山东省疾病预防控制机构人力资源配置现状与公平性分析

崔新杰，耿兴义，王可刚，马效恩

(1.潍坊医学院公共卫生与管理学院，山东 潍坊 261053；2.济南市疾病预防控制中心，山东 济南 250021；3.济南市卫生健康委员会，山东 济南 250014)

党的十八大以来，习近平总书记明确提出“没有全民健康，就没有全面小康”的重要论述，并强调要全面实施“健康中国战略”，不断满足人民日益增长的美好生活需要[1]。新形势下，建设一流的公共卫生体系，既是实现全民健康的必由之路，也是维护社会稳定、促进经济发展的重要基石。疾病预防控制机构(以下简称“疾控机构”)作为我国公共卫生体系的重要组成部分，其承担的公共卫生工作在公共卫生服务中占有重要地位[2，3]。疾控机构人力资源是建设疾病预防控制体系的关键所在，其配置的公平性对于提高公共卫生服务的公平性和可及性具有重要意义。山东省作为人口大省，近年来，随着疾病谱的改变、人口老龄化程度不断加剧以及慢性病发病率逐年增高，公共卫生服务项目的范围不断深化和拓展，现有疾控机构工作人员承担的工作任务逐渐增多，对工作人员的数量和专业素质也提出了更高的要求。面对这一现状，疾病预防控制机构工作人员配置能否满足日益增长的公共卫生服务需求值得关注[4]。本研究以2012-2017年的山东省疾控机构人力资源相关数据为基础，运用基尼系数和卫生资源密度指数作为公平性评价工具，对山东省疾控机构人力资源配置的公平性进行分析与评价，为进一步优化疾控机构人力资源配置提供参考。

1 资料与方法

1.1 资料来源

本研究资料数据来源于2013-2018年《山东卫生计生统计年鉴》和2013-2018年《山东统计年鉴》。本文的研究对象主要为山东省各地市疾控机构的卫生技术人员、其他技术人员、管理人员。根据自然地理和经济发展水平分布，将山东省17个地市分为东部、中部和西部3个地区。东部地区主要包括日照市、青岛市、东营市、潍坊市、烟台市和威海市6个地级市；中部地区包括济南市、枣庄市、济宁市、泰安市、淄博市、莱芜市和临沂市7个地级市；西部地区包括德州市、滨州市、菏泽市和聊城市4个地级市[5]。

1.2 研究方法

本研究中对山东省疾控机构人力资源现状与结构分布采用描述性分析，对疾控机构人力资源配置的公平性采用基尼系数(Gini Coefficient)和卫生资源密度指数(HRDI)从人口和地理两个角度进行分析与评价。

基尼系数在国际上常用来衡量收入分配的公平程度，目前已被国内外有关学者广泛应用于卫生资源分布的公平性研究。其具体计算公式为

G为基尼系数，Wi表示第一组到第i组的疾控机构人力资源占全省疾控机构人力资源的累计百分比，i取1[6]。基尼系数取值0～1，越接近0，疾控机构人力资源配置公平性越好；越接近1，疾控机构人力资源配置越差。根据国际惯例，通常将0.4作为卫生资源分配差距的“警戒线”。一般定义为，基尼系数小于0.2，表示“绝对公平”；0.2～0.3表示“比较公平”；0.3～0.4表示“相对公平”；0.4～0.5表示“比较不公平”；0.5以上；表示“高度不公平”[7]。

卫生资源密度指数(HRDI)是基于卫生资源在人口和地理面积的均衡分布提出的资源配置模型，反映卫生人力资源人口分布和地理面积分布的综合水平，其计算方法是以每千人口疾控机构人力资源量乘以每平方千米疾控机构人力资源量，计算其几何均数[8]。具体计算公式如下：

