大数据时代宏观调控决策法治化的路径选择

章惠萍 胡 斌

(浙江财经大学 法学院， 浙江 杭州 310018)

大数据是基于互联网技术的发展而形成的一种物质的储存形式，这一名词最早出现于麦肯锡全球研究院的一篇名为“Big data: The next frontier for innovation, competivity and productivity”(大数据：未来创新、生产、竞争的下一个前沿)的文章。作为信息时代所独有的工具，上至国家管理，下至我们的生活，大数据都给我们带来了巨大的变革。特别是大数据所带来的基于海量数据的预测将在各个领域发挥作用。目前，各个国家都基于大数据展开了一系列研究，希望能抢占先机，为自身带来效益和改变。例如，美国白宫科技和技术政策办公室(OSTP)建立了大数据高级监督组；澳大利亚政府信息管理办公室(AGIMO)成立了跨部门工作组——“大数据工作组”。目前，我国正值信息化时代变革的关键阶段，社会经济转型、企业管理等都处于不断改革的重要时期，对于大数据的应用，必将给我国各方面带来机遇。当然，在宏观经济调控领域也不例外。

一、大数据时代宏观调控决策法治化概述

(一)大数据时代宏观调控领域变革

对作为调控主体的国家政府而言，大数据的出现打破了传统政府调控、管理经济的模式，加快了政府现代化的进程，特别是在政府的治理模式和思维方式上。大数据所基于数据的分析带来的预测性，为政府事先引导市场经济的运行、监测和及时发现市场经济中的不良情况带来了可能，而且较以往更加具有科学性和可操作性。例如，税务机关基于金税三期平台整合税务人信息，强化了涉税监管；央行基于大数据的分析及时掌控经济运行过热，通过银行存款准备金率、利率等的调整引导经济的发展。与此同时，政府将政府工作等数据公开，将对规范政府行为，增加政府公信力具有不可估量的作用。

对受控主体的企业、投资者等而言，大数据的分析和运用将使他们有可能减少由市场自身的三大缺陷带来的弊端，为自身的发展赢得先机。例如，投资者可以充分发挥大数据的预测可能性，建立消费模型，使投资的事物、地点的选择更加具有科学性；企业也可以利用大数据科学地规划企业今后发展的方向。不可否认，大数据同样给普通民众的生活带来一定程度上的改变，例如，电商平台基于大数据给予的购物选择，对政府大数据公开的监督等。

我国人口基数大，大数据的发掘有一个很好的基础，但是我国对于大数据的监管仍然较弱，信息泄露等还时常发生。所以，在未来，中国必将规范大数据的应用、分析、保护等各个流程，使中国由一个数据大国变成一个数据强国。综上，大数据的出现给各个领域都带来了变革，那么在宏观调控决策法治化的进程中，大数据的应用是毫无疑问的，它不仅仅给政府宏观调控决策的作出提供了更多的手段和方法，同时也使得政府的透明度增加，有利于公众的监督。政府应该积极适应时代的变化，努力作出改变。

(二)宏观调控决策的实质

目前，我国对于宏观调控决策的实质观点不一，主要存在三种不同的理解方式。

刘大洪直接从定义解释宏观调控决策，从而揭示其实质。刘大洪认为：“宏观调控决策是指宏观调控主体在其他主体的参与下，依法定程序就宏观调控所要解决的一定事项，确定目标，拟定、选择方案，并在宏观调控方案执行过程中调整、修正方案的行为，包括宏观调控法律法规及规章的制定和就重大事项作出决策两个层面。”[1]129

邢会强主要从宏观调控流程中去揭示宏观调控决策的实质。其认为宏观调控行为是决策行为，宏观调控权是有关国家机关基于“市场失灵”对宏观经济加以干预的权力，宏观调控的执行，可以是行政行为，可以是民事行为，也可以是事实行为，并且执行是宏观调控行为的公定力、确定力、拘束力和执行力四种效力的组成部分，且宏观调控的决策行为属性，在计划、金融调控和财政调控中都有充分的体现[2]17-20。

主流观点并不对宏观调控决策的实质进行直接的揭示，而是从宏观调控法的体系范围去把握宏观调控决策的实质。刘文华教授所体现的宏观调控，就是其管理经营说中的纵向经济关系，从经济管理的内容和范围去分，具体包括了因确立国家管理机关的职责权限和社会组织的法律地位而发生的关系；政府对经济的宏观管理关系；微观经济管理关系三种。张守文教授将宏观调控关系总体上分为了财税、金融和计划三类。漆多俊教授认为宏观引导调控已形成以“国家计划——经济政策——调节手段”为轴线的体系。相应地，宏观调控法的体系从内容构成上看，包括了计划法、经济政策法和关于各种调节手段运用的法律[3]229。

