农民上访与送法下乡：律师参与基层纠纷化解研究

孔凡义

（中南财经政法大学 公共管理学院，湖北 武汉 430073）

一、问题的提出

近年来，为推进国家治理体系和治理能力现代化，中央在信访法治化改革方面做出了许多努力。早在2004年，司法部、国家信访局出台了《关于进一步加强律师参与涉法信访工作的意见》（司发通〔2004〕151号）。2007年司法部发布的《关于认真贯彻落实中发5号文件精神进一步加强司法行政信访工作的意见》（司发通〔2007〕37号）规定：“要进一步健全完善律师参与信访工作的机制，充分发挥律师在开展法制宣传、提供法律咨询、实施法律援助等方面的作用，积极引导信访群众依法维护自身合法权益。”党的十八届四中全会提出：“把信访纳入法治化轨道，保障合理合法诉求依照法律规定和程序就能得到合理合法的结果”。党的十九大指出：“要坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进”。2017年，国家信访局、司法部出台了《关于深入开展律师参与信访工作的意见》，对深入开展律师参与信访工作进行了全面详细的规定。2015年，中央政法委颁布《关于建立律师参与化解和代理涉法涉诉信访案件制度的意见（试行）》强调：“充分发挥律师的独特优势，动员律师积极参与化解和代理涉法涉诉信访案件工作，是推进涉法涉诉信访走向法治的重要途径，是形成良好信访秩序的制度保障。”2018年司法部发布的《司法行政机关信访工作办法》要求：“司法行政机关应当建立律师参与信访工作机制，通过政府购买服务、公益加补助等方式，组织律师参与接待群众来访，办理复杂疑难信访事项。”这些相关文件的密集出台表明，律师参与信访治理工作已成为各地方信访法治化改革的一项重要内容。

在中央政策的大力倡导下，E市创造性地形成了“律师三进”制度，即律师进村（居）、进信访接访大厅、进疑难复杂信访案件，是律师参与信访工作的创新形式。“律师三进”制度脱胎于21世纪初浙江宁波的“一村（居）一法律顾问”改革探索。①该项制度最初叫“一村一律师”，因为村庄多、律师少，后来只好把基层法律工作者也纳入进来，所以改名为“一村一法律顾问”制度。在2005年，广东省开始以省、市律师协会为平台不定期组织律师到农村和社区中开展普法活动，帮助化解村居邻里纠纷。2007年初，浙江宁波市委、市政府下发了《关于加快发展现代农业扎实推进新农村建设的若干意见》。随后，宁波市司法局出台了《宁波市建立农村法律顾问制度实施意见》，农村法律顾问制度在宁波全面铺开。[1]“一村（居）一法律顾问”制度后来逐步向全国推广，各地又进行深入探索发展成多种形式。同年年底，河南省中牟县启动“一村一律师”活动，18名律师和法律工作者到新农村建设试点村担任常年法律顾问。[2]广东省对“一村（居）一法律顾问”制度进行了改造，发展成“律师三进”制度，即律师进村居、进学校、进企业。湖南省娄底市娄星区的“律师三进”则是进村、进校区、进园区。另外，福建省、河北省对“律师三进”制度也有所探索。

E市地处湖北省西部贫困山区，属于少数民族落后地区。多年来信访问题一直比较突出，信访积案和信访老户多，涉法涉诉信访问题突出。为彻底扭转这种信访工作局面，E市将律师作为信访法治化建设的一支重要力量纳入信访治理中来。2013年，E市在过去试行律师入驻信访大厅提供法律服务的基础上，引入律师参与信访积案化解；2014年，在各级党政机关及企事业单位建立法律顾问制度；2015年，在全市推行“律师进村，法律便民”；2016年，全市进一步拓展“律师进村，法律便民”，建立律师进信访大厅、进疑难复杂案件、进乡村社区的“律师三进”制度。

本文以笔者2016年8月至9月在湖北省E市通过访谈和参与观察等方法所获取的田野材料为基础，对律师参与基层纠纷解决的实践逻辑展开研究。本文试图分析律师参与信访矛盾化解在实践中是如何运作的、为何会被消解，他对于国家权力与民众之间的关系和信访法治化具有何种意义。因此，本文在经验层面呈现了E市“律师三进”工作模式，揭示了律师参与信访矛盾化解的运作机制和逻辑，进而为理解农村信访法治化困境搭建一个微观的经验平台，提供了一个新的解释框架。

