峨眉山世界遗产地内社区与生态利益相关者协调发展研究

刘颖慧

（中规院（北京）规划设计公司，北京 100044）

利益相关者是指“任何能影响组织目标实现或被该目标影响的个人或群体”[1]。1987年，世界环境与发展委员会（WCED）在向联合国提交的《我们共同的未来》报告中，提出“引入利益相关者理论是可持续发展过程中必不可少的要求之一”[2]。随着生态旅游、旅游可持续发展等方面研究和实践不断深入，一些学者倾向于以较为宽泛的视角看待利益相关者，利益相关者的范围不仅仅局限于“人”，还应当包括非人类的自然环境、动物、植物等生态利益相关者，它们的发展权益同样受到了居民和游客旅游活动直接或间接的影响。郭华（2010）通过专家评分法确定了16类旅游利益相关者，其中非人物种的入选频数为28个，入选频率为84.85%，是旅游利益相关者中重要的组成部分（表1）。

峨眉山位于四川省乐山市峨眉山市境内，是我国“四大佛教名山”之一，地势陡峭，风景秀丽，素有“峨眉天下秀”之称。1982年，峨眉山列入第一批国家级风景名胜区；1996年峨眉山-乐山大佛符合世界文化和自然遗产标准Ⅳ、Ⅵ、Ⅹ，被列入《世界遗产名录》，是第十八个世界文化与自然遗产。依据《峨眉山-乐山大佛遗产申报文本》，该世界遗产地由峨眉山风景名胜区和乐山大佛景区两部分组成，其中峨眉山遗产地依据《峨眉山风景区总体规划》（1993版）划定，总面积为154 km2，因此本文以峨眉山风景名胜区（后文简称峨眉山风景区）代指峨眉山世界遗产地。

表1 旅游利益相关者界定的专家评分法统计结果[3]

1 峨眉山风景区生态利益相关者概述

峨眉山具有雄秀神奇的自然景观，典型的地质地貌，保护完好的生态环境，特别是地处世界生物区系的结合和过渡地带，拥有丰富的动植物资源，珍稀濒危物种繁多，生态敏感性极高。

世界遗产中心依据《世界遗产公约操作指南》对峨眉山在生物多样性方面（世界文化和自然遗产标准）突出的普遍价值评价如下：“峨眉山因其物种多样性，在保护和科研领域都有极其重要的意义。这里的物种极其丰富，包括高等植物242科，3 200多种，其中有31种国家级保护和超过100种以‘峨眉’定名的植物。这主要归因于峨眉山位于四川盆地边缘和喜马拉雅山东侧交汇处，相对高差达2 600 m。峨眉山被认为是种类繁多的植物带，包括亚热带常绿阔叶林、常绿阔叶与落叶阔叶混交林、针阔叶混交林、亚高山针叶林和亚高山灌丛。此外，峨眉山生物多样性还表现在动物种类上，已知动物就有2 300多种，包括全球范围内的濒危物种”①译自世界遗产中心.顾问机构评估报告[EB/OL].(2012-01-07)[2019-07-09].http://whc.unesco.org/en/list/779.。这一标准说明了峨眉山整体的生态环境与丰富多样的动植物种类，具有极高的科学研究价值和保护价值，峨眉山的可持续发展必须考虑和兼顾全部利益相关者发展权益与代际公平，因此本次研究将峨眉山内的生态环境与非人物种统称为生态利益相关者，并研究社区[4]发展与生态利益相关者之间的关系。

2 峨眉山风景区内社区与生态利益相关者之间的冲突

2.1 空前的人地压力超出风景区的生态承载能力

2.1.1 人口压力

峨眉山风景区总面积为154 km2，大部分位于峨眉山市黄湾镇②2018年《四川省人民政府关于同意峨眉山市调整部分乡镇行政区划的批复》中同意峨眉山市撤销黄湾乡另设黄湾镇，并以原黄湾乡的行政区域为黄湾镇的行政区域。境内，黄湾镇下辖的16个行政村中有11个行政村位峨眉山风景区范围内（图1）。峨眉山风景区内常住人口主要由两部分构成：一是黄湾镇下辖11个行政村的户籍常住人口共计14 613人；二是长期居住在风景区内的管理人员、寺庙僧侣和学生（西南交通大学峨眉校区），共计8 042人，包括乐山市公安局黄湾派出所、峨眉山景区林业分局、黄湾乡人民政府、名山道班、峨眉山市佛教协会、寺庙、黄湾学校、西南交通大学峨眉校区等机构。2017年风景区内常住总人口为22 655人，达到历史最高水平，人口压力空前（表2）。

