我国碳汇市场发展的问题及建议

季然，宋烨

(南京林业大学 经济管理学院，南京210037)

1 我国林业碳汇市场发展情况

林业碳汇是我国推动林业改革、促进林业可持续发展、适应气候变化和促进低碳减排的重要模式。因此，大力发展林业碳汇对我国来说至关重要。本文根据我国出台的碳汇政策和我国林业碳汇项目这两个方面对当前的林业碳汇市场发展情况进行简要论述。

1.1 我国出台的碳汇政策

迄今为止，我国已经出台的碳汇相关的政策文件共有六个。2015年9月，我国发布了《生态文明体制改革总体方案》，该文件主要宣布了对林业碳汇的有效机制的建立。而后又在2016年和2018年分别发布文件来健全碳排放相关的交易机制，侧面促进了碳汇交易市场的发展。同一时段，我国还出台了《国务院办公厅关于完善集体林权制度的意见》、《国家林业和草原局关于进一步放活集体林经营权的意见》、《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战三年行动的指导意见》等政策文件，主要帮助推进林业碳汇进入碳交易市场，重点是贫困地区，明确提出碳汇市场的发展对促进贫困地区经济脱贫具有重要意义[1]。可以看出，我国从2015年出台碳汇相关的政策文件开始，一直到2018年为止，大部分政策文件都以推动和促进林业碳汇进入碳交易市场的作用为主，并没有设计或出台明确的林业碳汇政策来指导碳汇市场的发展。

1.2 我国林业碳汇项目活动

当下，我国的林业碳汇项目都是核证减排量交易项目的一种，主要有3种类型：一是中国核证减排机制(CCER)下的林业碳汇项目，包括省级林业普惠制核证减排量项目(PHCER)、北京林业核证减排量项目(BCER)和福建林业核证减排量项目(FFCER)等；二是清洁发展机制(CDM)下的林业碳汇项目；三是其他自愿类项目，包括林业自愿碳减排标准(VCS)项目、非省级林业PHCER项目、贵州单株碳汇扶贫项目等。

2004年到2018年，国家发展改革委一共只批准了6个林业CDM项目，其中5个碳汇项目在CDM执行理事会注册成功、2个项目获得签发，部分项目被世界银行生物碳基金购买。

中国自愿减排交易信息平台公示了将近100个自愿类项目设计文件，但是现在只有13个项目获得备案、3个项目的核证减排量被签发、1个项目的首期签发量成功出售。同时易碳家BCER途径预签发了3个林业碳汇项目首次监测期内的60%的核证减排量，其中的72615吨挂牌成交了265.5万元；FFCER途径备案了7个林业碳汇项目，签发了118.0万吨核证减排量，其中的27.4万吨实现了525万元的交易收益。在其他自愿类项目上，截至2017年底，VCS标准注册了我国的6个林业碳汇项目，签发了其中2个项目的核证减排量，云南、福建和内蒙古的项目业主与相关公司签署了碳汇交易协议，内蒙古卓尔林业局获得了40万元碳汇收益。

此外，自2011开始，中国绿色碳汇基金会为主发起、推动和倡议实施的多个林业碳汇减排交易项目也在6年时间里陆续得到实现，如竹子造林碳汇项目、森林经营碳汇项目、大型活动及公众排放碳中和项目等。购买蚂蚁森林植树减碳、履行植树义务减碳和单株碳汇扶贫活动等其他碳汇行为也在持续发展中。

2 我国林业碳汇市场发展中存在的问题

2.1 营林主体观念滞后

当前国内关于林业碳汇重要性的认识仍然不足，尤其是对于营林主体而言，大多数依然以种树砍树，出售商品木材为主，而忽略了树木在生长过程中所产生的林业碳汇价值。营林主体不能够对林业碳汇价值形成正确科学的认识一大主要原因是国内缺乏这一方面相关的教育、宣传与培训。未对林业碳汇的重要性得到良好认识，进一步导致他们对林业碳汇不够重视，从而出现林业碳汇观念滞后的问题[2]。另一方面也和营林主体自身观念滞后有关，尤其是位于贫困林区的营林主体，虽然拥有大片林区，但对于林业碳汇的生态价值不够了解，这不仅影响生态文明建设，也会对生态扶贫政策的实施造成困难。同时，当前低碳经济、绿色金融等理念在金融业、制造业等行业的发展正在逐步推进，然而在营林主体当中却较为少见，缺乏相应的人才储备和专业技能是重要原因之一。知识的局限性也导致了营林主体在现实生活中经营的困难，如何对树种进行筛选、培育、种植、管理，按照相关手续核证林业碳汇，通过正规平台进行核证碳汇的交易，这些知识盲点对营林主体自身的经营收益造成了负面影响的同时，也给林业经济带来了一定制约。

2.2 政策指导意见模糊

通过对我国出台的碳汇政策分析，可以发现目前政策文件大多以推动林业碳汇进入碳排放权市场为主，并没有具体的发展措施。至于通过林业碳汇交易机制落实乡村振兴、生态扶贫等政策也只能在摸索中缓慢前进。但是当下林业碳汇市场启动慢热和指导意见的模糊有很大的关系，只有通过具体妥善的措施，才能够加快林业碳汇市场交易体系的建立，实现生态文明建设的同时发展经济，帮助加快打赢脱贫这场战役。目前，林业碳汇市场的大框架已经初步形成，但当前的具体政策制定与支持力度仍存在很大的差距，具体的配套措施例如专门用于林业碳汇交易的平台场所、进行林业碳汇核证的专业机构等一系列指导专业部门和专业人才进行操作的相关文件并未出台。在考虑到基本市场配置的情况下，进行有效的政府政策的设计，是我国林业碳汇项目能够在激烈的市场竞争中实现科学发展的重要因素[3]。但是我国目前仍缺乏具有方向性的政策，指导意见模糊。