二、文献梳理及分析框架

国内学者一般把律师参与信访矛盾化解归为多元化纠纷解决机制的范畴。有学者认为，作为社会纠纷化解器的多元化纠纷解决机制仍存在相关法律法规协调性差、诉讼与非诉讼方式衔接不畅、多元化纠纷解决机制建设的人财保障措施不到位等问题。[3](p5-11)司马俊莲认为，律师公共法律服务促使社会治理方式发生了根本转变，基层群众享受到了公共法律服务，公共法律服务的承接主体呈现多元化。但是，整个公共法律服务体系建设缺乏顶层设计和统筹，法律服务人才队伍不足，法律服务水平与社会需求不适应，法律服务供给不均等，法律服务经费缺乏制度保障。[4](p150-154)律师调解机构在社会领域中的公信度不高。[5]

律师参与地方纠纷化解并不一定把地方治理引入法治轨道。法律实践和法律参与的“知情祛魅”逻辑从主体角度抑制了农民对法律的需求。[6](p129-133)通过诉讼代理等方式为农民提供的法律服务，有可能成为“国家”与“社会”之间的一种连接机制。[7](p3-34)存在对法律的差序利用，即随着纠纷当事人血缘关系的疏远，运用法律的强度逐渐增强。[8](p35-42)农民在选择使用法律武器来捍卫自己的权利时表现出行为选择的权宜性、法律运作的关系化与社会效果的内卷化等特点。[9]（p84-95）法律服务的社会力量独立性亦受到威胁，沦为政府的工具，交易过程与考核评价体系的缺失导致法律服务产生内卷化。[10](p133-140)

也有学者给予了积极的评价，认为律师作为第三方参与评估化解疑难信访案件具有独特的第三方中立优势。[11](p2-8)传统社会中，核心价值、民间社会、法律依据构成了民间纠纷解决体系的基本框架。律师便民服务在一定程度上促进了农民拿起法律的武器维护权利。[12](p73-79)党东升从行为主义视角提出引入社会力量——异地精英律师，他认为司法地方化问题内嵌于社会与政治结构中，制度主义路径在社会环境和政治结构不发生大变化的前提下难以取得理想效果，现有的制度变革没有改变地方行政与地方司法的依附关系，而律师的行动是理性且合法有序的，在关键或影响性案件中发挥治理作用。[13](p76-81)

地方政府之所以引入律师参与信访治理，主要是因为政府治理信访问题面临着巨大的挑战。其产生的理论逻辑与第三方治理比较类似，源于政府失灵、市场失灵和志愿失灵。[14](p90-98)从社会冲突解决的角度来看，我们也可以把“律师三进”归为第三方干预的范畴。社会冲突的第三方干预可以分为契约干预和紧急干预。契约干预是由干预者按照既有的正规程序实施的，干预者与冲突或冲突的解决不存在私人利益的关联。紧急干预是由非专业人士实施的，干预者与争议双方存在持续的关系，并且与冲突结果存在利害关系。[15](p125)

第三方干预近几年被另外一个专有名词（ADR，Alternative Dispute Resolution）所取代，研究也获得了新的进展。在美国，社区冲突包括邻里矛盾、房东与房客纠纷、恋爱冲突、校园矛盾、堤坝和油田等影响环境的大项目地理位置的确定以及政府政策的制定都广泛采用ADR。[16](p276)以前只能由法官处理的争端，现在也可以运用ADR来处理，包括离婚和儿童监护、小额索赔和商务合同纠纷。与诉讼相比较，ADR具有一个重要的优势是更少诉之于严格的法律规则，在满足争议双方的利益和需求方面具有更大的操作空间，也可以提出更多的整合式解决方案，增加双方的满意度，减少双方的冲突。第三方治理主要应用在环境治污领域，使得环境治理不再单纯采用行政权主导的模式，而是注重多方主体的参与。[17](p96-104)该理论也同样可以应用在信访领域。

本文以第三方治理理论为基础，从政府、律师、农民三者关系分析律师参与基层信访矛盾解决中的运作过程，以探析该项改革的运作模式和现实困境。本文将探讨：第一，在政府与律师的互动关系上，政府是如何把律师嵌入到信访纠纷解决过程的，律师在政策执行中扮演着什么角色？第二，在政府与民众的互动关系上，当律师参与基层纠纷解决之后，政府与民众的关系有何变化？第三，在律师与民众的互动关系上，律师是否促进了基层纠纷解决的法治化？