笔者认为，首先，宏观调控行为包括宏观调控决策行为和宏观调控执行行为两个行为。宏观调控行为作为调控主体对受控主体的管理，必然包括了决策和执行两部分。而决策作为执行行为作出的先前行为，将直接影响着执行的进行。所以，宏观调控的决策行为作为宏观调控行为的组成部分，在宏观调控行为中处于主导地位。其次，内容的界定对于把握宏观调控决策的实质具有重要意义。宏观调控从经济学上理解就是国家对经济总量进行政策调控，一般会通过一些经济、金融工具来实现。财政政策和税收政策是调控的主要手段，也有些学者将收入政策列入调控手段之中，但是经过长期实践表明，收入政策对市场是无效的，不仅无效甚至于还会干扰市场的运行。因此在发达国家已经不采用收入政策[4]64。宏观调控决策作为宏观调控的一部分，其内容应该是由财政政策和税收政策所组成。最后，宏观调控决策是一种程序化决策，一方面，宏观调控是国家按照一定法定程序所进行的，无程序化将会使宏观调控出现混乱；另一方面，经济危机等需要宏观调控介入现象的出现也有一定的规律可循。

(三)宏观调控决策法治化的必要性

一是依法治国理念要求宏观调控决策必须法治化。依法治国是新中国进行历史总结的必然结果，是发展社会主义经济的客观要求。作为在市场经济运行过程中发挥重要作用的宏观调控决策行为，实现其法治化，将使市场经济的运行更加科学和合理。中国历史传统是在以人治国中发展，以人治国会受到领导者主观心理、知识水平、经验等多种因素影响。在宏观调控决策中同样如此，决策者作出的决策会影响区域乃至一国的经济运行，但是决策者往往会受其本身能力的限制和影响。一般来说决策者是有限理性人，但是法律的介入会使其决策变得更加理性，更加有利于决策质量的提升，从而使得市场经济更加平稳运行。

二是宏观调控决策流程的复杂性必须将宏观调控决策法治化。决策流程复杂，环节较多，若不将宏观调控决策法治化，流程中的差错、贪腐增多，必将最后影响决策的执行和实施。以我国财政政策中预算决策流程为例，首先，各省级地方和中央各部门提出自己的年度收支建议数，并报送财政部。财政部根据国民经济计划指标，参考上报来的建议数，拟定预算收支控制指标，经国务院批准后下达。其次，各省级地方和中央各部门依据国务院的要求，布置所属部门编制预算方案，汇总后再报财政部。最后，财政部审核上报的预算草案，形成国家预算草案，报经国务院提请全国人大全体会议审批[5]33。由此可以看出，我国预算决策流程非常复杂，而且涉及一个国家最根本的财政问题，若是没有稳定的法律给予一定的规制，整个决策给社会带来的预期将会不尽如人意。

三是宏观调控决策的内容要求宏观调控决策法治化。上文所述宏观调控决策的内容主要包括财政政策和货币政策，不管是财政政策还是货币政策单独而言都具有一定的复杂性，更不要说两者之间的协调，因此，仅就内容的复杂性而言，我们也有必要将宏观调控决策法治化。

二、大数据时代宏观调控决策的数据应用和法律调整

宏观调控平衡调控主体和受控主体之间的关系，同样，宏观调控决策也体现了这一点，并能够更好地引导市场。具体而言，宏观调控决策要实现其有效性的目标，必须要完成两个方面的平衡，即科学决策和民主决策[6]51-55。目前，我国宏观调控决策的法治化依然有所缺位，如何有效构建法律规范体系来保障决策的运行至关重要。大数据时代的到来，为宏观调控决策所需要的数据、样本的收集带来了便利，但是新事物的引进就需要相应的法律予以规范。在宏观调控决策领域引入大数据，我们必须要调整相应的法律。

(一)货币政策决策下的数据应用和法律调整

首先是公开货币决策数据。数据的公开方式有政府主动公开和依申请公开两种。目前，我国在货币政策决策公开方面有一定成就，但是较国外发达国家而言，公开的程度远远不够。例如，我国规定货币政策公开的文件大多数是以中国人民银行的内部文件或是国务院行政法规的文件进行规定，高位阶法律上有关货币政策公开的规定仅仅是《中国人民银行法》第36条①的规定。大数据时代的到来，决策数据公开的形式更加多样和方便，我国更加应该在公开方面加强法律的规制。因为加强货币政策决策数据的公开，在提高政府决策透明度、增加政府公信力的同时，将更好地引导公众的通胀预期。

