0~3岁婴幼儿托育服务政策解读

王晓贝 王景芝

【摘要】本研究运用词频分析法对2016年以来0～3岁婴幼儿托育政策进行解读，经过分析与讨论得出的结论为：服务性为托育政策的核心、托育机构是托育服务实施的依托、标准是评估托育质量的基础、多方合力构建托育服务立体网络。因此与之相对应提出：应突出政府服务的公共性、提升机构托育的多样性、增加评价体系的公开性、发挥社会与家庭力量的補充性几点建议。

【关键词】词频分析法；0～3岁婴幼儿；托育服务；政策解读

【中图分类号】G617 【文献标识码】A 【文章编号】1005-6017（2020）12-0018-06

【作者简介】王晓贝（1989-），女，石家庄人，河北师范大学教育学院硕士研究生，河北省早期教育学会副秘书长；王景芝（1963-），女，河北邯郸人，河北师范大学教育学院教授、硕士生导师，硕士，河北省早期教育学会副会长。

一、问题的提出

2016年1月1日起“全面二孩”政策在全国范围正式开始实施，这意味着每对夫妻允许生育第二个孩子，政策颁布伊始有专家预计将迎来我国生育高潮。但是在实行“全面二孩”政策四年后，国家统计局数据表明，2016年人口出生率为12.95%，2017年人口出生率为12.43%，2018年人口出生率为10.96%，2019年人口出生率为10.48%，人口出生率并没有出现像先前专家预期的生育高潮，反倒是呈现在逐年下降的趋势。影响人口出生率下降的重要因素就是女性参与家庭经济活动的状况（潘秀芳[1]，2017），如何平衡女性在家庭和事业的选择，国家托育服务质量就显得尤为重要。

近些年来，“育儿难”“育儿贵”等社会问题凸显，越来越多学者将目光聚焦于托育服务上来，有研究者（张燕[2]，2019）通过实证调查发现，我国托育服务需求是巨大的，特别是城市中双职工家庭，他们对于托育服务的要求不再仅局限于保育，更加迫切需求高质量的托育服务，主要体现在机构环境设置、教师专业化程度、早期教育理念、便利性服务、对家庭的指导等方面。而反观托育机构现状，市场上托育机构以民营为主，质量参差不齐，由于经营成本较高因此托育价位偏高，以全日托、亲子班形式为主，无法满足家长的多方面需求（潘亭秀[3]，2020）。家长高质量托育需求与市场单一形式供给之间的矛盾凸显，迫切需要国家从宏观上予以调控。

2017年10月党的十九大报告中提出在幼有所育上不断取得新进展，同年12月中央经济工作会议上强调解决好婴幼儿照护和儿童早期教育服务问题。2018年和2019年政府工作报告中分别提到“运用互联网等信息化手段，加强对儿童托育全过程监管”和“加快发展多种形式的婴幼儿照护服务，支持社会力量兴办托育服务机构”。2019年国家发展改革委等18部门联合发文《加大力度推动社会领域公共服务补短板强弱项提质量 促进形成强大国内市场的行动方案》，文中提及增加托育服务有效供给。2019年国务院办公厅正式发布《国务院办公厅关于促进3岁以下婴幼儿照护服务发展的指导意见》。政府各部门出台一系列托育服务政策文件，旨在从顶层设计上保障托育服务行业稳步健康发展。

市场经济的发展、企业策略调整与宏观国家政策导向有直接关系，国家政策出台甚至可以扭转地区经济局面（姚翔[4]，2019）。国家政策文件体现了政府对社会经济发展的关注焦点，是行业发展的风向标。基于此，本文以2016年至2019年中央和河北省地方发布的托育服务相关政策文件为基础，运用NVivo12软件对其文本数据分析，重点分析国家政策导向。本研究通过政策解读进而制定相关规章制度有助于加强市场监督，规范托育服务市场行为，同时补充了托育服务政策研究的分支，有利于完善托育服务研究体系，对于构建我国托育服务体系起到一定的理论和现实指导意义。