表2 峨眉山风景名胜区内11个行政村常住人口统计表（2017年）

2.1.2 建设用地超载

通过对风景区建设用地进行适宜性评价，风景区适宜建设用地面积仅为50.07 hm2，较适宜建设用地面积91.45 hm2（图2）。根据峨眉山市国土部门提供的数据，峨眉山风景区内11个行政村现状建设用地为243 hm2，超载101.48 hm2，风景区内居民大量的建设诉求无法在风景区尤其是核心景区内通过原址重建得到解决（表3）。

表3 峨眉山风景区各行政村村庄建设用地统计表（2017年）

2.1.3 生态承载力超载

本文采用生态足迹法测算峨眉山风景区生态承载力。生态足迹（ecological footprint, EF）或称生态空间占用，是指在一定技术条件下，要维持某一物质消费水平下某一区域的持续生存所必需的生态生产性土地的面积。其计算公式如下：

式中：aaj为第j类土地利用类型的生物生产性土地面积；Ci为第i类商品的人均消费量；Pi为第i类商品的全球平均生产能力；EF为区域生态足迹总量；N为区域人口数；ef为人均生态足迹；EQFj为第j类土地利用类型的均衡因子。

本研究以2017年峨眉山市人均生态足迹指标为测算标准，并将风景区内游客折算为常住当量人口，以此为依据测算风景区的总体生态足迹消耗（表4）。2017年，峨眉山风景区游客量为355万人次，按平均旅游天数为1.2天，可游天数320天测算，折算后当量常住人口为1.33万人；风景区内常住居民人口为2.27万人，两部分人口总计生态足迹为23 796 Ghm2。

峨眉山风景区内主要供给的生态生产性土地可分为耕地、林地、草地、水域和建设用地5类。在计算生态承载力时除了需要乘以均衡因子以便转成统一的可比因子外，还要乘以相应的产量因子，并根据世界环境与发展委员会的建议，至少控制预留12 %的生态容量以保护生物多样性。据此进行测算，峨眉山风景区的可利用生态承载力为165 39 Ghm2，低于2017年峨眉山风景区总计生态足迹，严重依赖其他区域的生态补给，处于不可持续发展状态（表5）。

表4 峨眉山市人均生态足迹

表5 峨眉山风景名胜区生态承载力

2.2 旅游服务设施建设对生物多样性产生威胁

20世纪80年代，峨眉山风景区内乡村进行了3次较大规模的退耕还林，人均耕地面积从1.27亩下降到0.53亩（1亩≈666.67 m2），同时森林资源、矿产资源的开发利用受到限制，从此风景区内居民开始从农业转向旅游服务业，在个人、集体、国家几个方面一起上的旅游发展方针鼓励下，开始了另一种“靠山吃山”的生活方式。

随着峨眉山风景区内旅游就业岗位的固化和饱和，部分风景区居民们在没有其他就业扶持和产业引导的情况下，利用新农村建设的政策和自有住宅改建、翻建的契机，迅速建设了大量农家乐宾馆饭店。农家乐宾馆饭店床位数从1993年的5 901床增加到2016年的16 430床（数据来源：峨眉山风景区管委会旅游局统计表），平均每年增加800张旅游床位，居民在旅游服务设施建设过程中，不仅破坏了其所在区域的地形地貌和林木植被，同时每年产生达几千吨的固体废渣。此外，由于风景区村庄内缺少集中的污水处理设施，大量游客在风景区内住宿对生态利益相关者造成了严重负面影响。以风景区内常住人口和旅游床位数为基数进行测算，峨眉山风景区旅游旺季产生的污水量为1 938 m3/日，其中经过普通化粪池处理的约占总污水量的4%，经沼气池净化处理的约占总污水量的2.5%，其余污水就近排入风景区的溪流、湖塘之中，并最后渗漏到地下水中（表6）。根据环保部门的检测，峨眉山风景区内部分河段水质大肠杆菌超标。峨眉山风景区内山溪、河流枯水期流量小、水体自净能力差，很容易被污染。

表6 峨眉山风景区旅游旺季产生的污水量测算

峨眉山景区内的植物、鸟类分布丰度格局显示在海拔1 000～1 400 m（即常绿阔叶林与常绿、落叶阔叶林的交界带）的中低山游览区是以特有物种为代表的生物多样性最为丰富的区域，生态环境也最敏感；但同时中低山游览区也是峨眉山风景区游客和常住居民最为集中的地带。根据峨眉山生物多样性监测结果显示，中低山游览区内居民点和旅游服务设施密集建设、未经处理的废弃物排放、斑块状茶园以及人工林地种植等活动，降低了峨眉山景区对生物多样性的承载能力和生态系统服务功能，并对生物多样性的产生威胁（图3）。

