫁问题？如何加强多元主体间的协作沟通？如何提升信息利用者的信息素养？如何提升行业社会组织的影响力？只有解决了这些关键的问题，多元主体间的治理合力才能真正形成。

（二）法律法规的执行与约束效力不足。

法治是国家治理的基本形式，法治模式是网络社会治理的必由之路。[15](p77-84)网络社会治理的法治模式强调通过运用法治思维和法治方式依法治网、办网、用网、护网，实现对网络社会的有效治理。[16](p48-71)网络虚拟空间不是“法外”之地，网络信息内容必须用法律加以严格约束。缺乏法律约束的网络空间将会滋生更多的网络违法犯罪行为，严重威胁公民、法人和其他组织的合法权益，也对国家安全与公共利益的维护带来了极大的挑战。当前我国并不缺乏网络空间治理的法律法规，而是缺乏相关法律法规整合和执行的相关细节。因此，如何充分发挥这些法律法规的执行效力与约束力将是网络信息内容生态治理面临的重要挑战之一。

法治是网络信息内容生态治理的根本制度保障，很大程度上决定了网络信息内容生态治理的质量。法律法规所约束的对象并不是“网络信息内容”，而是网络生态空间中“违法”或“不良”的信息内容。当前相关法律法规在规范和约束网络空间中“违法”或“不良”信息内容的效力还未得到充分发挥，各项法律法规的整体性约束合力还未有效形成。在我国网络治理法治化过程中，各级立法机构制定了诸多关于网络信息内容治理的法律、法规、规章、办法，但是与飞速发展的互联网产业相比，这些法律法规还缺乏细化的执行规定，可操作性不足，网络信息内容生态治理的法律保障体系有待进一步完善。一方面，众多关于网络信息内容生态治理的法律、法规、规章在一定程度上还处于碎片化状态，不同行政部门的规章、规范性文件和公共政策之间如何协调，部门规范与上位法之间如何衔接等问题较为突出。另一方面，已有法律法规如何进一步统一判定“违法”或“不良”网络信息内容的范围，如何减少法律条文内容模糊性给执法带来的阻力，已经成为网络信息内容生态治理法治化过程亟待解决的关键问题。

随着《规定》的出台，网络信息内容生态治理的综合性、体系性和统筹性的法律规范正在逐步形成。因此，如何有效把握《规定》出台的契机，进一步细化和整合网络信息内容生态治理的法律法规，推动完善网络信息内容生态治理的法律保障体系，将是未来建立健全网络综合治理体系的关键环节。

（三）“公民权利”与“公共权力”的边界有待进一步厘清。

“权利”与“权力”的博弈很大程度上决定了网络空间的性质与形态。而“权利”与“权力”博弈的关键在于明晰公权与私权的界限，总体方向是实现二者之间的动态平衡。网络信息内容生态治理过程本质上是社会权力与公共权力在网络空间的不断博弈与平衡的过程，如何在这一过程中实现信息传播与国家安全、公共利益与公民权利之间的平衡，决定了网络信息内容生态治理的基本方向。

随着互联网的快速发展，公民在网络空间中的信息支配能力越来越强，打破了传统公共权力与公民权利之间的不平衡状态，如何根据网络空间信息内容呈现的新特征，在合理调整“公民权利”与“公共权力”的过程中，实现自由与责任、公共利益与个人利益、信息自由与公共安全的平衡，是新时代网络信息内容生态治理的重要目标。在网络空间力量对比中，公共权力与公民权利一旦失衡，出现的结果便是公共权力严重侵蚀公民权利、公民权利越界肆意妄为。前者表现为公共权力对私人空间的过度干预，如严密的网络审查与监控，粗暴的信息内容管理模式，使得原本活跃的网络空间因此变得死气沉沉，网络舆情作为“社会晴雨表”的功能将会大大削弱。后者则表现为公民权利在网络空间的滥用，网络时代信息传播的开放性、便捷性、匿名性等使滥用信息权利成为可能且十分方便，[17](p200-205)这就容易导致网络空间出现各种虚假和违法信息内容，淫秽色情信息、谣言、网络暴力、虚假广告等，甚至出现违法犯罪行为。这不仅侵犯了公民、法人和其他组织的合法权益，还严重威胁了国家安全与公共利益。

互联网治理的核心在于责任基础上的社会各方对公权力与公民权利的再配置，而这个再配置过程充斥着公权力、公民权利与责任之间的博弈与震荡，更离不开公众参与。[18](p36-40)只有合理配置网络空间的权力资源，恪守公权与私权的边界，网络信息治理才能更好地服务于国家总体发展目标，进入良性循环的轨道。[19](p162-168)因此，如何在合理配置网络空间中权力资源的基础上有效平衡“权力”与“权利”的边界，将是网络信息内容生态治理需要应对的重要挑战之一。