2 结果

2.1 山东省疾控机构人力资源配置情况

截至2017年底，山东省共有各级各类疾控机构173家，全省覆盖率100%。2012-2017年，山东省疾控机构人员总数、卫生技术人员数、其他技术人员数和管理人员数均呈下降趋势。其中，管理人员数下降最为明显，从2012年的883人下降到743人，年均下降-2.84%。从人口配置来看，2012年至2017年，山东省每万人口配备疾控机构人员数量呈逐年下降趋势，从2012年的1.32人/万人下降至2017年的1.10人/万人，年均下降-2.99%，见表1。

表1 2012-2017年山东省疾控机构人力资源基本情况

2.2 山东省疾控机构人力资源配置公平性分析

2.2.1 按人口分布的疾控机构人力资源的基尼系数

按2013-2018年的《山东卫生统计年鉴》数据计算，以山东省各地市为单位，根据各地市人口数占全省人口数的百分比，各地市拥有疾控机构人力资源数占全省疾控机构人力资源总数的百分比，分别测算全省疾控机构卫生技术人员、其他技术人员和管理人员按人口分布的基尼系数(见表2)。依据基尼系数的评价标准，山东省疾控机构人力资源按人口分布的基尼系数均在0.4的警戒线以下，处于比较公平的状态。但值得关注的是，2012-2017年，卫生技术人员按人口分布的基尼系数均在0.2以下并呈逐渐递减趋势，但是其他技术人员和管理人员按人口分布的基尼系数逐年增长，逐渐接近0.3。

表2 疾控机构人力资源按人口分布的基尼系数

2.2.2 按地理分布的疾控机构人力资源的基尼系数

按2013-2018年的《山东卫生统计年鉴》数据计算，以山东省各地市为单位，根据各地市地理面积占全省地理面积的百分比，各地市拥有疾控机构人力资源数占全省疾控机构人力资源总数的百分比，分别测算全省疾控机构卫生技术人员、其他技术人员和管理人员按地理分布的基尼系数。2012-2017年，山东省疾控机构按地理分布的基尼系数均在0.4的警戒线以下，处于比较公平的状态。但值得关注的是，2012-2017年，卫生技术人员按地理分布的基尼系数均在0.2以下并呈逐渐递减趋势，其他技术人员和管理人员按地理分布的基尼系数逐年增长，逐渐接近0.3，且从总体来看，山东省疾控机构人力资源按人口分布的公平性明显更优于按地理分布的公平性，见表3。

表3 疾控机构人力资源按地理分布的基尼系数

2.2.3 疾控机构东、中、西部卫生资源密度指数评价

运用卫生资源密度指数(HRDI)复合人口和地理两个因素来综合评价疾控机构人力资源配置的水平。从横向来看，卫生技术人员和管理人员的卫生资源密度指数为西部地区>中部地区>东部地区，其他技术人员的卫生资源密度指数为中部地区>西部地区>东部地区，整体波动较小。从纵向来看，全省卫生技术人员、其他技术人员和管理人员的卫生资源密度指数均呈逐渐增长趋势，但东、中、西部地区则差异明显。通过复合人口和地理两个因素后发现，山东省疾控机构人力资源配置地域间差异明显，见表4。

表4 2012-2017年山东省疾控机构人力资源密度指数

2.3 山东省疾控机构人力资源结构分布

2.3.1 性别、年龄构成情况

人力资源结构评价作为人力资源评价的一个重要方面，其结构状况对于判定人力资源的质量高低和合理性具有重要意义。在性别分布中，2012年山东省疾控机构卫生技术人员中的男性占50.56%，女性占49.44%，截至2017年底，男性占46.86%，女性占53.14%，性别占比逐渐由男高女低向女高男低转变；其他技术人员和管理人员男女性别比重波动较小，波动范围维持在3%左右。在年龄分布中，2012年主要以35～44岁人员为主，其中卫生技术人员、其他技术人员和管理人员分别占32.55%、31.71%和29.80%，截至2017年底，主要以45～54岁人员为主，其中卫生技术人员、其他技术人员和管理人员分别占35.12%、29.76%和40.37%，见图1。依据年龄段总体，将34岁及以下、35～54岁和55岁及以上分别划分为青年组、中年组和老年组，2012年卫生技术人员青、中、老年龄段比例为2.17∶5.27∶1，2017年卫生技术人员青、中、老年龄段比例为1.37∶4.61∶1，对比可知，山东省疾控机构人员年龄结构仍然不合理，老龄化趋势显著。