二、研究过程

（一）研究对象

本文研究的托育服务政策指的是国家和地方政府为保证0～3岁婴幼儿能够得到充分的照护和教育，而颁布的法规、公告、指导意见、决定、办法以及相应的通知，旨在满足家庭托育需求，构建国家托育服务体系的政府文件。依据我国政府部门的机构设置，国务院根据各阶段基本国情颁布各项条例，由上到下层级传达，最终由各级地方政府落实执行。中央文件中反映出更多的是全国托育服务的共性问题，河北省文件是以中央文件为基础，结合河北省地区具体情况，能够传递出地方托育服务中存在的个性问题。中央文件与河北省地方文件之间存在共性与个性、普遍与特殊的关系，并且河北省经济发展水平处于全国中等水平，具有一定代表性，能够有效反映出大部分地方托育服务政策水平。因此，本研究选取中央和河北省托育相关政策文件为研究对象。

研究对象取样来自2016～2019年中央和河北省政府印发的关于0～3岁婴幼儿托育方面的政策、指导意见、决定、通知、公告、办法等文件，如国家卫生健康委办公厅印发的《国家卫生健康委关于做好托育机构相关工作的通知》，国务院办公厅发布的《国务院办公厅关于促进3岁以下婴幼儿照护服务发展的指导意见》，国家卫生健康委办公厅、中央编办综合局、民政部办公厅、市场监管总局办公厅制定的《托育机构登记和备案办法（试行）》和国家卫生健康委制定的《托育机构设置标准（试行）》等17篇中央文件，以及河北省卫生健康委发布的《河北省卫生健康委办公室关于做好托育机构相关工作的通知》、河北省政府印发的《关于促进3岁以下婴幼儿照护服务发展的实施意见》等8篇河北省地方文件。文件全部来源于中国政府网站（www.gov.cn）和河北省人民政府网站（www.hebei.gov.cn），将以上资料分为两类，即中央文件和河北省地方文件。

（二）研究方法

词频分析法是文献计量学中一种常用的方法，其理论来源是齐普夫定律（李仙仙[5]，2019）。词频的某些波动是与社会现象、情报现象的波动存在着内在联系的，通过词频可以分析和预测社会现象与情报现象（邓珞华[6]，1988）。从资料的关键词可高度提炼出其主旨和核心思想，因此政策文件高频词分析可以一定程度上反映出国家在制定政策的热点与侧重点。基本步骤是从政府官方网站上下载关于托育服务的政策和文件，运用NVivo12软件进行词频分析，筛选出文件中的高频词汇，并进行排序分类，寻找政府制定政策的关注点，为政策解读提供便利。

（三）数据处理

将两类资料分别导入NVivo12软件中，重点操作如下：第一，最小字符长度设置为2；第二，合并近似词语，如必要、需求、需要、要求等词语合并为要求；第三，删除无关词语，如20、15等数字，以及下达、予以、听从等动词；第四，重点关注关键性名词，提取所有资料的关键词；第五，每份资料分别筛选出1000个關键词，按照其出现的频次进行排序，排名靠后的关键词出现的频次少，不具有代表性。本文研究的方向是政策的关注焦点，因此，分别截取前50个高频词，将结果存储于2个Excel表格中，同时导出词云图片。最后在Excel表格中选中单词列和计数列，以柱状图形式呈现词频查询结果。进一步缩小关键词范围，最终在中央政府托育文件中选取词频大于200的前10个关键词，在河北省政府托育文件中选取词频大于50的前10个关键词，用表格形式呈现其词频数和加权百分比，如表（见下页）所示。

（四）词频统计结果

2016～2019年中央和河北省政府托育文件中前10个高频词以及其词频数和加权百分比如表（见下页）所示。从中央文件关键词计数排序可知，前五位的关键词是“服务”“管理”“机构”“工作”“婴幼儿”，从河北省托育文件关键词计数排序可知，前五位的关键词是“服务”“婴幼儿”“工作”“管理”“机构”，虽然这五个关键词的计数排列顺序不同，但无论中央托育文件还是河北省托育文件，关注的焦点都集中在这五个方面，也说明中央和地方托育政策制定上显现出一致性和连贯性，反映出我国托育政策自上而下地进行落实。