三、律师参与基层纠纷化解的生成机制

农民上访是政府与民众互相建构的结果。在政府方面，政法一体模糊了信访治理权与司法权的界限，地方主义对司法的影响削弱了司法的公信力。在民众方面，信访人互相攀比、信上不信下、信力不信法。模糊的国家权力边界与民众的信访不信法文化心理互相强化，其结果是农民上访的痼疾。

第一，政法不分的历史传统。中华人民共和国成立后，我国形成了政法不分的历史传统。[18](p226-238)司法只是中央集权国家机器中的一个组成部分，法律运作的逻辑所服膺的是党政权力运作的逻辑。[19](p22)而司法机关独立性的弱化，会使得司法权很容易受到行政权的影响，造成群众对司法机关和地方政府的信任缺失。[20](p73-74)从机构设置角度来说，当前司法体制设置与行政设置结构一致，使得行政机关与同级司法机关管辖范围大体相同；从财政角度来说，地方各级人民法院的财政经费来源于地方财政拨款。

第二，地方主义对司法的影响。何阳认为司法人事权、财权和监督权的地方化是司法地方化的重要原因。[21](p129-135)在此背景下，司法机关在人事权、财权等方面受制于行政机关，行政权和司法权关系紧密、相互影响。在相关诉讼案件中，司法机关有时会选择维护地方政府利益，[22](p83-98)而具有行政色彩的信访机构有时出于地方整体发展的考虑又会反过来维护司法机关审判结果，法院职能行政化倾向加强。信访与司法交叉，司法权威受到影响，使得信访案件的处理难以得到信访者的认可。长此以往，民众会形成“信访机构与其他权力机构一体化”的认知，地方政府的公信力受到影响，民众对信访制度的信任也会缺失。司法地方化的出现消减了司法权威与公信力，当涉及涉法涉诉案件的时候，司法地方化的长期运作容易使群众产生信访所属的行政机关与案件受理审批的司法机关实际为“一方”的认知。在地方政府中，由于行政系统在地方治理中居于相对中心的地位，行政权体现出强烈的地方性，在实际中存在行政权影响司法权，干涉司法机关办案的情况。[23](p81-86)

第三，攀比型上访。在农村税费改革之后，农村出现了积极主动争取额外利益的上访行为。[24](p2-38)相当比例的信访人不再是因为合法利益受损去上访，而是为了获取更大利益而去上访。信访人与信访人之间存在攀比心理，只要一个人获利，其他人就会产生“他闹到了，我也要去闹”的心理，要求政府给予更多利益，形成了“按闹分配”的局面。[25]

第四，信上不信下，信力不信法。我国民众的政府信任呈现差序政府信任体系。政府层级越高，政府信任越强，政府层级越低，政府信任越弱。[26](p228-258)信访人总认为反映问题的官越大越好，层级越高越好。通过由上往下向基层政府施压，引起各级各部门重视，从而达到个人的目的，导致越级上访居高不下。E市有几百年的土司传统，地方势力较强，形成了“信力不信法”的文化心理。信访人认为人多势大，对违法上访抱有侥幸心态。

行政权和地方主义对司法权的影响和信访不信法共同推动了农民上访。地方权力机构运作表现出行政权与司法权过于一体化的现象，迫使民众越过地方政权寻求高级政权的支持。信访制度的初衷是党密切联系群众与反官僚主义的措施，在实际运行中构成了民众对权力机构监督的另一种形式。信访制度反官僚主义的传统为民众的“上访”提供了合法性。为了解决农民上访的难题，让农民回归到法治轨道，E市政府把律师引入矛盾解决过程。“律师三进”是农民上访的应对之策。它试图把律师嵌入到纠纷解决过程之中，对纠纷解决进行流程再造，引导农民回归到司法轨道上来，重塑农民对基层司法体制的信任。

四、律师参与基层纠纷化解：宣传、诉讼、咨询、调解

律师参与基层信访矛盾化解不仅仅是纠纷调解，它是包括宣传、诉讼、咨询和调解在内的综合性法律公共服务工作。例如：E市逐步形成了法律顾问服务“四个一”工作模式，即乡镇有一个法律顾问团、村有一名法律顾问、网格有一名法律宣讲员、每个农户有一个法律明白人。律师参与基层纠纷化解是要把法律嵌入到政府运作过程，把法治置入乡土社会。

