基于风险导向的国库事后分级集中监督模式探析

范妮娜 矣建华 尹国君 陈艺 李潇月 杨韵

摘要： 本文基于对当前国库事后监督现状的分析，提出事后监督由分散的业务复审型向以风险为导向的分级集中监督转型的思路。以重新定义监督的目标为起点;从风险的角度全面识别国库风险，形成国库风险数据库;采用德尔菲法、模糊综合评价法建立风险分析评估标准，确定风险等级;设计四级垂直联动的监督主体，打造低成本、高效率、具备不断自我调整和优化能力的事后监督体系，促进国库风险管理水平不断提高。

关键词： 国库  事后监督  风险导向  分级集中

自1985年《中华人民共和国国家金库条例》颁布，确定由中国人民银行具体经理国库34年来，人民银行国库系统已经形成了一套相对完备的事后监督体系和方法。但是随着财税体制改革不断深化和信息技术不断突破，国库风险因素日趋多元化，传统事后监督的机制和手段已经难以适应国库高质量发展的要求。

一、当前国库事后监督存在的主要问题

人民银行国库事后监督工作主要经历了分散监督、集中监督、再分散监督三个比较典型的发展阶段。当前的分散监督阶段自2015年开始，人民银行地（市）中心支行撤销事后监督中心，交由国库部门内部履行。

这种监督模式主要存在以下问题：一是监督方式落后，电子化程度不高，且未全面考虑风险管理，风险导向性不强，难以适应业务电子化发展的要求。二是监督独立性和威慑力明显不足;上级对下级工作指导督促力度不够;对结果的转化运用不足，不能有效促进监督流程改进和监督结果的运用。三是风险意识淡薄，风险意识和能力呈现自上而下逐级递减情况，基层监督人员普遍存在年龄偏大的情况，习惯用经验代替制度执行监督任务。

因此，本文基于对当前国库事后监督现状的分析，提出事后监督由分散的业务复审型向以风险为导向的分级集中监督转型的思路，从转型目标、监督对象的确定，到国库风险的识别和评价以及业务监督路径构建等方面论述国库事后分级集中监督的体系设计。

二、国库事后分级集中监督目标及对象

根据国库风险的特点，将收集和整理的国库风险事件，从发生的可能性及影响程度两个维度进行评估分级，通过采取“流程控制+系统筛选+重点监督”的模式，将不同等级风险派发至对应级别监督主体进行监督，实现对国库事后监督工作的分级集中监督管理。

（一）主要目标

国库事后分级集中监督体系的构建应以明确监督目标为起点。本文借鉴《中央企业全面风险管理指引》中设定的风险管理总体目标，结合人民银行经理国库的特点，将分级集中监督的主要目标概括为以下五个方面：

1.资金安全完整。有效发现、预防和化解国库面临的各种风险，减少业务运转中的不确定性，最大限度降低国库资金发生损失的概率或损失程度，保障资金安全完整。

2.系统安全运行。根据管理制度要求及业务运行管理状况，及时加强系统管理及优化参数设置，为国库业务的持续、平稳运转提供保障，提高国库业务运转效率。

3.业务合法合规。确保国家法律法规、内部业务操作规章制度得到有效遵守，上级管理部门为实现工作目标而采取的各项措施得到贯彻执行，确保国库业务运转和管理合法合规。

4.数据真实准确。完整地记录和反映财政收入、支出、库存等情况。确保收支预算科目使用正确，账务记载数据真实、准确、完整，各关联报表数据平衡，账证、账表、账实相符。

5.树立国库形象。有效预防和规避风险，保障国库资金的安全完整，促进国库操作、管理、研究等各项工作优质、高效开展。提升国库履职水平，充分发挥国库在经济社会发展中的作用，树立良好的国库形象，维护国库声誉。

（二）主要对象

目前，国库事后监督主要对象①包括会计凭证、会计账务、国债业务、账务核对、国库会计核算系统、国库业务应急处理及其他。本文借鉴《巴塞尔新资本协议》中关于对操作风险管理提出的要求，将事后监督关注的重点聚焦于国库运行风险。按风险发生的业务环节及是否涉及资金损失，将收集的108个国库风险点分为内控管理、账务组织及账务核对、不涉及资金流出的会计账务处理、涉及资金流出的会计账务处理、系统及应急管理五种风险类型并建立了国库风险数据库。

