对我国教育督导法规制度建设之思考与建议

聂岸远

摘要目前我国教育督导法规制度体系已初步形成，但与教育治理体系和治理能力现代化的要求相比还存在明显不足。针对国家立法引领性不够、地方立法突破力度不大、配套制度体系不够完善等问题，我国教育督导法规制度建设需加强顶层设计、实现高位立法，加强地方创新、实现上下联动，补齐制度短板、完善制度体系。

关键词 教育督导；教育评估；实体性规定；程序性规定；权利救济

中图分类号G63

文献标识码B

文章编号1002-2384（2020）12-0054-03

教育督导法规制度是教育督导工作规范、有效开展的根本保障，是教育治理体系的重要组成部分。2020年2月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于深化新时代教育督导体制机制改革的意见》提出要“完善教育督导法律法规，加快相关规章制度建设，推动地方出台配套法规政策。强化程序意识，细化工作规范，完善督导流程，使教育督导各个方面、各个环节的工作都有章可循”。

目前我国已基本形成了由教育法律规定、教育督导行政法规、教育督导地方法规规章和一系列制度规定组成的教育督导法规制度体系。截至2020年5月，已有14个省份及江苏省南京市出台了新的地方教育督导法规或规章，集中体现了地方法规制度建设的创新举措。本文基于对国家及各地教育督导法规制度的文本分析，结合督导工作实际，就我国教育督导法规制度体系的完善提出相关建议。

一、对当前我国教育督导法规制度体系建设的基本认识

1. 国家层面教育督导法规制度建设成就斐然

1995年颁布实施的《中华人民共和国教育法》第二十五条规定：国家实行教育督导制度和学校及其他教育机构教育评估制度。这一规定明确了教育督导与评估制度的法律地位。《中华人民共和国义务教育法》《中华人民共和国职业教育法》《中华人民共和国高等教育法》《中华人民共和国民办教育促进法》等部门法分别进一步对督导评估作出了相应规定，使教育督导评估制度进一步具体化，夯实了教育督导制度的法律基础。

2012年国务院颁布实施的《教育督导条例》（以下简称《条例》），取代原国家教委1991年颁布实施的《教育督导暂行规定》，成为最高层次的教育督导专项法规，实现了从部门规章到行政法规的历史性跃迁，成为我国教育督导工作的根本规范，也带动了教育督导法规制度体系的快速发展。《条例》在教育督导的目的、范围、机构、人员、结果使用等规定上有很大突破，就督导事项、督导职权、督导形式、督导工作制度等均作出了明确规定，细化了教育督导的实施程序，对专项督导和综合督导组织实施的各个环节均进行了明确规定。

《条例》颁布实施以来，中共中央办公厅、国务院办公厅、教育部、国务院教育督导委员会办公室等先后出台了大量关于教育督导工作的文件规范，如《关于深化新时代教育督导体制机制改革的意见》《关于深化教育督导改革转变教育管理方式的意见》《督学管理暂行办法》《教育督导报告发布暂行办法》《对省级人民政府履行教育职责的评价办法》《中小学校责任督学挂牌督导办法》《义务教育质量监测方案》等，对督导自身建设及督政、督学、评估监测工作作出全面规范，以《条例》为核心的中国教育督导法规制度体系已初步形成。

2. 地方教育督导法规制度有所创新

《条例》颁布实施以来，各地积极进行新一轮立法或法规修订工作，取得了许多重要成果。

（1）对重要问题的规定有新的突破

在教育督导立法目的、体制、机构、保障、队伍、结果使用等重要问题上，各地均有不同程度的突破。一是立法目的和依据有所丰富。有的补充了“加强教育督导工作”“加强治理体系和治理能力建设”等描述，立法目的更好地兼顾了直接目的和间接目的。二是教育督导体制、机构设置规定更加具体。各地均作出了虚体的政府教育督导委员会和实体的督导办事机构设置的规定，有的明确规定了政府教育督导室为督导实施机构，为做实督导机构提供了法规依据。有的对校内督导机制建设作出了明确规定。三是督导对象更加全面。各地普遍对“同级督政”作出了规定。四是强化了督导人财物保障的相关规定。各地普遍把督导人财物保障作为政府责任进行规范，多地对督学任职条件、聘任、培训、科研、考核等作出了具体规定，有的对督学晋升职称问题还专门作出规定。五是结果运用规定更加充实。多地把“督导结果运用”单列为一章，对督导结果上报方式、公开途径、问责方式等作出了具体规定，基于结果的问责与改进规定更加具体。