表1 E市“律师三进”的工作内容

第一，法治宣传：法治教化的治理。律师参与基层信访矛盾化解脱胎于早期的法治宣讲活动，宣传仍然是律师参与信访矛盾化解的一个基本工作内容。宣传的过程既是一个信息传递的过程，也是一个合法性渗透过程，更是一个法治教化的过程。国家通过律师对民众进行法律教育和改造，使之认清国家制度、法律和政策，放弃的利益和意志，服从国家所代表的全民整体利益和根本利益。[27](p73-97)法律和政策宣讲把中央或地方政府的法律法规直接输送给基层农民，让他们获得上层政治信息，可以避免因为等级官僚制阻断导致的信息失真从而引发的社会冲突。法治宣传也有利于拉近党员干部与人民群众的距离，建立党群之间的亲密关系。

第二，代理诉讼：以法治服务吸纳信访。为符合法律援助条件的低保户、残疾人、农民工、优抚对象等弱势群体提供法律援助。律师代理诉讼是有条件的，只是针对弱势群体。其诉讼代理费由政府通过购买第三方服务提供，无须当事人支付。所以，律师代理诉讼其实是地方政府提供的救助性服务。它试图通过降低诉讼成本的方式引导农民走法律途径来化解社会矛盾。

第三，咨询服务：基层治理嵌入法治基因。包括为政府提供咨询和为农民提供咨询。政府咨询包括政府决策的法律咨询、疑难案件的处理建议、协助起草政府协议、协助法检，参与民主法治村（居）建设和依法治村（居）相关工作。为农民提供咨询包括一般性的法律咨询和上访案件的法律咨询。律师在咨询过程中对农民进行必要的干预，引导他们走法律途径，针对不同的信访人进行分类疏导。信访人诉求合理的，出具法律意见书，建议责任单位依法处理；应通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的，引导按照法定途径和程序办理；信访人情绪激烈的，有违法信访倾向的，及时协助相关单位做好稳控工作。律师参与基层纠纷化解把法治嵌入到基层治理，它不仅是对民众的法治嵌入，也是对政府决策的法治嵌入。

第四，纠纷调解：纠纷化解流程再造。参与村（居）社会矛盾纠纷排查化解工作。双方当事人同意的，律师可以第三方身份提出化解建议和意见，促成双方达成调解协议。对原处理结论正确的，劝导信访人服从处理意见，息诉罢访；对原处理结论可能存在错误或者瑕疵的，以律师所在律师事务所名义提出《法律意见书》。对有违法信访倾向的，及时报告相关部门做好稳控工作。律师参与基层纠纷调解改变了原有的基层纠纷解决流程。原有的纠纷解决流程只是政府民众之间的互动，当前的纠纷解决流程，无论是在政府一方还是在民众一方，律师都可以深度参与，把政府决策和民众行动引入法律轨道。

五、律师参与基层纠纷化解的现实两难

在政府与律师的关系上，律师参与基层纠纷化解把原来的政府与农民的双边关系改造成政府、律师与农民的多边关系。律师作为一种外部力量嵌入到政府与农民的关系之中，在一定程度上成为政府与农民之间冲突的缓冲带，也有助于引导农民走法律途径来解决社会矛盾。但是，律师参与基层纠纷化解也面临着维稳与法治的冲突。在律师与民众的关系上，律师所代表的法治秩序也面临着乡土社会礼治秩序的挑战。在政府与民众的关系上，因为律师与政府之间存在委托代理关系，他们并没有完全改变之前基层政府与民众的不信任关系，信任缺失再生产不可避免。在律师参与基层纠纷化解中，律师成了“多面手”，游走于政府与民众之间。他们以法治“救世主”的面目出现，既是政府的法律助手也是民众诉讼代理人，更是政府与民众冲突的调解中间人。

（一）纠纷解决流程再造与维稳的法治。

律师参与基层纠纷化解改变了原有的基层纠纷解决流程。之前，基层纠纷解决流程是政府与访民之间的多回合博弈。在律师参与纠纷化解之后，原有的政府、访民双边关系变成了政府、律师和访民三边关系。三边关系在一定程度上缓解了政府与访民之间的直接冲突，为双方的妥协让步提供了空间。