图1 2017年山东省疾控机构卫生技术人员年龄构成

2.3.2 学历、职称构成情况

由于医疗卫生行业的特殊性，其从业人员通常具有较高学历，因此，学历在一定程度上能够反映出从业人员的专业技术水平。在学历分布中，山东省疾控机构三类人员学历均集中在大专及以下，占比分别为66.62%、66.96%和65.36%。截至2017年底，三类人员学历仍以大专及以下为主，但较2012年分别下降了10.28、11.69和11.71个百分点，研究生和本科学历人员比重增加，见图2。其中，本科学历层次改善最为明显，三类人员分别从2012年的28.66%、30.65%和31.77%上升到2017年的36.17%、41.43%和41.81%。总体来看，山东省疾控机构人员在学历方面改善明显，学历水平呈上升趋势。在职称分布中，三类人员中的师级/助理及以下的人员职称约占总人数的60%，其次为中级职称，高级职称人员约占10%，职称结构分布呈现“金字塔”式，总体水平偏低，高级职称人员缺乏，见表5。

图2 2017年山东省疾控机构卫生技术人员学历构成

表52017年山东省疾控机构人力资源职称构成%

职称卫生技术人员其他技术人员管理人员正高1.620.191.85副高9.866.038.55中级39.9228.3420.70师级/助理33.3135.0315.86士级9.8816.957.42不详5.4113.4745.62

3 讨论

3.1 疾控机构人力资源总量严重不足

2012-2017年，山东省疾控机构卫生人员总数和各类型人员数量均呈下降趋势，且每万人口疾控人员配备数量均未达到国家每万常住人口1.75疾控人员的配置标准，与国家要求的配置标准仍然差距很大[9，10]。其中，卫生技术人员占比相对稳定，维持在77%左右，但这与疾控机构专业技术人员配置比例不得低于85%的要求依然存在差距[11]。近年来，受人口老龄化程度不断加剧、慢性病、传染病发病率不断增高以及“全面二孩”政策实施等多种因素的影响，百姓健康需求更加旺盛，加上国家医药卫生体制改革的不断深化，致使公共卫生服务项目范围不断扩展，对疾控工作提出了更高要求，疾控工作面临着新的挑战。因此，为更好的满足广大人民群众健康需求和提升疾控机构应对重大公共卫生问题的处置能力，必须适当增加疾控机构人力资源数量，切实满足各项工作需要。

3.2 按人口分布的疾控机构人力资源的公平性优于按地理分布，区域差异明显

从公平性角度来看，通过测算基尼系数发现，2012-2017年山东省疾控机构人力资源按人口分布的公平性优于按地理分布的公平性。其中，卫生技术人员按人口和地理分布的公平性优于其他类型人员的公平性，其他技术人员按人口和地理分布的公平性最差，这一结果与苏彬彬的相关研究结果相一致[12]。通过测算卫生资源密度指数发现，山东省疾控机构三类人员卫生资源密度指数均呈上升趋势，且区域间差异明显。这主要是由于我国目前关于人力资源配置主要是以人口为参照标准，而没有充分考虑到地理因素对卫生服务公平性和可及性的影响。

3.3 疾控机构人员结构有待优化

自2012至2017年，山东省疾控机构人员结构和素质状况有所改善，但仍存在很多问题。具体来看，山东省疾控机构45～54岁人员比重上升，34岁及以下人员比重较低，老龄化趋势明显，无法形成老中青有序衔接；学历结构方面，虽然研究生和本科学历人员比重逐渐增加，但是大专及以下人员所占比重仍然较大，从而影响公共卫生服务的质量；职称结构方面，职称结构呈金字塔型，职称层次偏低，高级职称人员缺乏。这主要是由于我国疾控机构属于全额事业单位，单位财政实行收支两条线管理，缺乏自主权，无法形成合理有效的人才激励机制，导致大量高素质人才流失。此外，部分地方经济发展水平落后，政府对疾控机构财政投入不足，未能及时针对现有工作人员开展培训和继续教育工作，使得疾控机构工作人员整体学历水平和素质不高。

