杭州市生活垃圾分类治理的多元共治模式：现状、问题与对策

陆柯兵

（中国计量大学法学院，浙江杭州 310018）

1 引言

习近平总书记早年在安吉提出“绿水青山就是金山银山”，多年后又在上海提出“垃圾分类工作就是新时尚”，这些都指明垃圾分类将成为中国在今后发展中必须要走好的一步。2019 年7 月1 日，《上海市生活垃圾管理条例》正式实施，上海成为我国首个全面推行垃圾分类的城市。上海市进入全民垃圾分类时代后在全国引发了一股“垃圾分类热潮”，垃圾分类逐渐进入人们的生活。本文以杭州市“四方主体，协同共治”的分类治理模式为基础，分析并整合已有的治理经验，形成多元共治的杭州模式。

2 杭州市生活垃圾分类治理多元共治体系的构成

杭州市多元共治模式旨在推动四方主体共同参与到垃圾分类当中：以居民为核心，政府主导，引入企业与非政府组织帮助居民培养分类意识，形成分类习惯，通过发挥社会各界的力量，实现垃圾分类治理高效化、深入化推进。本文以“四方主体”为基础详述多元共治的杭州模式。

2.1 政府：垃圾分类治理的“主导者”

政府主导垃圾分类治理，其理论基础在于“垃圾分类是生活垃圾污染治理体系的重要环节，属于生态环境保护及污染治理的范畴，本质上属于公共财产［1］”。Lemos 和Agrawal 指出，“环境治理，指的是政治行动者通过一整套的调控过程、机制和组织来影响环境行动与环境结果［2］。”因此下文从制定法规政策、引导垃圾分类治理市场化运作两方面论述政府的工作内容，厘清政府系统性的职能范围，明确其主导者的地位。

2.1.1 制定法规政策

垃圾分类治理推行的前提条件是“有法可依”。杭州市有关垃圾分类治理的法规与政策主要有《杭州市生活垃圾管理条例》（2019 年新修订，以下简称《管理条例》）、《杭州市再生资源回收管理办法》、《杭州市餐厨废弃物管理办法》以及《杭州市生活垃圾分类方法与标志标准》。从规定范围上讲，已经涉及分类治理过程中居民分类、垃圾运输、末端处理3个核心环节，且对处理技术要求较高的可回收垃圾以及易腐垃圾有针对性的规定，同时增强了处罚力度，提高违法成本。《管理条例》修订前将生活垃圾分为可回收物、有害垃圾、餐厨垃圾、其他垃圾，修订后将餐厨垃圾更换为易腐垃圾，与国家标准接轨。

2.1.2 引导垃圾分类治理市场化运作

目前，杭州市已有多家分类企业参与到分类治理当中，发挥其自身优势，带动居民参与垃圾分类，引导垃圾分类治理市场化运作。“企业、社会组织以及居民等主体参与垃圾分类的制度设计既可以引导其积极有效地参与，又可以明确政府、市场与社会主体之间的界限，合理分工、各司其职，从而在一定程度上减轻政府负担［3］。”相较于政府而言，企业有更专业的设备与更有效的运营手段，可以扩大推广范围、增强推行深度。政府通过政策扶持、资金补贴等多种手段帮助从事分类治理的企业提高市场竞争力，获得更多市场份额，形成良性的政企合作，依靠企业的专业化技术帮助居民培养分类习惯，形成分类意识，提高分类质量与效果。

2.2 企业：分类治理市场化运作的承接者

企业是多元共治的主体与市场化运作的承接者。杭州市从事分类治理的企业已颇具规模，从前端分类、中端运输、末端处理3 个环节全方位参与到分类治理的各个流程。杭州市余杭区的虎哥环境有限公司（以下简称虎哥公司）是一家从事垃圾前端分类工作的企业，可以将从小区居民处收集的可回收垃圾进行再分拣，做到“精细化分类”。笔者在调研时亲身体验了虎哥公司上门收取的全过程，对于居民来说确实很方便，只需要通过公众号或者APP“下单”便会有虎哥公司上门回收垃圾，当场称重并反馈奖励金，奖励金可以在虎哥便利店购买商品。除了从事前端分类的公司以外，还有许多公司从事设备开发与垃圾末端处理。前者如杭钻机械制造股份有限公司（以下简称杭钻），其开发的垃圾清运车辆车载称重系统可以将小区内的生活垃圾进行精确称重并及时汇总到数据平台进行分析，掌握小区的源头垃圾产量，合理调配清运车辆进行分类运输，帮助社区与企业推行垃圾分类。从事末端处理的企业又可以分为资源再利用企业与从事焚烧或填埋的企业，本文以九峰垃圾焚烧中心（以下简称九峰）为例进行介绍。九峰在垃圾处理效率、垃圾处理质量等多个方面都处于国内领先水平。垃圾焚烧最关键的环节在于焚烧后的废物处理，而九峰在垃圾焚烧后对于废气、废物、废水等有害物质都有较好的处理流程。废水通过3 层处理系统可以直接应用于焚烧；九峰的垃圾集中点与焚烧炉皆为负压状态，因此几乎没有刺激性气味，且集中点屋顶安装有大量活性炭保证气味不外泄；废物中最难处理的为飞灰，其属于危险废弃物，目前解决的方法是将其固化之后进行专区填埋［4］。