稳定是压倒一切的。“律师三进”模式创新的初衷本就是为了解决E市上访潮的问题。但是，维护社会稳定仍然是律师参与基层信访矛盾化解的首要目标。维稳有较多的反制力。首先，对于农民而言，国家维稳考核中的信访通报制度仍然容易成为农民上访的武器。虽然，律师参与基层信访矛盾化解试图引导农民走法治途径，但是信访通报制度又诱导他们铤而走险，试图通过上访来对地方政府施压，这在一定程度上消解律师参与基层信访矛盾化解的法治效用。其次，对于地方政府而言，维稳迫使政府在推行法治方面做出妥协。在维稳问题上地方政府与上级政府没有讨价还价的空间，在上级考核压力和农民上访压力下，地方政府在很多时候也不得不做出妥协，对农民上访的机会主义策略采用机会主义的对策，通过领导接访即政治干预、“花钱买平安”即金钱交换、使用强制手段等方式来维护稳定。最后，对于律师而言，律师的工作也要考虑维稳。律师参与基层信访矛盾化解中，律师不是简单的依法办理，他们也必须服膺于维稳的底线。

（二）礼治与法治：当法律遭遇“地方性知识”。

周飞舟对税改后国家与社会关系的变化研究后发现，基层政府由过去的“要钱”“要粮”变为向上“跑钱”。基层政权由以前的“汲取型政权”变成了“悬浮型政权”，乡镇政府越来越与乡村社会脱离。[28](p1-38)孙立平发现，中国农村存在着一种独特的权力运作方式，即正式行政权力的非正式运作。“在正式行政权力的行使过程中，基层政府官员对正式权力之外的本土性资源巧妙地利用，即将社会中的非正式因素大量地运用于正式权力的行使过程之中，从而使国家的意志能够在农村中得到贯彻执行”。[29](p25)黄宗智发现，在中国地方政府运行中广泛地采用了半正式的行政方法，在发生控诉或纠纷时依赖由社区自身提名的准官员来进行治理，他把它称为集权的简约治理。[30](p10-29)

我们很难说“律师三进”是传统中国纠纷解决为主的半正式行政的延续，它也不同于孙立平所言的正式行政权力的非正式运作，但是它与前二者之间有异曲同工之妙。中国社会是一个由官僚制、压力型体制与乡土社会组成的三元结构。[31](p56)“律师三进”是官僚制、压力型体制与乡土社会三者链接的节点。在这个节点，律师面对压力型体制的维稳压力、官僚制的“法治”理性和乡土社会的“地方性知识”的相互挤压。一方面，它要遵从法治的基本规则，按照法律法规来调解社会矛盾；另一方面，它又要兼顾地方习俗和惯例，否则其工作效果会大打折扣。所以在一些情况下，“律师三进”也不得不向礼治妥协。

政府把律师嵌入到基层纠纷解决之中，希望律师成为“铁道扳道工”，通过第三方干预的方式试图把民众从信访的轨道引入司法的轨道。这项改革是在律师不得不考量的两个具体场景中展开的：一是不得不完成政府的维稳任务；二是律师面对的是乡土社会。律师参与纠纷解决过程中，有时不得不向维稳妥协，有时又不得不向礼治妥协。在双重压力下，基层法治在一定程度上被消解了，纠纷解决法治化“变轨”面临着新的挑战。

（三）委托代理关系与信任缺失再生产。

近年来，学者对政府与社会组织间由正式合同构建起来的政社关系有不同角度的研究，乔纳森·安格和陈佩华等学者注意到一些社会性的组织、团体与地方政府产生了良好的互动和合作，近年来中国国家—社会关系出现了合作化趋势，[32](p45)另一方面杨国斌以对环保组织的研究为例，从社会组织本身发展出发，强调社会组织在公共事务中的策略作用。[33](p46-66)当前政社关系中多表现为代理关系、管家关系和合谋关系，学者多聚焦于实践中政府对社会组织运行的影响，不同学者通过构建“内卷化”[34](p130-132)“行政吸纳社会”[35](p116-128)“嵌入式监管”[36](p118-128)等模式对社会组织在合作过程中缺乏自主性的问题进行了分析。

在律师参与基层信访矛盾化解中，政府向律师团体购买公共服务，律师团体因购买服务与政府形成合作关系，依据政府购买的协定共同承担责任。政府对参与信访工作的律师提供政策支持、资金薪酬并充当监管的角色。在律师参与基层信访矛盾化解中，实质上律师与政府构成委托—代理关系，委托人是政府，代理人是律师团体。律师团体作为第三方引入信访工作，其初衷是在社会层面的律师法律职能，形成有别于政府与信访群众的中立“第三方”。但律师参与基层信访矛盾化解中，律师是由政府以购买服务的形式聘请而来，其人事选择、薪酬收入均与政府部门直接相关，虽然律师团体以第三方的身份开展业务工作，但律师团体的权力来源于政府部门，政府对律师团体有决策权和领导权。基于政社合作关系中普遍存在的自主性缺乏现象，律师团体能否在信访工作中保持第三方独立性，而不偏私信访部门则有待考证。在信访者看来，律师团体与基层政府存在利益联结，即使他们保持相对中立、裁决公正，也未必获得信访者的认同。信访第三方的独立性决定了执行过程与处置结果的公信力与权威度，当律师第三方成为政府代言人或成为信访部门附庸时，由律师参与基层信访矛盾化解重塑的公信力将再次缺失。