具体统计结果如下：

第一，如下表所示，“服务”的词频在中央托育文件关键词和河北省托育文件关键词中分别为613次和237次，均位于高频词之首，说明在托育政策中服务处于重中之重的地位。

第二，如下表所示，“机构”是分别位于中央托育文件关键词第三和河北省托育文件关键词第五的高频词，说明国家对于托育机构的足够重视。

第三，如下表所示，“标准”在中央托育文件关键词的词频计数为323次，在河北省托育文件关键词的词频计数为78次，同样属于高频词，体现出标准的重要性，根据标准建立一种行之有效的评估系统，来测评婴幼儿托育服务的质量，这既是对婴幼儿家长的服务保证，也是对托育质量提高的一种激励。

第四，如下表所示，值得注意的是，“卫生”“健康”这些词语也属于政策制定的高频词，这是婴幼儿托育服务的特殊性决定的，保证婴幼儿的安全健康是其成长发展的基础性工作，也是托育工作的首要任务，因此首先应从政策上予以保障。

第五，在对前50个高频词分析中，中央托育文件关键词从第十一位开始分别是：制度、国家、建设、提供、职业、地方、消费、社会、支持、建设、政策、问题、人员、实施、部门、设施、相关、加强、安全、社会、社区、改革、责任、活动、备案、家庭、人口、保健、信息、孩子、教育、完善、政府、计划生育、检查、儿童、企业、培训、保障；河北省托育文件关键词从第十一位开始分别是：要求、专业、信息、建设、健康、实施、保障、政府、体系、教育、社会、加强、责任、卫生、部门、示范、设施、试点、形式、推动、就业、教师、安全、家庭、行动、内容、国家、社区、能力、人员、情况、登记、政务、消费、问题、项目、单位、培训、措施、方面。可以将这些高频词按照不同层面进行分类，“机构”“制度”“政策”“部门”“就业”“改革”“人口”等词语归纳为国家层面；“职业”“人员”“社区”“企业”“教师”等词语属于社会层面；“婴幼儿”“卫生”“健康”“教育”“孩子”等词语归属于家庭层面，婴幼儿托育服务的良性发展正需要这三个方面的支持，因此国家在制定托育政策时，也是从这三方面入手，细化各方责任，全力保障托育服务健康发展。

三、分析与结论

（一）服务性为托育政策的核心

结果表明，“服务”在中央和地方托育文件中位列最高频的关键词，说明国家在托育政策制定时，托育服务都是其关注的焦点，托育服务的本质属性是服务，这点与中外学者对于托育服务政策的观点保持一致。MACDONALD[7]（2015）指出女性就业人数上升，这有助于社会经济发展，同时增加家庭经济收入，有利于家庭稳定。国家政策关乎儿童托育的成本和可获得性对家庭能够做出的选择有明显的影响。这些选择包括家庭何时生孩子以及生多少孩子，父母（双职工家庭）之间家庭和事业的分配，以及家庭（特别是单亲家庭）的经济保障。有研究表明[8]（2015），当儿童照护费用是可以承受和可以获得时，会增加母亲的就业，并且增加女性生育意愿，国家托育福利也会促进母亲就业。庞丽娟[9]（2019）强调了婴幼儿教保服务对儿童健康发展、国民素质的提高、家庭幸福等各方面的重要性，建议构建我国0～3岁婴幼儿托育服务首先应明确服务的公益性和教保性。政府可以把儿童托育服务想象成一种“公共产品”，是一种符合公共利益的服务，这是国家所有公民的福祉（BEACH.J[10]，2015），应突出其便利性和公益性的特点。

但我国现阶段托育服务在实施中大多无法满足家庭托育需求，并没有充分体现其“服务性”的宗旨。调查表明托育服务不能完全满足青年家庭的需求，主要在于费用、便利性、专业素质等原因（洪秀敏[11]，2019）。因此，政府在建构托育服务体系中，首先在理念上应明确托育服务的“服务性”本质，以切实解决家庭实际问题为目标，厘清政府职能为前提。