2.3 非政府组织：居民与政府以及企业之间的“纽带”

非政府组织是由居民组成的非盈利性组织。杭州市分类治理过程中出现了积极从事分类知识宣传、监督分类质量与效果的非政府组织，而江干区圣奥领寓在实践中形成的“桶长制”垃圾分类模式便是其中之一。该小区所属社区号召小区内退休党员、干部以及热心群众参与到垃圾分类监管过程当中，每一个单元分配一名“桶长”，负责上门宣传垃圾分类知识与定时检查居民垃圾分类情况，对于分类不彻底的垃圾拒绝投放直到分类彻底为止。“桶长”大多来自社区，相较于企业而言，其有更好的群众基础，更加熟悉社区文化，能更好地适应居民的需要，帮助居民适应垃圾分类。

2.4 居民：多元共治模式的核心

居民不仅是多元共治的主体，更是环境善治的核心。“可持续发展极为重视草根和公民社会参与，以及政策过程中的代表性和透明性［5］。”杭州市在分类治理过程中注重以居民为基础构建多元共治模式，通过政府宣传，企业与非政府组织多方位深入引导帮助居民提高分类质量与分类效率。同时居民也有较高的社会责任意识，积极主动参与到分类治理当中。“垃圾分类制度及垃圾减量化生活模式是在社会大众参与中建立起来的，是一种典型的自下而上的制度建构，自上而下式的制度供给在很多时候并不能解决真正的问题，关键就在于自上而下的供给过程中存在着制度监督的难题［6］。”因此仅由政府自上而下推行分类治理尚不足以达到“四方主体，协同共治”的预期效果，而以居民为核心，发动其主观能动性，将政府自上而下的推行与居民自下而上的响应合二为一，才能达到多元共治模式的目的［7］。

3 多元共治垃圾分类治理存在的问题

杭州市近5 年来在垃圾分类治理过程中已经取得了长足的发展与进步，各级政府及其有关部门提高执行力度与执行效率，积极引导、扶持企业进入分类治理行业，与企业以及非政府组织深入合作，实现分类治理市场化运作。虽然分类治理已初显成果，但仍然存在诸多问题亟须解决，主要体现在以下几个方面。

3.1 政策有待完善

日本能成为世界公认的垃圾分类治理最好的国家，与其完善的3 层法律体系有密不可分的关系（包括基层性法律、综合性法律和根据产品的性质制定的具体法律），因此分类治理持续高效地推广需要制定系统性的政策作为基础［8］。杭州市目前虽然已经有针对性地制定了一系列政策与条例，但究其内容仍有完善之必要，各政策之间的体系性仍有待提高。如2019 年修订后的《管理条例》将2015 年版本中“二百元以上一千元以下和二千元以上二万元以下”的罚款规定修改为“未履行生活垃圾分类投放管理责任的，由城市管理行政执法部门责令改正，可以处五百元以上五千元以下罚款；情节严重的，处五千元以上三万元以下罚款”。虽然“纵观环保制度较为发达的国家，对垃圾处理不当的行为，都有相应的罚款规定［9］”，但是短时间内提高处罚力度，可能会在执行过程中出现矫枉过正的问题。再如新修订的《管理条例》第四十四条提到“鼓励再生资源回收利用企业或者资源综合利用企业对生活垃圾中的废塑料、废玻璃、废竹木、废织物等低附加值可回收物进行回收处理”，但并没有提及具体的鼓励措施与方法，这就导致在实际市场运行过程中资源再利用企业仍然难以生存。