（四）律师的多重面孔：助手、诉讼代理人与调解中间人。

通过联合坐诊，把律师嵌入到政府行政决策中，弥补基层政府干部法律知识的欠缺。联合接访由律师和各乡镇司法所抽调出来的人员组成，二者协同会诊，设有专门的接访场所和固定的排班表，以定时进村、电话便民等方式为村民提供法律援助。如果遇到涉及生命、财产等专业的涉法纠纷，司法所的工作人员往往不能自行解决，需要借助律师的专业法律知识才能很好地化解。信访是信访者诉求的表达渠道，政府与信访者进行垂直沟通，但在律师参与基层信访矛盾化解中，信访者首先与律师团体接触沟通，进行法律咨询、矛盾调解并由律师参与信访案件的调查与督查。

引入律师的目的是形成社会层面的法律力量，律师作为政府聘请的法律顾问参与信访案件处理，以解决行政权与司法权过于一体化的现象。律师团体所提供的法律服务属于律师这一职业的职能，但是在律师参与基层信访矛盾化解中，律师团体同时扮演诉讼和调解两个角色，这使得社会工作与司法工作均集于律师这一主体上。一方面律师要完成政府要求的行政工作，另一方面他们又要完成诉讼和调解服务工作。律师的双重角色实质上并未完全解决调解——诉讼服务中行政—司法权过于一体化的问题。

律师固有诉讼思维与调解思维存在冲突。受职业思维影响，律师在诉讼中趋向委托人利益最大化，而调解则要求冲突各方达成协议，趋同各方的共同利益；诉讼制度要求律师依据法律法规，对案件主体进行判断，是对已发生事件的评判，而调解则要求调解员综合法律、道德等多维视角思考，并着眼于未来长期稳定。同时担任双重角色的律师团体，不得不在“利益对抗”与“利益趋同”、“法律视角”与“多维视角”的冲突中寻找平衡。调解职能并非律师本职工作，这意味着在参与信访工作之前，绝大多数律师团体并未接受过调解相关的业务培训，在调解方面不具备专业性。在实际信访中，律师能较好地完成案件诉讼等法律问题，却未必能很好地完成行政调解工作，这使得律师作为第三方的专业性出现了缺口；司法部《关于开展律师调解试点工作的意见》中规定律师调解以平等自愿为原则，自愿协商达成协议，这意味着调解过程需要大量时间成本以降低冲突双方的期望值，在实际执行过程中，出于专业性的考虑以及节省时间成本，律师可能消极对待调解服务，而倾向将信访案件引入自己熟悉拿手的诉讼程序。

结论

在当今社会，公共管理的技术化和专业化越来越高，政府不再能以单方面完成复杂的公共治理，政府逐渐摆脱“全能政府”的角色，[37](p126)基于政府与社会力量互信互惠的前提，政府可以通过市场机制引入第三方参与治理。“第三方治理”实质正是政府、市场和社会组织共同提供公共品的多元合作治理，这一治理体系囊括了政府资源优势、市场效率优势及“第三方”专业优势。在“第三方治理”中政府不再是单一主体，而是合作者，为实现多元主体“合作治理”模式，政府通常弱化其职能，以购买服务等形式将公共事务的供给交由其他主体。

将“第三方治理”应用到信访工作与信访制度本身的特质密切相关。信访制度是行政机关或基层政府对社会矛盾的行政调节机制，[38](p32-39)但随着司法办案压力及信任危机的加深，政府—民众两者的矛盾难以化解，在这样的情形下，第三方的参与往往能将双方的冲突引向协议的方向，通过调解矛盾达成一致，有效地阻断可能出现的冲突升级。第三方的参与使政府与民众由纵向关系转变为横向关系，将传统信访政府—民众的双方冲突转化为政府—律师—民众的三方互动模式，推动冲突矛盾的化解。