（二）托育机构是托育服务实施的依托

数据显示，“机构”同属于高频词，说明托育机构在托育服务工作中的重要性。托育机构是托育服务实施的依托，是开展托育的媒介。在美国，有明确划分机构型和家庭型托育模式，与家庭托育相比，机构型托育旨在提供基础照料，它必须遵守州的法律，办理营业执照，机构中有很多照看者，机构有不同的项目，包括婴幼儿托育，学前教育项目，组织课前或课后活动，与此同时，机构型托育比家庭型托育要昂贵（Danielle A.[12]，2005）。国家托育政策会影响家庭选择托育机构，Danielle A.[13]（2005）提出政府福利补贴也可以扩大家庭选择托育模式的范围，可以选择一些他们可能负担不起的托育机构。

我国研究者（韦素梅[14]，2018）通过对上海市公办托育机构进行实证调查发现，现有公办托育机构模式单一，仅为日托型与半日托型，而家长对于应急式等灵活的托育模式需求迫切。结合近几年新闻媒体报道的部分幼儿园和托幼机构恶性虐童事件，侧面反映出我国婴幼儿托育服务质量有待提高，特别是民营托育机构，由于市场监管未完善，其发展水平参差不齐。托育机构的质量关乎我国托育服务的健康发展，政府对于托育机构的监管应从市场准入、过程监督、动态评价等多维度综合把握，才能真正有效提高托育机构的整体质量。

（三）标准是评估托育质量的基础

“标准”一词同为中央和地方托育文件中的重要关键词，托育服务标准的建立是进行评估托育质量的基础，其可发挥卡尺的作用。Riley DA[15]（2005）指出国家法规在某种程度上依靠基于研究的质量指标，来制定和执行儿童保育计划中儿童健康和安全的最低标准，监管的主要目的是维持最低标准，而不是鼓励更高的质量。也就是说，标准即为此领域规范的最低要求，类似于门槛的作用。我国研究者冯丽娜[16]（2016）借鉴我国台湾的托育质量评鉴计划，此计划包括结构性和过程性两个指标，内容涵盖托育活动、卫生保健、机构管理、特色创新等领域，评估结果公开透明，提出研发适合本土的托育机构质量评价指标，建立常规化信息发布与奖励督导机制。

自2019年10月8日起我国正式开始实施《托育机构设置标准（试行）》（以下简称《标准》）和《托育机构管理规范（试行）》（以下简称《规范》），两份文件依据《国务院办公厅关于促进3岁以下婴幼儿照护服务发展的指导意见》的要求而制定，旨在提高托育机构专业化和规范化水平，适应于0～3岁婴幼儿托育机构。《标准》中明确规定了托育机构的设置要求、场地设施、人员规模等内容，《规范》涉及备案管理、收托管理、保育管理、健康管理、安全管理、人员管理、监督管理七项内容。《标准》和《规范》的出台，明确了机构设立的许可制度，细化了市场准入条件，这是我国托育服务历史性的一步。但是文件在具体实施过程中，政府部门应以一致性和连贯性为原则，即统一规范要求，公平公正地实施监管为一致性，从中央到地方有组织有计划地开展工作则为连贯性，以这两点原则为基础，充分发挥标准规范的作用。

（四）多方合力构建托育服务立体网络

托育服务的良性发展需要从国家、社会、家庭三个层次入手，明确各方责任义务，同时加强三方沟通协作才能建构中国特色的托育服务立体网络。Friendly[17]（1995）介绍在1966年实施的加拿大援助计划（CAP）的儿童保育规定，CAP一直是加拿大主要的联邦社会福利立法，与各省分担社会援助或福利、社会服务和儿童福利的费用，它是联邦政府用于规范儿童看护的唯一资助机制。这是从国家层面，政府在托育服务发展中起着至关重要的作用，可通过立法形式实施财政补贴；在社会层面上，潘鸿雁[18]（2020）参考上海市普惠托育点建设经验，托育点应以社区为依托，载体多样化，以便民为目标，在市场与政府的关系方面，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，调动社会力量的积极性，开展多形式的托育服务。在家庭层面上，王天仪[19]（2018）运用量表了解我国贫困农村0～3岁儿童早期发展和家庭养育状况，结果发现贫困农村地区家庭教育水平普遍不高，导致农村0～3岁婴幼儿发展明显滞后，改变农村家庭传统育儿方式，提高农村家庭养育质量等问题亟需解决。托育政策的维度与学者们的研究视角基本保持一致，笔者认为国家、社会、家庭是保障婴幼儿发展的基础，只有三者相互配合，各尽其职，各负其责，才能真正建立我国立体化的托育服务网络。