（2）教育督导实体性规定更加清晰

各地教育督导法规关于教育督导内容、督导事项、督导职责、督导方式的实体性规定更加明晰。一是分类列举规定了督导事项。多地对督政事项和督学事项进行了详细列举，有的对评估监测事项还进行了单独列举。二是督导主体职责规定更加清楚。多地专门规定了督导机构的职责，有的单独规定了督学的职责，督导主体的义务更加具体，更加有利于督导责任的落实。三是进一步明确了工作方式。多地均单独规定了教育督导的工作方式，有效保证了督导的科学化。

（3）教育督导的程序规定更加严谨

各地均重视对督导实施程序的规定，对综合督导和专项督导，普遍从督导通知、督导组组成、督学回避、被督导单位自评、督导工作方式、公众参与、督导意见书形成、整改复查、督导报告公开和使用等各个环节进行了规范。部分省份还对督导责任区经常性督导工作进行了程序规范。有的作出了对办学不规范、投诉较多单位视情形增加督导的規定，有的作出了严格控制督导项目的规定。值得注意的是，各地均重视了被督导单位的合法权益的法律救济，在普遍对督导意见书形成之前申辩程序规定的基础上，有的还规定了对督导结论不认同的申请复查、复核程序及申诉等规定，程序正义得到更加充分的体现。

（4）法律责任规定更加全面

各地普遍重视对法律责任条款的规定，在责任主体、责任内容上进一步丰富和细化。一是问责对象上，国家《条例》规定了督学或者督导机构工作人员、被督导单位及其工作人员两大主体，多地增加了督导机构法律责任的规定，有的还规定了评估机构的法律责任。二是在责任内容上，各地进一步细化、具体化，问责规定更具有可操作性。

二、我国教育督导法规制度建设存在的不足

我国教育督导法规制度建设取得了很大成就，但是与教育治理体系和治理能力现代化的要求相比，还存在明显的不足，有许多短板需要补齐。

1. 国家层面教育督导法规引领性不够

在教育决策、执行、监督既相互制约又相互协调的教育治理体系中，教育督导是教育监督制度的主干，其在国家层面的法规建设明显不足。

一是专门的教育督导法律缺失。教育督导评估作为教育法规定的一项基本制度，仅由教育行政法规来规范显然力度不够。目前我国尚没有一部专门的教育督导法律，这与教育督导的重要地位不匹配，难以满足教育督导的制度需求。

二是督导与评估立法整合不够。长期以来，因为教育督导与评估主体的不同，我们过多关注了教育督导与评估的差别，忽视了二者的有机联系，督导与评估各自为战，形成了“两张皮”。

三是《条例》有许多立法空白。《条例》对于教育督导的概念、督导机构的设置、督学分类管理、教育评估监测实施等许多重大问题都还没有作出准确的规定。特别是教育督导的概念，是教育督导制度建设和工作开展的基础，也是教育法规制度的逻辑起点。要明确教育督导做什么、怎么做，必须首先弄清楚教育督导是什么。

四是许多实体性规定还不够完善。一方面，教育督导机构、督学是教育督导的主体，督导机构的权责、督学的权利和义务没有专门集中规定，其职权与工作方式没有有效界定划分。另一方面，對被督导对象的权利重视不够，对于学校自我督导制度、统筹检查评估等规定不足。

五是程序性规定有待完善。如关于督学如何回避的规定还不够具体，关于督导意见书形成、督导报告提交的时限等没有明确规定，关于对督导意见书有异议可申诉等权利救济规定缺位。

2. 地方教育督导立法突破力度不大

教育督导立法应该形成地方与中央协调一致、互补配套的法规体系，目前来看，这方面还存在许多问题。一是地方立法滞后。《条例》出台已有8年时间，仅有14个省份及南京市出台或修订了地方督导法规或规章。二是地方特色不够鲜明。从已经出台的地方法规、规章来看，同质化现象比较突出，许多地方很多法规条款机械照搬照抄，不能结合当地实际作出规定，针对性不强，难以适应当地实际需要。