其次是参与货币决策数据。公众参与是现代民主制国家的重要特点之一，为大多数国家的法律所采纳，我国也在法律上有“公众参与、专家论证、政府决策”的表述，但是目前尚未在宏观调控决策层面通过法律规定公众参与。就货币政策决策而言，全球大多数国家都采用团体决策，专家等外部参与的形式较少见。根据Fry等人对全球各国中央银行的调查，88家中央银行中有79家中央银行利用货币政策委员会进行决策，货币政策委员会的团体决策模式逐渐成为中央银行货币政策决策的基本发展潮流[7]。专家等专业人员的外部参与较少出现在货币决策中。那么这是否意味着连外部专家都很少参与的货币决策，公众参与就是不必要的了呢？虽然目前无法得知各国公众参与货币决策的资料，但是笔者认为，货币政策科学性的提高，若与公众常识偏离，也不能较好地实行，因此，一项决策是否能得到有效实施必将和民主性相关。特别是在大数据时代的今天，公众的意见可以有效地以大数据的形式参与决策，那么针对货币决策这种专业性极强的决策，利用大数据统计，对公众进行非正式咨询将会对货币政策产生有益的影响，使货币政策的专业性与民主性相结合。

最后是保护货币决策数据。大数据时代给我们带来便利的同时也给我们带来了一些不便。一方面，货币决策过程中，会议纪要、流程、货币决策的论证等一系列事项都会以数据的形式保存，这容易造成数据的盗窃、流失的风险；另一方面，货币决策的作出是在整合一大批数据的基础之上，大数据时代对数据的运用将会比以往达到一个无法想象的高度，那么针对这些基础数据的保护如何做到也将成为一个问题。虽然目前我国《民法总则》中有对个人信息权的保护规定，但是我国还没有专门的信息保护法来规范信息的使用，笔者认为，加快信息保护法的制定在大数据的今天刻不容缓。

(二)财政政策决策下的数据应用和法律调整

首先是公开财政决策数据。财政决策包括预算决策和立法决策两种，由于预算可以当成一种年度立法，因此预算决策本质上是一种立法决策。同时，由于预算决策主要由一些数据构成，尤其是在大数据时代下，对于预算决策的信息公开研究更显必要。而立法决策主要偏向于行政领域，研究学者较多，本文不再赘述。预算决策中涉及信息公开的是预算编制和审批两个环节。大多数学者都认为预算决策的公开应该尽可能全面和通俗易懂。大数据时代的到来，数据公开应当更加透明。以我国为例，在预算前报告的编制与公开环节，虽然有类似形式的文件②，但是我国并未公开。其实，公开预算前文件不仅有利于决策的有效性而且还能扩大决策的信息源。而在审批环节，我国的公开程度也还远远不够。在预算决策审批环节中，大多是以人大会议的形式召开，但是我国的人大会议并没有民众旁听。大数据时代，数据传播的形式已经多样化，笔者认为，即使不设民众旁听席，也应该通过一些其他的方式加快信息公开的步伐。同时，这些领域的信息公开目前在我国尚缺乏相应的法律支撑，我国应结合时代特征加速立法进程。

其次是参与财政决策数据。传统的公众参与决策毫无疑问会带来参与成本过高、浪费资源等情况。但是随着信息网络和大数据时代的到来，这一方面的弊端可以有效解决。利用数据传输等形式，公众参与完全可以在电脑等有关载体上实现。目前，国内外财政决策的公众参与形式主要有非正式咨询、公开方案供公众评论、公众通知和评论程序、公开听证等，但笔者认为无论哪一种形式现在都可以依靠大数据来解决。公众参与可以带来决策的民主性，但是我们也应该保证公众参与的质量，因此，我国可以效仿美国管理和预算办公室(OMB)通过立法形式制定数据质量标准。

最后是保护财政决策数据。在这一方面与保护货币决策数据是相同的。因为大数据时代应用数据改变数据传播形式等都是以数据公开为前提的。那么我们在利用这些数据的同时，首先得保护数据的安全性。保护数据安全、完善数据泄露赔偿责任将是大数据时代宏观调控决策发展的关键。