2.3 毁林现象依然存在

随着国内近几年对于森林的保护措施进一步实施，国内乱砍滥伐现象较之以前有很大的好转。但由于国内砍伐限额的设定与日益发展的林业经济不再匹配，各地区的林业资源、木材需求也各不相同，因此国内一些偏远山区依然存在毁林现象。通过政策的正确引导和观念的改正未必能从根本上解决问题，虽然各级政府之间能够进行积极合作，充分调配各省市之间的采伐限额，满足企业日常所需，同时也加强了防护和监督，但在现实生活中，总会存在漏网之鱼，少数欠发达的森林资源丰富地区依然会有毁林现象出现。例如，近几年爆发的森林火灾大多数是由于人类活动引起的，其实也是从另一方面反映出了人类对于森林的保护和重视并没有跟上当前日益发展的林业经济的步伐。

3 关于建设林业碳汇市场体系的若干建议

3.1 加强政策指导

至今，我国出台的碳汇政策大多是推动林业碳汇进入碳排放权市场的文件，对林业碳汇市场的指导性较弱。现在可以结合国际环境与国内的碳交易试点运作的经验，借鉴澳大利亚和新西兰等几国已经发行的林业碳汇参与规则，在注意与国际相关法规衔接的情况下，推进新的中国林业碳汇交易市场相关政策与法规的设计[4]。加快建立整套完善的碳汇法律体系，可以更好的让碳汇市场经营行为有法可依，有效规范市场主体经营行为，对碳汇市场起到更好的指导作用[5]。

另一反面，保险机制与补贴政策的变化也影响着营林主体的碳汇林经营规模大小，所以政策的修改和更新也要注意加强林业保险的补贴机制。保险补贴政策的革新可以减少营林主体的财政压力，实现林业碳汇市场化的有效发展。通过加强政策指导和保险补贴，不仅能够帮助规范和发展林业碳汇市场，也能对营林主体形成有力的激励与鞭策。

3.2 拓宽林业碳汇项目融资渠道

基于多方面的原因，林业碳汇项目的业主得到有效融资是碳汇市场的健康发展的必要要求[6]。政府应当统筹制定阶段性碳汇市场培育目标，灵活运用激励政策和补贴机制，将市场途径和非市场手段相结合、公共部门资金和私营部门投资相结合、开发碳金融产品服务林业产业，推进全社会共同参与林业增汇减排行动。当前林业碳汇融资渠道较少，社会各界对林业碳汇的认知不多，在这方面投资的积极性不高[7]。虽然有政策性融资渠道给予帮助，但对于日益发展的碳汇市场来说还不能满足要求。例如，除了外部融资方式，营林主体还可以在供应链内部进行融资，向下游营林企业或者减排企业进行融资，这样既可以完成减排任务，又能解决营林主体资金不足问题，政府只需要给予一定补贴就能达到双赢甚至多赢的目标。

3.3 建立统一的碳汇计量和监测体系

不同地区的碳汇市场会根据不同的林业碳汇项目方法学来判断林业碳汇项目是否达到额外性标准，达到这一标准的项目才能获得进入碳汇市场的入场券。这一过程中，林业碳汇项目的计量和监测方法会直接关系到其进入碳汇市场的可能性，即该碳汇项目能否成功申报。但是目前碳汇计量标准的差异为这一工作的顺利进行带来了不小的阻碍[8]。碳汇计量和监测不仅是林业碳汇项目得以开展的基础，也是碳汇项目后续顺利实施的有力保障[9]。目前国家相关林业部门仍是负责林业碳汇的计量和监测的主管部门，应更加重视林业碳汇管理方法，根据中国碳汇市场现状，建立全国统一的计量和监测标准。统一的计量和监测标准是完善全国性林业碳汇市场的基础。建立统一标准的过程中还可以通过培训加强碳汇市场相关工作人员的监测和计量能力，真正意义上的实现统一的计量监测体系的推广[4]。

3.4 探索完善林业碳汇交易体系

当前碳汇市场交易秩序杂乱，没有形成统一的交易平台和交易模式，技术支持仍不到位。除此之外，生态文明建设、生态扶贫、乡村振兴、绿色金融这些新出台的政策要求还在探索阶段，整体实施起来需要一个完整的碳汇交易体系作为支撑。如果不能做到环环紧扣、相辅相成，在碳汇交易过程中必然会出现价格波动、恶性竞争、信息不全等一系列市场问题。所以，碳汇市场交易体系的完善应当作为政策落实的基础，考虑建立健全林业碳汇交易群体培育机制和碳汇交割机制[10]。我国应在在激励政策、参与途径、管理模式、宣传引导及技术支撑方面夯实基础，统筹协调多种政策体系，包括生态文明建设、贫困地区生态重点扶持、推行乡村振兴战略、绿色低碳经济转型、节能环保以及《巴黎协定》机制落地等，探索能够增强碳汇交易体系的整体性、协同性和系统性的实施路径，提升综合执行效率。在完善林木碳汇交易体系的过程中可以注意融入先进科学技术，借鉴其他国家建立交易体系过程中的理念与思想来获得启发，创新出符合我国国情的市场交易模式，从而更快的推动市场的发展[11-12]。完善碳汇交易体系是一个漫长且艰难的过程，不仅仅需要国家政府在宏观层面给予引导和帮助，也需要市场中每个营林主体的积极学习和参与创新，才能最终推动我国碳汇市场的长足发展[13]。