3. 工作制度体系建设尚有许多薄弱环节

《条例》的许多规定比较原则，教育部及国务院教育督导委员会办公室尽管已出台系列督导办法，但是缺少总体规划，缺乏整合、不够细化等问题比较明显。一是制度链条不够完整。在《条例》与众多督导办法、标准之间，尚缺少一部承上启下的教育督导部门规章。二是制度不够全面。对督导评估的一些工作机制、程序性制度重视不够，如对教育督导机构工作制度、会议制度、督学资格聘用制度、督学培训考核制度、保障制度等，还缺乏一些具体、可操作性的规定。三是国家标准缺失。多年来，我国开展了大量督政、督学、评估监测活动，也制定了一些督导评估标准，但不可否认的是，这些标准的规范性、科学性都有待提高，尚未形成严格意义上的国家标准。四是制度衔接不够。许多制度处于“一事一议”状态，制度之间缺乏有效统一整合，地方制度规定不够细化，上下左右协调不足。

三、进一步完善我国教育督导法规制度体系的建议

良法是善治的必要前提，要做大做强教育督导工作，首先必须完善教育督导法规制度。基于以上分析，笔者在此提出三点建议。

1. 加强顶层设计，实现高位立法

国家要高点定位、全面系统推进教育督导立法工作。一是尽快完成《条例》修订工作。认真总结《条例》颁布实施8年来教育督导制度建设的新进展、新经验，针对《条例》不足，尽快进行修订，以适应当前和今后一段时间教育督导工作的迫切需要。二是整合立法。深入研究教育督导与评估的有机联系，深刻认识评估对教育督导的工具价值，赋予教育督导对教育评估工作的监管职能，对二者合并立法。三是尽快启动《教育督导法》立法工作。放眼长远、超前谋划，把《教育督导法》立法尽快纳入立法规划，组织力量对教育督导立法目的、教育督导概念、机构及权责、督学资格及权利义务、被督导对象的权利和义务、督导程序、结果使用、监督制度衔接等重大问题攻关研究，突破《条例》局限，提高教育督导立法层次，从根本上解决教育督导法律权威问题。

2. 加强地方创新，实现上下联动

我国教育督导制度建设中一条成功的经验就是地方先行先试。如“同级督政”制度、发展性督导评估制度、督学资格认定制度、督导责任区及责任督学挂牌督导制度等，无一不是起源于地方探索创造。但不可否认的是，许多地方还存在消极等待以及简单“上行下效”的保守、懒惰现象，严重影响督导立法进程。各地应解放思想、大胆探索，结合当地实际，创制出既符合国家要求又适应当地需要的有地方特色的督导法规。

3. 补齐制度短板，完善制度体系

国家要进一步统筹各项制度建设，着力补齐短板，完善督导制度体系。

一要化虚为实。尽快把国家立法中的原则性、抽象性条款规定，转化为可行的具体规则、标准、工具，形成立体交叉、全覆盖、全方位的教育督导评估制度体系。

二要突出重点。尽快制定承上启下的《教育督导工作规程》，对教育督导评估工作程序作出更加具体的规定，使教育督导各个环节、各个方面的工作都更加规范化。要着力完善教育督导评估标准体系，对督政、督学、评估监测等各个方面的工作研究制定更加科学、规范的标准，发挥标准的引领、规范作用，有效避免督导评估工作的随意性，让教育督导走上标准化轨道。

三要重视制度协调。重视教育督导制度建设的整体规划，使各项制度上下贯通、左右衔接、内外联通、协调统一。当前，特别应该注意教育督导制度与行政执法、监察、审计乃至司法监督制度的联动衔接，以形成制度合力。

四要立足实际。针对每一个工作环节、每一项工作任务、每个地方的不同情况，有的放矢，制定出有针对性的措施、办法等，在实际工作中不断总结提炼，通过法定的程序上升为制度规定，确保制度扎根实际、实用有效。