三、国库事后分级集中监督路径设计

本文在对国库事后监督对象进行详细分析后，建立了国库风险数据库，从风险发生的可能性及对事后监督目标实现影响程度进行分析，确定风险等级，明确分级集中监督的机构设置、业务流程及结果运用模式。

（一）风险评级的标准、步骤和结果

1.风险评估分析标准。其一，发生可能性标准。根据云南省历年国库内部实地业务检查、自查，及外部审计等各类专项检查中发现的国库风险事项，将可能暴露的风险频次确定为1-5级（见表1）。风险频次以历年检查中一个检查周期暨三年内风险发生的次数来进行衡量。

具体标准 一个检查周期内发生2次及以下 一个检查周期内发生3-4次 一个检查周期内发生5-6次 一个检查周期内发生7-8次 一个检查周期内发生9次及以上

其二，影响程度标准。影响程度从国库资金安全、系统安全、合规性、报告目标、国库声誉五个方面进行分级，具体分为1-5级，分别是“低、较低、一般、较高、很高”。有历史数据时，参考值为评估主体三年内辖内已暴露该风险事项影响程度最高值;没有历史数据时，由评估主体根据评级标准综合判断。当一个风险事项的影响程度同时适用多个标准时，风险影响程度的级别取最大值。

2.风险指标评级步骤。首先，采用德尔菲法②选取辖区10名国库工作经验丰富人员组成专家团，对风险数据库中的108个二级指标从风险发生的可能性和影响程度两方面进行评估，确定其中52个由本级国库进行监督。

其次，剩余的56个风险指标由于专家团成员意见不一，文章又选取了全省范围内31位国库会计主管、部门负责人等进行二次调查，并运用模糊综合评价法③，通过每一类指标中两两指标之间比较得出相对重要性矩阵，判断标准如下：（見表2）

最后，再使用方根法，在MATLAB中编程计算出56个二级指标，判断矩阵的最大特征根和特征向量，并进行一致性检验。经计算，五个风险分类的二级指标的权重W④i（i=1，2…，5）及一致性检验结果（见表5）均通过一致性检验，可以确定这56个国库风险影响的严重程度。

3.风险指标评级结果。根据权重，再将56个国库风险的影响分为三级，具体为：一是三级风险，风险发生的可能性较小且影响程度一般或风险发生的可能性较大但影响程度较小的18个，加上前期专家团成员评价为本级监督的52个风险，共计70个;二是二级风险，风险影响程度一般但是发生概率较高或风险影响程度较大，共计27个;三是一级风险，风险影响程度较高并且发生概率很大或风险后果影响程度很高，共计11个。

（二）模式构建

在风险识别、评价和分级的基础上，围绕风险管理和质量控制两个主题，紧扣模式构建目标，通过整合目前相互独立和分散的监督资源，依托事后监督系统，搭建数据分发平台，建立监测模型，采取不同层级风险业务由对应监督主体负责的方式，构建完整、动态的事后监督体系。本文建立省分库、一级风险监控中心、市级中心支库、县级支库事后监督岗位四级垂直联动组织架构，提高事后监督的独立性、权威性、专业性。

1.工作流程。其一，县级、市级监督岗位，一级风险监控中心工作流程。（见图1）

如图，通过监测模型分析筛选后，自动将一、二、三级风险业务发送至对应级别监督主体，各级监督人员通过初步判断，提出具体要求。各级责任国库按要求反馈信息，监督主体进行确认，如无问题，标记后流程结束;如确认为有问题，监督主体下发通知书，提出整改要求，责任国库在规定时间内报送整改情况。监督人员确认，如未整改到位则要求再次整改。

其二，省分库工作流程。（见图2）。结合一级风险监控中心、市级事后监督定期上报的风险评估分析报告，分析各类风险事件及系统下发的各类监督数据，形成全省风险分析报告后发布全省。同时，更新优化监督模型，修正、调整监督对象，完善国库风控机制。