2.3 世界遗产中心对峨眉山保护状况评价

截至2017年，共有5届世界遗产大会决议对峨眉山-乐山大佛世界自然和文化遗产的保护作出了相关评价。2013年峨眉山世界遗产定期报告中提出随着游客的不断增加，大量旅游设施的建设，对遗产的环境都造成了较大影响，并强调了对旅游业发展的控制和对居民各类建设活动的潜在担忧。从表7可以看出，风景区受到的负面影响主要来自：①与旅游相关的设施建设，交通、水利等基础设施；②来自地下水、空气的污染；③传统生活方式、地方人口的改变对遗产文化价值的破坏；④旅游以及一些人为的因素。

表7 世界遗产定期报告中关于影响峨眉山风景区的因素

3 峨眉山风景区社区与生态利益相关协调发展策略

3.1 总量缩减：以生态承载力为刚性约束条件，疏解超载人口和旅游服务设施

峨眉山风景区内社区的发展应以生态利益相关者的保护为根本前提，运用科学的方法和手段来评价可持续发展运行的状况，对风景区范围内超量的常住人口和超载旅游服务设施进行有序疏解。

3.1.1 以水定人：常住居民人口规模

水生态承载力主要针对分布在峨眉山山区、无法通过工程供水解决日常生活用水的居民，这部分居民生活用水全部使用地表径流。根据水生态承载力计算，风景区内山区超载6 426人，其中水生态承载力严重不足的村庄有龙门村、大峨村、万年村和张坝村，如需解决水生态承载力不足的问题，需疏解风景区内尤其是核心景区内的常住人口，并减少旅游床位数，恢复风景区的生态环境（表8）。

表8 峨眉山风景区山区行政村水生态承载力计算/人

水生态承载力计算公式如下。

式中：HN为峨眉市区年平均降水量1 555.3 mm；Rp为2017年峨眉山风景区居民人均全年用水量453 m3；KR为径流系数取0.1（考虑植被优良）；α为水资源合理利用率，这里取α=40%。

3.1.2 以水定人：游客量规模

随着游客的不断增加，旅游设施却分布过散。污水处理等基础设施的缺乏，使旅游活动所产的固体废弃物、污水对遗产地已造成无法避免的破坏。因此，风景区自然污水的净化能力也就成为其人口承载力的重要限制因素。

目前，旅游者的人均污染量并没有一定的标准，通过类比法和经验值法得到游客的水污染物主要为40 g/人.日BOD。根据国家水环境质量标准，BOD指标应小于3 mg/L，由此可以计算水污染的生态容量公式为：

式中：C为水污染环境容量；V为水体积；s为指标值；p为每日人均污染量。根据风景区内水域面积以及平均水深预测其地表水水量为1 574 200.80 m3，据此可知的水污染环境日容量约为12万人，年容量约为430万人。

3.2 山城联动：制定可行的居民搬迁安置策略

峨眉山风景区内大部分居民的旅游就业不依赖于在风景区内的房屋，具有外迁的可能性。以旅游型村庄大峨村为例，大峨村参与旅游就业的人口为284人，占总人口的33.93%，其中83.09%的旅游就业人口主要从事非农家乐经营，对于风景区内房屋的经济依赖程度低。居民在峨眉山从事滑竿、摄影、导游、驯猴、摊点经营均采取轮班制，一周一轮换或者一月一轮换，无须每日出工，居民即使搬迁至风景区外，也不影响他们的日常旅游就业；同时部分居民风景区外务工，住在大峨村上班通勤反而不方便。

大峨村共有18岁以下青少年儿童128人，占总人口的15.3%。根据笔者对大鹅村居民的访谈，风景区内教育设施只有黄湾幼儿园和黄湾小学，部分小学及全部初高中适龄儿童只能去风景区外的峨山镇、峨眉山市区就学，家长为陪读须在风景区外租房，每年花费0.8～1万元，这一现象在整个峨眉山风景区内较为普遍。大峨村共有60岁以上老人172人，占总人口的20.5%，由于风景区内缺少医疗设施，老人生病得不到及时治疗，导致病情恶化。这类居民搬迁至风景区外，有利于子女就学和老人就医。