四、网络信息内容生态治理的路径创新

网络信息内容生态治理的关键在于实施路径的选择，路径选择决定了网络信息内容生态治理模式能否真正运转起来。从某种程度上来讲，网络信息内容生态治理绩效的优劣与网络信息内容生态治理路径选择与创新有直接的关系。推进网络信息内容生态治理路径的选择与创新，需要从制度设计、法治保障、机制完善、文化涵养等方面综合考量，方能在建立健全网络综合治理体系过程中营造清朗的网络生态空间。

（一）制度设计：打造多元主体共建共治共享的网络信息内容生态治理模式。

多元主体共同参与的治理模式是互联网治理进化的中心轴。[20](p74-79)构建良好的网络生态空间需要政府、企业、社会、网民等多元主体的参与，从而形成共建共治共享的网络社会治理格局。打造多元主体共建共治共享的网络信息内容生态治理模式关键在于打破治理的“碎片化”状态，解决多元主体协同不畅所产生的“推诿扯皮”“各自为政”“相互掣肘”“多元共谋”等突出问题，推动多元主体间形成相互依托、相互制约、良性互动的有机整体。

在打造多元主体共建共治共享的网络信息内容生态治理模式过程中，公权力、社会力量、公众是网络信息内容生态治理的三大关键主体，共建共治共享是网络信息内容生态治理的具体要求，“建立健全网络综合治理体系、营造清朗的网络空间、建设良好的网络生态”是网络信息内容生态治理的最终目标。要实现这一治理模式的最终目标，需要达到以下两方面要求：一方面，打造多元主体动态制衡的“治理金三角”。这需要打破传统“管理与被管理”“主导与服从”的管控模式，构建一种基于多元主体互信互赖关系的合作共治模式。只有推动网络空间三大主体之间达到相互依托、相互制衡、良性互动的相对平衡状态，网络信息内容生态治理的“金三角”主体架构才会更为牢固。另一方面，从“碎片化”治理向“整体性”治理转变。整体性治理是打造共建共治共享的网络信息内容生态治理模式的关键路径。“跨界性”合作是整体性治理的核心特征，[21](p117-126)这就要求多元主体之间在共建共治共享网络空间过程中形成多元交叉沟通与协作的无缝隙“责任链”，确保网络空间治理责任传递、相互制约，避免出现治理真空或相互脱节的现象。因此，只有着力推动形成共建共治共享的网络信息内容生态治理格局，全社会才能真正共享清朗的网络空间生态。

（二）法治保障：夯实网络信息内容生态治理的法治保障体系。

法治是网络生态空间秩序正常运转的根本制度保障。法律是约束网络空间行为的底线，与道德准则不同，法律主要是通过惩罚性的威胁方式来对网络空间中的言行进行约束。[22](p139)网络信息内容生态治理法治保障的主要目的是规范网络空间中各个参与主体的言行，消除危害网络生态空间秩序正常运转的不利因素。构建权责明晰、边界清晰的网络空间规则体系是网络空间治理法治化进程的关键环节。通过法律法规明确多元主体的权责与边界，才能从根本上保障多元主体共建共治共享的网络信息内容生态治理模式的有效运转。

网络空间的法治保障过程是一个权利与义务平衡与配置的过程，一个健康、有序的网络生态环境是建立在政府、企业、社会组织、公众等多元主体权利与义务配置的基础之上，需要各方让渡一定的权利自由，遵守各自的权力边界，从而不断推进网络空间的法治化进程。完善网络信息内容生态治理的法治保障体系目的在于为快速发展的网络传播技术与复杂多变的信息内容提供有效的规范，避免网络空间权力真空地带出现。一方面，要重视软法建设，完善软硬协同的网络空间法治保障体系。“软法”一般是指由多元主体非经正式的国家立法程序而制定或形成并由指定主体自身所隐含的约束力予以保障实施的一般性行为规范。网络信息内容生态治理需要鼓励企业、社会组织、网络行业组织制定净化网络空间的行为准则、公约、倡议、协议，充分发挥“软法”在规范网络言行方面的作用。同时，要推动“软法”与“硬法”的有机衔接与良性互动，着力解决二者在内容、形式等方面存在的矛盾与张力。另一方面，要整合各级各类法律法规，进一步细化和解释法律规定。着力整合不同行政部门的法律、法规、规章、规范性文件，推动部门规范与上位法之间的有效衔接。此外，借助《规定》出台的契机，进一步细化网络信息内容生态治理的法律条文，推动法律内容的具体化、规范化与标准化，从而增强已有法律法规的可操作性与可执行性。