2.成果运用。其一，制定个性化监督方案。省分库结合全省各级机构暴露的问题和风险情况，动态调整不同国库风险的等级，指导各级国库制定个性化的监督方案，提高监督效率。

其二，建立監督对象准入和退出机制。根据风险的不断变化和迁移，持续优化监督模型、方向和重点，调整风险管理对象和监督内容的层级，始终将关注的焦点锁定在高风险对象上。

其三，促进业务流程再造。对于监督中反映较集中的问题，有针对性地采取处置措施，从根本上消除风险事件产生的关键驱动因素，进而达到优化业务流程，促进业务流程再造的目的。

其四，有效提升国库管控效率。将国库业务操作、流程管理、现场检查等多种管理机制有机地结合起来，从根本上解决其他监督机制与事后监督缺乏联动的状况。

其五，促进监督人员素质的提升。解决当前事后监督工作中存在的监督独立性、威慑力不足的问题，促进辖区国库监督人员业务水平和素质的提升。

四、配套政策建议

（一）加强国库监督工作的制度供给和组织领导，促进各级监督主体职能发挥

首先应加强制度建设，保障制度供给，从制度层面明确各监督主体自身工作范围和职责。其次，各监督主体严格按照自身职责分工，充分发挥各级监督主体的监督职能，严格落实各项监督职责和工作要求。

（二）加强国库监督工作信息化，科学化管理，提高监督工作的效率和自动化水平

国库监督工作电子化、信息化、科学化、自动化发展是必然的趋势。要求国库监督工作具备更加现代化的管理手段，最终通过数据系统将监督数据的确认、计量、评估、报告和整改等功能高度整合，真正实现国库风险监督模式从“人控”到“机控”转变，提高监督工作的效率和自动化水平。

（三）加强对监督工作的考核管理，加大风险意识教育力度，营造浓厚监督氛围

实现国库风险防控的全方位管理，需优化加强国库监督工作在国库综合目标管理考核工作中的比重，引起各监督主体和监督责任人的重视。同时，通过丰富培训手段、内容、扩大参训人员范围等措施，营造浓厚的监督氛围。

（四）加强监督结果运用，促进国库业务高质量发展

做好国库监督工作的目的就是要为做好国库各项业务服务。通过科学监督得到的监督结果，应更加有效和广泛地运用于国库内控管理、账务组织、会计账务处理等业务领域中，不断提升国库业务管理水平，促进国库业务不断向高质量发展迈进。

注释：

①监督主要对象：来源于《中国人民银行国库会计核算监督办法》（银办发[2017]115号）。

②德尔菲法，又称专家咨询法。即采取匿名的方式广泛征求专家的意见，经过反复多次的信息交流和反馈修正，使专家的意见逐步趋向一致，最后根据专家的综合意见，从而对评价对象作出评价的一种定性与定量相结合的预测、评价方法。

③模糊综合评价法是以模糊数学为基础，应用模糊关系合成的原理，将一些难以准确量化的因素定量化，从多个因素对被评价事物隶属等级状况进行综合性评价的一种方法，以实现相对准确认识和分析问题的目的。基本原理：首先确定被评价对象的因素集和评价集;再分别确定各个因素的权重及它们的隶属度向量，得到模糊评价矩阵;最后把模糊评价矩阵与因素的权向量进行模糊运算并进行归一化，得到模糊评价综合结果。

④W表示指标的权重，权重代表该指标的重要程度，权重的数值越高，表明该风险对其分类的影响程度越大。

参考文献：

[1]戴志华.商业银行事后监督战略转型设计刍议[J].金融会计，2014（4）：36-46.

[2]邹旭，李倩，魏潇.人民银行国库事后监督转型路径探析[J].金融会计，2015（12）：59-63.

[3]李飞.对国库事后监督的再探讨[J].金融与经济，2016（07）：91-93.

[4]武慧毅.基层央行风险导向型事后监督模式探究[J].财政与金融，2018（20）：60-62.

范妮娜供职于中国人民银行昆明中心支行;矣建华供职于中国人民银行玉溪市中心支行;尹国君、陈艺供职于中国人民银行德宏州中心支行;李潇月供职于中国人民银行临沧市中心支行;杨韵供职于中国人民银行昭通市中心支行