依据峨眉山市国土空间规划，未来将在风景区外规划5片以旅游职能为主导的片区，分别是大庙飞来殿片区、川主-峨眉河片区、报国寺片区、峨秀湖片区、张沟-高桥-罗目片区，作为风景区内超载人口的搬迁安置区。针对风景区内自愿下山搬迁居民，通过实施城乡建设用地增加挂钩项目，居民宅基地复垦后产生的建设用地指标，可转移到风景区外的安置片区内。

3.3 制度保障：制定可行的居民生态补偿和安置保障措施

3.3.1 未搬迁居民管理政策

严格控制保留人口的规模、经营规模和后续房屋建设，严格禁止个人和集体新建农家乐设施；新增人口宅基地在风景区外解决。未搬迁居民必须在进行建筑风貌整治、违章建筑拆除和污水处理设施配套建设后，方可在风景区内继续居住和经营；每户旅游床位数不宜超过12床，否则需缴纳风景资源有偿使用费。建立完善的环境监测机制，谁污染谁治理，污水处理达标后方可排放，生活垃圾应分类收集、集中处理。

针对在风景区内从事各类宾馆、旅店经营的居民，建议以村民小组为单位，在经过综合生态承载力测算、用地适宜性评价和房屋适宜性评估后，在风景区内适当保留和整合部分旅游接待用房，交由村集体或村民联合体进行统一经营，居民以旅游床位数、资金、技术入股并参与分红[5]。居民在风景区内经营，在安置区内居住，实现对风景区内居民点的规模控制和功能控制。

3.3.2 搬迁居民保障政策

搬迁居民属于生态移民，应遵循群众自愿、政策保障、生态移民与生态建设相结合等原则，确保生态移民群众生产生活正常有序、安置稳定。安置用地的指标和位置应该在峨眉山市国土空间规划中予以明确确定，专项使用。

搬迁居民在林地确权、颁证后，其林地所有权和使用权均受国家法律保护，与是否搬迁出风景区无关。鼓励政府与村集体、居民通过平等协商的方式，由国家赎买集体和个人林权。针对在风景区内从事抬滑竿、旅游纪念品销售、照相、贩卖猴粮、保洁、保安等工作的居民，搬迁后仍保留其在风景区内的旅游就业岗位和营业摊点。

3.4 社区共管：以参与式管理构建社区与生态利益相关者和谐共生关系

参与式发展理论是指通过一系列正规和非正规机制直接使公众介入决策，培育公众对发展的“拥有意识”或“主人翁意识”以及实现“发展的可持续性”[6]。近年来，比较具有代表性的方法是基于社区的自然资源管理（community-based nature resource management, CBNRM）[7]，许多研究者认为生物多样性减少的根源是由社区居民对保护地负面影响的敌对态度所引起，因此可选择的协调方式就是给居民提供经济激励和参与决策的机会。这一理论对于协调风景区内居民与生态利益相关者具有较强的指导意义，通过基于社区的自然资源管理方法，在保护制度、排污标准、有序经营方面建立居民的制度共识，提升生态系统的稳定性和保护生态利益相关者的发展权益。同时社区居民经培训后掌握了遗产地内自然资源的相关信息后，可有选择性地开展旅游经营活动和农业种植活动，自下而上的优化风景区内的产业结构和产业空间布局，保障了生态利益相关者的发展空间。此外，风景区管理机构应定期通过监测、评估等手段来确保生态环境质量，提升生态环境治理能力，降低社区居民建设活动对于生态利益相关者产生的干扰[8]。

风景区管委会可引导居民加入“自然保护地友好产品增值体系”，该体系是指“在风景区内及周边村庄推广有机农业、推广保护地友好产品的生产，并为产品搭建完整的产业链，保护地友好体系期望能够帮助乡村社区增收，缓解自然保护与经济发展之间的矛盾，保护自然资源和生物多样性”[9]（表9）。通过城市居民购买有机农产品，手工艺品，保护当地的环境、社区和文化。

表9 保护地友好体系产品生产要求

4 结束语

近年来，遗产地内居民的发展权益和补偿机制越来越受到学界的重视，然而生态利益相关者的发展权益却被忽视甚至被侵害，协调两者的发展关系，构建公平共享的发展逻辑是保护地可持续发展的关键所在。保护地内居民与生态利益相关者协调既有刚性的生态承载力控制与生态空间保护策略，也有弹性的居民参与式保护策略，未来这些策略还应转化为政策工具和实施计划，形成更加切实可行的操作方案。