3.2 政府承担成本过重

有学者在对杭州市垃圾分类治理现状进行调查后提出，“垃圾综合管理是城市管理的重要组成部分，政府投入毋庸置疑，但是杭州市的政府大包大揽模式值得商榷［10］。”虽然这一表述不够准确，但的确反映了目前杭州市各级政府在分类治理过程中投入过多的问题。就目前的治理情况来看，“‘经济激励政策’变量对居民的垃圾分类水平的正向影响更强，因此，提高居民的垃圾分类水平不能单纯依靠宣传教育，而应引入更加多元的政策组合［11］”。如果不设置奖励措施来鼓励居民进行分类，在初始阶段便较难推行分类治理。目前杭州市从事分类治理的企业对政府的依赖性很强，如果没有政府的投入类似于虎哥这样的公司就无法维持运营。所以多元共治虽然有多方主体，实则主要由政府出资，其他主体仍未发挥出足够的力量。“由于垃圾处理作为城市公用事业，其经费来源主要是政府拨款，政府几乎担负所有的费用，造成政府财政压力巨大，资金捉襟见肘，无法满足日益增长的垃圾产量的处理需求［12］。”因此长久依靠政府投入必然会使得垃圾分类治理进入停滞状态。同时，如果在分类治理过程中对企业与非政府组织投入大量资金，就会无暇顾及其他工作。如目前政府缺少对各分类环节的数据统计，虽然有企业已经着手研发有关居民垃圾分类的大数据平台，但只不过是将自己辖区内的垃圾收集情况进行汇总分析，缺少宏观而统一的数据统计。“无论是长期的垃圾削减目标，还是每年具体的削减数量，日本2000 年《环境白皮书》公布的资料都是清晰的、确定的。环境保护部门的努力工作及对这些信息的公布，不仅可以使研究者能及时准确地获取可靠的资料，同时也便于民众能了解这方面的信息，有助于提高民众的环境意识［13］。”政府应厘清工作内容，将有限的精力合理分配，有重点地开展工作，确保“好钢用在刀刃上”。

3.3 尚未确立分类治理“计量收费”的制度

按照垃圾数量的多少与分类质量的高低进行“计量收费”是国外推行分类治理的成功经验。“从国际经验来看，通过对垃圾实施价格规制（常见的如按量收费）促进垃圾的减量化与资源化，有助于这一问题的解决［14］。”比如在英国，“定额增收的垃圾税，主要是每个家庭不管家庭人口数目是多少或者未分类的垃圾数量是多少，均以家庭为单位，每个月固定缴纳5 英镑的垃圾税，这种垃圾税的征收仅限于生活垃圾［15］。”由此可知，在分类治理过程中计量收费可以有效推动垃圾源头减量化、分类高效化，提高分类质量与分类效率，降低资源再利用企业以及末端垃圾处理企业的处理成本，提高其盈利空间，对整个分类治理流程都有高效的推动作用。“如果居民严格执行垃圾分类政策、减少垃圾量、降低污染、节约资源，其正外部效应产出所承担的成本（如时间、金钱）并不会得到相应的回报（如减免垃圾费），便会存在社会收益与个人收益之间的偏离［16］。”因此固定收费无法对弥补居民参与分类所损失的利益，有碍于分类治理的推行。“垃圾收费的基本思想是通过收费将垃圾排放的外部性内部化，从而有效减少垃圾的排放量，促进资源的回收利用，最终减少垃圾对生态环境的压力［17］。”制定“计量收费”的分类治理收费模式，能更好地将垃圾排放的外部性内部化，提高居民参与分类的积极性。

4 完善多元共治模式的对策与建议

要解决杭州市多元共治模式下存在的问题，需要把握多元共治的核心理念，即平衡与共进。首先从各主体自身的问题入手，由内而外，继而解决各主体合作时存在的问题。具体操作过程中，一方面应由政府提高政策的制定水平与执行力度，积极考察实际运行情况，进行反馈与修改，同时提高市场化运作水平，增强各类企业的市场竞争力；另一方面应由居民积极反馈分类治理过程中出现的问题，协同企业与非政府组织提高推行质量，自下而上推动分类治理。针对多元共治过程中出现的问题，提出以下对策。

4.1 提高政策的制定水平与执行力度

为确保分类治理能够高效推进，就要提高政策的制定效率与执行力度，包括但不限于确立相对统一的垃圾分类标准，为强制性分类提供法制保障，改进现行的垃圾收费制度，完善鼓励垃圾再生利用企业发展的奖补政策。提高制定效率，需要由政府主导，考察分类治理各个环节的进程与实际存在的问题，结合实际情况，弥补存在的漏洞。同时鼓励基层自下而上形成反馈，将实际操作过程中存在的问题及时向上级政府反馈，形成良好的互动模式。增强执行力度，需要以政策为核心从实际情况入手确保分类治理稳步推行，在各环节中平衡各方主体利益，确保以居民为核心构建多元共治模式。由于目前处于分类治理的初始阶段，尚不具备制定统一的法律法规的基础，因此更加需要各个地方首先根据自身的实际情况制定符合当地特色的政策推动分类治理，之后在实际操作过程中总结经验，从而使得根据实践经验抽象而成的规范具有普遍的合理性与约束力。