4 对策和建议

4.1 充分发挥政府职能作用，不断优化资源配置

面对当前山东省疾控机构人力资源总量不足和人才流失严重的现象，政府应充分发挥其职能作用，高度重视疾控机构建设和公共卫生事业发展，不断优化疾控机构人力资源配置。具体来说，一是要加大财政扶持力度，确保对疾控机构财政投入增幅不低于总财政支出增幅[13]；二是要引导医学院校积极开设公共卫生与预防医学类专业，不断扩大招生规模，完善培养模式和体系，加大对公共卫生人才的培养力度，从供给侧为疾控机构提供更多高层次、高学历的人才支撑；三是要不断完善区域卫生规划，在制定和实施区域卫生规划时，既要考虑人口分布，又要充分考虑地理特征、经济发展水平以及现有卫生资源配置情况等因素，制定合理的疾控机构人力资源配置标准，重点调整疾控机构人力资源市县级分布、地域分布和专业分布，对疾控机构建设和发展相对薄弱地区，给予政策倾斜和人才支持，不断缩小区域差距，切实提高全省疾控机构人力资源配置的公平性以及公共卫生服务的公平性和可及性[14]。

4.2 建立健全人才准入、培养和激励机制，全面提升人员素质

新形势下，各级疾控机构应完善人才准入机制，根据实际情况和公共卫生事业发展需求，通过多渠道引进优秀人才，不断充实疾控机构人才队伍；建立完善的人才培养机制，提供更多的学习和提升机会，鼓励现有疾控机构人员通过继续教育、进修学习等方式进一步学习和深造，也可利用网络资源，接受在线教育，加强复合型人才培养，不断适应新时期疾病预防控制工作需求[15]；健全人才激励机制，积极推进岗位绩效管理改革，充分挖掘各类人员工作潜能，在总量控制范围内，遵循效率优先、兼顾公平的原则，建立与个人贡献、业绩挂钩的分配制度，并向优秀人员和关键岗位予以倾斜，对于表现突出的个人，在职称评定、岗位培训等方面给予优先考虑[16]；此外，各级疾控机构还应重视团队文化建设，提升疾控机构工作人员思想道德素质和科学文化素质，不断增强职工的归属感和责任心，进而增强疾控机构的凝聚力和向心力[17]。

4.3 建立“互联网+公共卫生”平台，完善公共卫生服务体系

当前，《“健康中国2030”规划纲要》《“十三五”卫生与健康规划》《“十三五”深化医药卫生体制改革规划》和《关于深化医药卫生体制改革的意见》等多部门政策文件明确指出要加快疾控机构的信息化建设。同时，随着社会经济发展，全球化进程加快，人口流动性、气候环境、生活方式不断改变，被控制甚至消除的传染病仍存在流行风险、新发传染病不断涌现、慢性非传染性疾病负担日益加重，对疾控数据收集、分析、运用能力提出了新的挑战。传统的数据分析、业务管理手段、为民服务措施远远不能满足形势发展的需要。而大数据、云计算、物联网、移动互联网等前沿技术带来了信息时代的巨大变革。其中，大数据的“预见能力”已在公共卫生、经济发展和经济预测等领域中崭露头角。因此，疾控工作必须借助先进的信息化技术手段，不断丰富公共卫生内涵与外延，整合公共卫生资源、转变公共卫生服务模式，规范业务标准，提高服务能力，建立覆盖全生命周期，全健康要素，全公共卫生专业的互联互通、实时共享的信息管理与服务平台，完善公共卫生服务体系，以适应工作新常态、新形势、新要求。