四、建议

（一）突出政府服务的公共性

0～3岁婴幼儿托育服务应作为社会基础建设一部分，关系到人口增长、儿童发展、妇女就业、社会公平、经济发展等方方面面。在一些高福利国家，如在丹麦，市政府要负责几乎所有的公共托育服务，公共托育得到了强有力的财政补贴，此外，儿童保育部门是丹麦福利制度的重要组成部分，占市政总开支的13%（Lotte[20]，2001）。政府在托育服务发展中应起到主导作用，在体制内部明确部门分工，区域职责划分，制定严格的制度规范，推动我国托育服务健康发展。对于公众通过政策引导、福利补贴、税收优惠等多种方式，减轻家庭托育负担，关注妇女再就业和职业培训，阶段性延长产假，最大限度增加托育福利。各级政府在实施过程中，可根据地方财政差异，采取具有地域特色的扶持方式，如提供托育服务场地、优先建设用地、减免水电费等多种形式。同时从提升服务质量入手，拓宽托育服务范围，涉及内容应涵盖健康、语言、社会、科学、艺术五大领域，有效助力婴幼儿全面发展。

（二）提升机构托育的多样性

托育机构在托育服务发展中起着基础性作用，而我国现有的托育机构，无论是公办机构还是民营机构的托育模式都呈现出单一化和固定化的特点，已经无法满足家长高质量的托育需求，因此政府推动托育服务供给侧结构性改革，从家长的需求侧出发，从根本上提高托育服务机构质量，丰富机构的托育模式，增加托育机构运行的灵活性，可借鉴发达国家成熟的托育模式，如日本的喘息式托育，满足家长临时应急照护需要。多元化的托育模式扩大了家长选择的范围，增加使用托育机构的家庭人数，进一步促进社会经济发展。在整个托育服务体系中，公办与民办的比例划分，在公办托育机构以政府财政拨款为主，应引入个人资金，减少财政压力，同时适度进行市场化经营模式，丰富托育内容，引进竞争机制，有利于公办托育机构的良性发展；对于民办托育机构中，政府应增加财政补贴、税收优惠等方式，减少企业经济压力。另外，政府可采取购买服务，推广普惠性托育机构，鼓励开办职工亲子园，幼儿园加开托班等方式，充分利用已有资源，有效降低机构营运成本。

（三）提高评价体系的公开性

托育服務的质量评估体系建立有助于托育服务质量提高，质量评估是一种标准、一种卡尺，规范托育服务的市场行为有重要意义。家长仅凭自身经验和托育机构的单方宣传，很难从众多托育服务场所中选择合适的机构，因而需要政府建立一套托育服务质量评估系统，由婴幼儿教育专家和权威人士对各大机构进行系统评估，根据环境、师资水平、教育质量等多方面内容进行打分，进而划分优良等级，便于家长选择，同时这也有利于促进托育机构问题整改，提升自身质量。以评价标准为基础，明确托育服务准入机制、定期考评与临时抽查相结合、重在培育与指导，建构自上至下的动态托育评价体系，从多维度提升托育服务质量。

（四）发挥社会与家庭力量的补充性

各级政府可通过多种渠道了解本地区家庭托育需求与托育市场现状，结合地区特点，因地制宜地采取措施。在河北省，以省会石家庄为例，缺乏公办托育机构，大多采取家庭式托育为主，隔代教养和雇佣保姆托育方式居多，因此，政府可以借鉴发达国家较成熟的家庭式托育，对于0～3岁婴幼儿家长使用家庭保姆式托育或隔代教养托育模式的，地方政府也应给予适当补贴以减轻家庭式托育负担。同时加强家庭教育指导，如专家入户指导、开展家庭教育讲座与培训、定期亲子活动等多种方式，旨在逐步提高家庭教育质量。另外，在托育服务中充分发挥社区的作用，政府对社区实施规范化管理，可以社区为中心，建立便民化的托育服务。由社区工作人员建立“邻里友好互助群”，利用社区便利与邻里互信，与家政服务合作，开展灵活多样的婴幼儿照护服务。

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通訊作者：王景芝，jingzhi63@126.com

（责任编辑 张付庆）