三、大数据时代宏观调控决策法治化路径分析

大数据时代的宏观调控决策，我们在利用好数据，保障决策的透明性、参与性、科学性与民主性并重的同时，也要通过法律来规范宏观调控决策各个流程中数据的使用、保护。特别是大数据时代，数据具有易收集性、泄露性，因此，我们在保证宏观调控决策有效性的同时，要着重保护数据的安全。笔者认为，应该从立法完善、立法创设、机构协调等方面入手。

首先，完善对数据保护的法律规制。在宏观调控决策各个流程中，需要对数据进行大量的收集、分析和公开，来为宏观调控决策的有效性奠定基础。目前在我国的货币决策和财政决策中，对于数据规范的相关文件较少，且效力位阶都不高。以财政决策中的预算决策为例，1995年颁布的《中华人民共和国预算法》和《预算法实施条例》并没有对预算数据公开做规定，直到2007年的《政府信息公开条例》才有所规定。但是，我们应该注意到，仅仅对数据公开作出法律上的规定远远不够，我们应该对数据的用途、数据的保护、数据的采集方式等各方面作出更加具体化的规定。与此同时，应该利用统计部门的专业化程度，为数据利用标准的制定等作出规划。目前，我国已经建立了大数据应用中心，那么如何科学有效地应用数据，并将数据与宏观调控决策相互联系，为其制定相应的规范性文件，就是未来要努力的目标。

其次，要规定程序化的宏观调控决策过程。宏观调控决策对市场经济的运行将会带来很大的影响。宏观调控决策程序的随意性将会导致决策运行的失效甚至会给市场带来不好的影响。因此，我们要利用大数据具有预测性的这个特性，创新数据运用模式，来使宏观调控决策程序规范化。究其原因，一方面是由于市场经济波动具有一定周期性，而宏观调控决策必然是在市场经济出现波动时才介入的。基于此，笔者认为，正是由于经济波动具有的周期性才使决策的程序化具有可能，因为大数据时代，大量数据的收集对经济波动的预测将会成为可能。另一方面，程序化使得决策灵活性变小，有的人会怀疑宏观调控决策的程序化会给决策带来不利影响。其实笔者认为，利用大数据完全可以避免此类问题，透过大数据我们可以对各时期经济数据进行收集、分析，从而找出共性，在这基础上所规定的决策化将会更加具有科学性，避免决策的随意性，所以通过法律去规制宏观调控决策的程序是必要且急需的。

最后，要加强机构之间的协调。货币决策和财政决策作为宏观调控决策的两大组成部分，应该以数据为纽带进行机构之间的协调。目前，在货币决策中，我国虽然从法律上规定了中国人民银行具有独立性，但是我国法律并没有实质上规定中国人民银行拥有独立的决策权，这也就是说，中国人民银行本质上并没有实现真正意义上的独立。笔者认为，要想实现宏观调控决策的法治化，必须要在法律上规定中国人民银行具有独立的决策权，在此基础上实现货币决策机构和财政决策机构之间的协调。此外，我们应该通过法律监督宏观调控决策过程中数据的使用，且要建立数据共享机制，统一数据使用标准，在这方面可以由国家统计部门来协调，从而最终实现大数据时代宏观调控决策的法治化进程，使决策更加具有科学性。

四、结语

宏观调控决策法治化要求国家在货币决策和财政决策过程中，对于两者在决策参与和决策信息公开方面法定、规范政府的行为，保持政府决策科学性的同时，完善其决策的民主性和稳定性。从本质上来讲，宏观调控决策的法治化所面临的难题就是在人有限理性的基础上与社会经济复杂性的两相结合。特别是进入大数据时代以来，政府所做决策都要依靠大数据，但是如何保障数据的安全和质量也是突出的问题，这更加剧了宏观调控的复杂性程度。值得注意的是，人的有限理性和社会经济的复杂性这对矛盾是一直存在且发展的，因为这两者之间的冲突一直都是在消亡和产生的过程之中。但是我们不能对这两者之间的冲突视而不见，因此，宏观调控决策法治化就是在不断处理和不断完善中发展的。大数据时代使数据的传播形式增加，我国宏观调控决策的货币决策和财政决策将在立法完善、立法创设和机构协调三方面努力下，不断朝着法治化方向迈进。

注 释：

① 《中国人民银行法》第36条：“中国人民银行负责统一编制全国金融统计数据、报表，并按照国家有关规定予以公布。”

② 财政部根据国民经济计划指标，参照各省级地方和中央各部门上报来的建议数，拟定的预算收支控制指标，具有预算前报告的性质。