（三）机制完善：健全网络信息内容的大数据监测机制。

大数据带来的信息风暴正在变革我们的生活、工作和思维，大数据开启了一次重大的时代转型。[23](p5)大数据时代的到来，政府网络信息内容监管面临一系列机遇与挑战。如何利用大数据技术优势，主动应对网络信息内容管理面临的挑战，提高政府网络信息内容监管的科学性与有效性，是网络信息内容生态治理的关键突破口。

大数据产业的发展为政府网络信息内容监管带来了新的机遇。利用大数据技术可以有效预测网络舆情的发展趋势。大数据网络舆情分析就是利用聚类分析、关联规则挖掘等定量方法制定多个网络舆情分析模型以预测舆情走势。[24](p17-21)基于大数据分析的网络信息内容监测机制打破了传统事后应急处置的应对模式，通过大数据分析技术，能够实现网络信息内容管理模式由应急向预警转变，使得网络信息内容管理工作更具前瞻性与预见性，有效提高舆情管理工作的科学性。第一，完善网络信息内容的大数据采集机制。充分依托大数据技术平台的优势，扩展多渠道信息采集的深度与广度，形成全景式舆情数据库，为政府网络信息内容全景式管理提供技术与数据支撑。第二，完善网络信息内容的大数据分析机制。依托大数据的数据挖掘、分词技术、语义检测、情感识别等技术手段，建立高效灵敏的信息内容识别机制，预测各类舆情发展趋势，及时辨别各类不良或负面网络信息风险源，并发出预警信号。第三，完善网络信息内容的大数据预警机制。通过大数据分析技术，在科学研判舆情热度、烈度、敏感度和扩散度的基础之上，划分网络信息内容风险等级，并在此基础上制定相应的风险应对措施。

（四）文化涵养：培育积极健康、向上向善的网络生态文化。

随着网络的迅速发展与日益普及，如何加强网络文化建设，已经成为互联网时代的重要课题。党的十九届四中全会明确提出了“营造清朗网络空间”的要求，这为网络文化建设指明了方向。网络信息内容生态治理既要以立法为依据，明确网络舆论自由的权限，又要更多地借助柔性的治理方式，依靠网络伦理道德和文化建设，发挥道德教化的引导作用。[25](p95-103)网络文化的建设和管理，要求积极倡导文明办网、文明上网、依法治网，净化网络环境，努力营造文明健康、积极向上的网络文化氛围，涵养清朗的网络生态空间。

积极健康、向上向善的网络文化能够有效地挤压不良网络信息内容的生存空间，并能够有效引导、规范和约束网民的不理性、不文明、不道德的言行，从而营造一个有利于正能量信息内容传播的网络环境与文化氛围。一是要发挥社会主义核心价值观的引领作用。培育积极健康、向上向善的网络文化生态需要用社会主义核心价值观辨析、引导、整合网络的价值观念和文化思潮。社会主义核心价值观引领网络文化建设，要求以网络文化建设为载体践行核心价值观，使网络文化真正成为促进中国特色社会主义发展的先进文化。[26](p40-44)二是要加强网络空间的主流文化阵地建设。大力建设一批综合实力强、在国内外有广泛影响的各类新闻网站、知名商业网站、专业文化类网站，掌握网络信息内容管理的主导权与引导权，不断强化主流价值文化的宣传。三是要以网络文化产业发展推动优秀文化作品的传播。要不断提升网络文化产品的服务与供给能力，逐步提高网络文化产业的规模化与专业化水平，推动优秀文化产品的数字化与网络化进程，打造出具有时代特征、民族特色、品位高雅的网络文化品牌内容，充分发挥网络文化在涵养网络空间正能量方面的作用。

五、结语

在互联网时代，如何兴利除弊，弘扬正能量，在保证公众言论与信息权利自由的同时，净化网络空间，治理网络生态，成为新时代网络空间治理的关键任务。与传统的媒体管理不同，网络信息内容生态治理是一项系统工程，需要政府、企业、社会、网民等多元主体共同参与，打造多元主体共建共治共享的网络信息内容生态治理格局。新时代网络信息内容生态治理的关键突破口在于形成多元主体的共治合力，充分发挥法治的根本保障作用以及平衡好“公共权力”与“公民权利”的关系。新时代网络信息内容生态治理“善治”目标的实现，需要以治理模式的优化与创新为核心动力，以完善的法治保障体系为根本保障，以健全的监测机制为重要支撑，以积极向善的文化建设为关键指引，确保网络空间的健康和规范发展，从而推动营造清朗的网络空间。