4.2 合理分配各主体分类治理责任

政府承担成本过重，主要的原因在于各主体的分类治理责任不明确，欲合理分配各主体的治理责任，需要对四方主体的工作内容进行协调与统一。就分类企业而言，需要通过加大投入力度，完善产业链条，开发先进技术，降低运营成本，推行垃圾分类有偿服务等方式提高产业利润率，以减轻政府负担。除此之外，分类企业需要积极探索自主运行的方式。目前杭州市存在的分类企业之所以无法“自负盈亏”，关键在于其没有能力处理生活垃圾，只能收集或再分拣，而收集或再分拣垃圾没有利润空间。因此，可以通过引入垃圾终端处理企业进入垃圾前端分类行业的方式解决分类企业无法自负盈亏的问题，由于其本身就可以分类处理垃圾，即使前端分类不能盈利，但由于前端分类已经变成了后端处理流程中的一环，其亏损也会因为焚烧发电利润的提高而得到弥补。

由于“垃圾分类的成效说到底是众多城市居民行为选择的结果，居民参与生活垃圾分类的行动不仅是行为主体对各种因素进行识别和判别后的决定，而且受到各种社会环境的约束和控制［18］”，所以居民作为分类治理的核心，其所应承担的责任应该进一步细化，如做好自家垃圾分类投放工作，推动单位实施垃圾分类，为垃圾分类服务和产品付费等。垃圾分类本身属于正外部性效应很强的行为，居民需要支出时间与精力完成这一工作，但是人本身是趋利的，居民在处理垃圾并获取个人利益时一般不会考虑到其行为所产生的负外部性对社会公共利益所造成的损害，所以在细化居民责任的过程中需要政府、企业与非政府组织改变居民自发的负外部性行为，从而使其进行垃圾分类。非政府组织方需要沟通政府、企业和居民，充分发挥基层群众自治组织的基层基础作用与环保非政府组织的专业优势，做好宣教工作，推广“桶长制”的前端垃圾分类模式，发挥“桶长”等的骨干带头作用等，为政府和企业提供有价值的垃圾分类产品和服务。政府在与草根非政府组织的良性互动中应为非政府组织提供政策与资金的支持，从正向鼓励群众自发组成非政府组织推动分类治理深入发展。草根非政府组织在实际运行过程应以更好地服务于政府与居民为理念，建立体系化的组织架构与加入以及退出的程序，在分类治理过程中发挥更大的能量。

4.3 以社区文化为出发点构建“计量收费”标准

构建“计量收费”标准，对于促进居民参与分类治理，将分类治理过程中的负外部性效应内部化有积极的推动作用。“见面打招呼的社区居民数、可以登门拜访的社区居民数和每月拜访社区居民的次数与居民生活垃圾分类表现出一致的正相关关系［19］。”因此以社区文化为出发点构建“计量收费”标准对居民能起到较好的激励作用。

欲构建“计量收费”标准，应由政府与物业公司还有分类企业三方共同制定，只有这样才能保证收费标准既具有公信力又符合社区文化。政府作为分类治理的主导者理应在“计量收费”的制定过程中起主导作用，但是仅由政府一方是不足以完成标准的细化的，还需要物业公司与分类企业参与其中共同制定。物业公司作为提供小区物业服务的第三方企业，可以作为收取费用的主体从而起到监督居民分类实施效果的作用。此外，在引入分类企业的小区中还需要考虑到分类企业的实际运行情况，因为“计量收费”的影响因素主要为产生垃圾的数量与垃圾分类的实际质量，而居民的实际分类情况与小区的分类企业有很强的关联性，因此分类企业可以对居民的实际分类情况进行监督，为“计量收费”提供基础。政府制定收费标准的架构，在此架构下由物业公司与分类企业进行填充，在社区文化的基础上构建“计量收费”标准，能够较好地适应小区居民的实际分类情况，发挥更好的效力。

5 结语

杭州自2000 年开始推行垃圾分类治理，经过近20 年的实践探索，已基本形成有效的垃圾分类治理多元共治模式，实现生活垃圾上门收取、智能分拣、按需清运、高效处理、无害利用，将垃圾分类这件“民生小事”做成“民生要事”。杭州市生活垃圾分类治理的多元共治模式体现了社会各界对环境治理的使命感与责任感：政府深入考察多种分类模式，积极引导居民实践分类；企业发挥自身技术优势，切实帮助居民进行分类；非政府组织连接多方主体，推动形成垃圾分类有机整体；居民响应政府与企业的号召，积极参与垃圾分类，将政策规定落到实处。四方主体共同参与到垃圾分类治理当中，凝聚社会各界力量，高效、快速地推进垃圾分类治理。本文对杭州市分类治理多元共治模式目前所取得的经验与问题加以整合，针对现阶段出现的政策有待完善、政府承担成本过重等问题，提出提高政策的制定水平与执行力度，合理分配各主体分类治理责任，以社区文化为出发点构建“计量收费”标准3 项对策，为杭州进一步实践垃圾分类治理提供新方法，为全国推行垃圾分类治理提供新思路。